Dictamen : 057 - del 18/02/2020

18 de febrero del 2020

C-057-2020

Señora

Karen Patricia Porras Arguedas

Directora Ejecutiva

Unión de Gobiernos Locales

S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DE-E-167-05-2019, del 20 de mayo del 2019, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con el reconocimiento del tiempo servido en el sector público para efectos del pago de anualidades.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Se nos consulta, concretamente, “… ¿si es viable el reconocimiento de “anualidades" de cualquier funcionario público que laborara en el sector público bajo la figura de salario único y que sea contratado por cualquier municipalidad o asociación de municipalidades bajo la figura de salario base más pluses?”.

A la consulta se adjuntó copia del criterio emitido por el Lic. Luis Eduardo Araya Hidalgo, asesor legal de la Unión de Gobierno Locales. Se trata del oficio 29-2019-AL, del 20 de mayo del 2019, el cual, en lo que interesa, indicó lo siguiente:

“… Esta Asesoría Legal (…) considera que un funcionario público que laboró en el régimen de salario único a pesar que no se le reconocen las anualidades como un plus salarial, en caso de laborar posteriormente en otro régimen laboral, sí se le debería reconocer el tiempo laborado, en el sentido que formó parte de la administración pública ya sea centralizada o descentralizada y por ende se le debe aplicar la teoría del patrono único en todos sus extremos.”

Seguidamente nos referiremos al tema sobre el cual versa la consulta que se nos formula.

II.- SOBRE EL RECONOCIMIENTO DEL TIEMPO SERVIDO EN EL SECTOR PÚBLICO PARA EFECTOS DEL PAGO DE ANUALIDADES

Las anualidades constituyen un sobresueldo que se cancela a los servidores públicos como reconocimiento por los años de servicio prestados y por la experiencia adquirida en el Sector Público; sin embargo, ese pago no constituye solamente un premio por antigüedad, pues su reconocimiento no depende únicamente del transcurso del tiempo, sino que es necesario que el servidor obtenga una determinada calificación de servicios en el año anterior a su cancelación.

En un inicio, la Ley de Salarios de la Administración Pública solamente autorizaba el pago de anualidades por los años servidos en la propia institución para la cual laboraba el funcionario, y no por los años servidos en otras instituciones del Sector Público. Así, en los casos de traslado de una institución pública a otra, no existía norma que autorizara reconocer el tiempo servido en la institución de origen. Esa autorización se produjo, por primera vez, por medio de la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, la cual reformó los artículos 4 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

El artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, luego de la reforma operada por la ley n.° 6835 citada dispuso ₋en lo que interesa₋ lo siguiente: “… A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.”

Por su parte, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública y dispuso que el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos, incluidos los municipales, constituye un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable (artículos 26.2 y 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública).

Asimismo, dicha ley reformó integralmente el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública; sin embargo, la autorización para el reconocimiento del tiempo servido en las diversas instituciones del Sector Público se mantuvo en el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, emitido mediante el decreto n.° 41564 de 11 de febrero del 2019. Ese inciso, adicionado por medio del artículo 2 del decreto n.° 41904 de 9 de agosto del 2019, dispone que “Para el cálculo de anualidades, deberá reconocerse el tiempo prestado en otras instituciones estatales.”

III.- RESPECTO AL RECONOCIMIENTO DEL TIEMPO SERVIDO BAJO EL SISTEMA DE SALARIO ÚNICO

Se nos consulta si es posible reconocer, para efectos del pago de anualidades, el tiempo servido con anterioridad en una institución del sector público cuya remuneración se basa en el sistema de salario único.

Para dar respuesta a esa pregunta interesa señalar que el salario único consiste en una forma de remuneración cuya característica principal es la ausencia de un salario base como punto de partida para el reconocimiento de otros rubros salariales y que el salario, bajo ese sistema, constituye una suma global, no susceptible de ser dividido en componentes. (Ver dictámenes C-143-2005 del 22 de abril de 2005, C-195-2005 del 20 de mayo de 2005, C-182-2007 del 11 de junio de 2007, C-018-2010 del 25 de enero de 2010, C-180-2015 de 9 de julio del 2015 y C-221-2019 del 8 de agosto del 2019; así como las opiniones jurídicas OJ-119-2003 del 23 de julio de 2003, OJ-118-2004 del 12 de febrero de 2004 y OJ-110-2015 del 24 de setiembre del 2015).

En cuanto a la posibilidad de instaurar el sistema de salario único como forma de retribución en el sector público, hemos sostenido que ello solo es posible si una norma de rango legal lo autoriza pues, de lo contrario, se desaplicarían las leyes que establecen el pago de los sobresueldos que se cancelan bajo el sistema de salario base más pluses. En ese sentido, en nuestro dictamen C-180-2015 citado indicamos lo siguiente:

“ Debido a que la normativa que rige la materia salarial en el sector público –alguna de ella de rango legal− tiende a reconocer una serie de sobresueldos como anualidades, compensación por el no ejercicio liberal de la profesión, dedicación exclusiva, zonaje, etc., la aplicación del sistema de salario único se ha admitido, básicamente, en aquellos casos en los cuales una norma de rango legal habilita –de manera expresa o implícita− tal posibilidad, como es el caso por ejemplo de las municipalidades (ver dictamen C-018-2010 del 25 de enero de 2010), del Banco Central de Costa Rica (ver dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007) y del SINART S.A. (ver dictamen C-190-2004 del 11 de junio de 2004)”.

También hemos señalado que una vez que la institución facultada para ello decide implementar el sistema de salario único, no es posible el reconocimiento de sobresueldos que se pagan en las instituciones regidas por el sistema de salario base más pluses “… pues esto conllevaría la desnaturalización del sistema remunerativo del salario único”. (Ver el dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007, C-018-2010 del 25 de enero de 2010 y C-180-2015 del 9 de julio del 2015).

Ahora bien, en cuanto al tema específico objeto de consulta, estima esta Procuraduría que sí es posible reconocer en una institución pública ₋para efectos del pago de anualidades₋ el tiempo servido en otra, aun cuando en ésta última la remuneración hubiese sido bajo el sistema de salario único. Lo que interesa en este caso es el tiempo servido en instituciones del sector público, no el sistema de remuneración imperante en cada una de ellas.

Evidentemente, no se trata de pagar las anualidades que el funcionario no percibió mientras laboraba en una institución regida por el sistema de salario único, sino de reconocer el tiempo servido en esa institución para el cálculo del número de anualidades a cancelar en la institución pública de destino.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de ésta Procuraduría que sí es posible reconocer en una institución pública ₋para efectos del pago de anualidades₋ el tiempo servido en otra, aun cuando en ésta última la remuneración hubiese sido bajo el sistema de salario único.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/mmg