Dictamen : 051 - del 14/02/2020

14 de febrero del 2020

C-051-2020

Señora

Giselle Cruz Maduro

Ministra de Educación Pública

S. D.

Estimada señora

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio DM-69-01-2019 del 18 de enero del 2019, suscrito por su antecesor, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con el plazo que podría transcurrir entre el final de un nombramiento y el inicio de otro, sin que se produzca la interrupción de una relación de empleo. Lo anterior para el cálculo de las vacaciones anuales del servidor.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Se nos consulta, concretamente, “¿Cuál es el plazo máximo de interrupción que se puede dar entre el cese, prorroga u otro, y un nuevo nombramiento del mismo funcionario para que se considere que se ha perdido la continuidad de su contrato? Esto con el fin del conteo del disfrute de sus vacaciones anuales.”

A la consulta se adjuntó copia del criterio emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación Pública. Se trata del oficio DAJ-C-164-2018, del 20 de noviembre del 2018, el cual, en lo que interesa, indicó lo siguiente:

“ Según la jurisprudencia administrativa y judicial que data de los años noventa, en casos en que se cesa un funcionario y se reincorpora a laborar con la administración, la continuidad o no de la relación laboral se determina porque se verifique alguna de las siguientes circunstancias: cancelación de prestaciones legales, transcurso de más de 15 días entre cese de nombramiento y nuevo nombramiento, según lo ha indicado el ente Procurador; o, una interrupción igual o mayor al período de prescripción de los derechos laborales en cada caso concreto, de acuerdo a lo manifestado por la Dirección de Asuntos Jurídicos de Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En todo caso, es criterio de esta dependencia que, como factor determinante para

valorar la continuidad de un contrato laboral, es preciso considerar la intensión de las partes en continuar la relación laboral.”

Seguidamente nos referiremos al punto sobre el cual versa la consulta que se nos plantea.

II.- SOBRE EL CONCEPTO DE CONTINUIDAD LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO

La duda que origina la consulta está relacionada con el lapso que puede transcurrir entre el cese del nombramiento de un funcionario y el inicio de un nuevo nombramiento ₋o una prórroga de su nombramiento anterior₋ sin que se pierda la continuidad para efectos del cálculo de vacaciones.

Con la finalidad de abordar ese tema interesa señalar que el artículo 153 del Código de Trabajo (aplicable supletoriamente a las relaciones de empleo público) establece el derecho de todo trabajador a disfrutar de vacaciones anuales remuneradas y agrega que la continuidad de la relación no será interrumpida, entre otras causas, por la “prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo”. El texto de esa norma es el siguiente:

“Artículo 153.- Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono.

En caso de terminación del contrato antes de cumplir el período de las cincuenta semanas, el trabajador tendrá derecho, como mínimo, a un día de vacaciones por cada mes trabajado, que se le pagará en el momento del retiro de su trabajo.

No interrumpirán la continuidad del trabajo, las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste.” (Así reformado por el artículo 1° de la ley n.° 4302 de 16 de enero de 1969. El subrayado es nuestro.)

Siendo entonces que de conformidad con la norma recién transcrita la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo no interrumpe la continuidad para efectos del cálculo de vacaciones, interesa determinar el lapso que podría transcurrir entre el final de un nombramiento y el inicio de otro, sin que se pierda el carácter inmediato al que se refiere la norma.

Sobre el punto, debemos indicar que ésta Procuraduría se ha pronunciado en otras ocasiones con respecto al tema de la continuidad de la relación de empleo, básicamente, con motivo del reconocimiento de cesantía. Ese fue el caso, por ejemplo, de nuestro dictamen C-084-2007 del 20 de marzo del 2007, en el que se indicó que el lapso de nueve días entre un cese y un nuevo nombramiento no interrumpe la relación “a efecto de un eventual y futuro pago de prestaciones legales”. Ese dictamen, en lo que interesa, indicó:

“ Con la aprobación de la señora Procuradora General, doy respuesta a su Oficio Nº G.A.098-2006 de 19 de junio del año anterior, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría General, acerca de si existe o no continuidad de la relación, en aquellos casos en que un funcionario es cesado de su puesto, y sin que exista pago de indemnización alguna (prestaciones legales), con ocasión de lo dispuesto por el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo, es nombrado nuevamente (nueve días después) en el mismo puesto. (…) si un servidor del Estado o de sus Instituciones es cesado de su puesto con derecho al pago del auxilio de cesantía, sin que se le abone dicha retribución por habérsele nombrado nuevamente en otra dependencia del citado patrono sin solución de continuidad, se está efectivamente ante la continuidad de la relación, y por ende, la antigüedad generada por el primer nombramiento deberá entonces reconocerse a efecto de un eventual y futuro pago de prestaciones legales. Tal es la situación que acontece en el caso consultado, en el que, aunque ocurre un cese de la relación, de inmediato se inician las gestiones para un nuevo nombramiento en el mismo puesto, que por razones burocráticas, se materializa nueve días después. Lo anterior indica que lo que prevalece es el ánimo de mantener el vínculo, lo cual es determinante para poder afirmar que se trata de una sola relación, suspendida por nueve días, mientras se efectuaban los trámites administrativos del nuevo nombramiento, y no por intención alguna en interrumpir la continuidad. Por ello, al haber continuidad de la relación, cabe computar el tiempo servido anteriormente, sea, el correspondiente al nombramiento anterior, para efectos de un eventual y futuro pago de auxilio de cesantía”.

Si bien es cierto, en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor pueden ubicarse precedentes como el transcrito, en ninguno de ellos se ha hecho referencia a un lapso específico que, una vez superado, interrumpa la continuidad de la relación de empleo.

Por su parte, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia también se ha referido al tema de la continuidad laboral. Recientemente, en su sentencia n.° 2030-2019 de las 15:10 horas del 1° de noviembre del 2019, analizó la situación de una servidora que pretendía el reconocimiento de varios beneficios laborales originados en una relación que catalogaba como continua, pero que había sufrido varias interrupciones entre un nombramiento y otro, interrupciones cuya duración oscilaba entre los 3 y los 65 días. En esa oportunidad, la Sala Segunda resolvió que una relación de empleo puede considerarse continua si entre un nombramiento y otro no existe una interrupción que supere el lapso de un mes:

“ El Estado argumenta que la relación de la actora con el Poder Judicial, durante el período del 18 de mayo de 1992 al 1º de marzo de 1994, fue a plazo fijo y de manera discontinua. Al respecto dice que se trató de varios nombramientos, por períodos determinados, con interrupciones de 3, 6, 19, 14, 18, 21, 30 y hasta 65 días entre unos y otros. Reprocha que el fallo tome la relación como una sola y descarte el hecho generador de la prescripción. También, recrimina que la sentencia indique que la accionante estuvo nombrada de manera ininterrumpida y que no acaeció el plazo de seis meses. En su criterio, se trató de una relación discontinua y con nombramientos a plazo fijo; por lo que en este asunto la prescripción no opera entre nombramientos, sino de cada relación o vínculo, a la interposición de la demanda. (…) la Sala estima que lleva razón parcialmente la representación del Estado por cuanto no puede considerarse el tema sobre la base de una relación continua, dado que los nombramientos anteriores al 1º de marzo de 1994 fueron todos por un plazo concreto. Todos los nombramientos de la actora se dieron en forma interina para cubrir plazas en las cuales sus titulares posiblemente se encontraban incapacitados, de vacaciones, con permisos sin goce o con goce de salario, o bien, cuando pasaban a ocupar otro cargo, entre otros, asignándosele distintas suplencias, dejándosele de nombrar por períodos cortos de uno o pocos días, o de una semana o más y otros largos, de un mes o más entre cada designación. (…) la Sala estima apegado a las reglas de la equidad, razonabilidad y proporcionalidad emanadas del Derecho de la Constitución que la continuidad se interrumpe cuando entre un nombramiento y otro ha transcurrido un plazo mayor a un mes (…).”

A pesar de los precedentes mencionados, no existía en el ordenamiento jurídico administrativo costarricense una norma orientada específicamente a establecer un plazo que, una vez superado, rompiera la continuidad de la relación de empleo. Esa situación cambió recientemente con la emisión del decreto n.° 42163 del 20 de enero del 2020. Ese decreto reformó el artículo 1° del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.° 41564 de 11 de febrero del 2019) para definir lo que debe entenderse por continuidad laboral. El texto de esa norma es el siguiente:

“Artículo 1.- Definiciones. Para efectos del presente reglamento, se entenderá por:

a) …

n) Continuidad laboral: Servicio público que se brinda de forma continua para el Estado, con independencia de la institución, órgano o empresa del Estado, indicada en el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, N°2166 de 9 de octubre de 1957, para la que se preste el servicio. Se entenderá que existe un rompimiento de la continuidad laboral luego de transcurrido el plazo de un mes calendario de no prestar servicios para el Estado.

m) …”.

Partiendo de lo anterior, es posible afirmar que el plazo máximo que podría mediar entre el final de un nombramiento y el inicio de otro, o entre el cese de un nombramiento y su prórroga, para considerar que una relación de empleo público tiene carácter continuo, es el de un mes al que se refiere el artículo 1°, inciso n), del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

Cabe señalar que de conformidad con el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, y con lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas ya citado, el ámbito de aplicación tanto de la ley como del reglamento recién citados incluye a la Administración central y a la descentralizada.

También es importante indicar que en los casos en los que exista un rompimiento de la continuidad de la relación de empleo como producto del transcurso del mes al que se ha hecho referencia, el plazo para el conteo de la prescripción relacionada con los derechos originados en la primera relación empieza a correr a partir del cese de ésta última, pues si bien ningún derecho laboral prescribe mientras subsista la relación de empleo entre las partes (artículo 413 del Código de Trabajo, y sentencia n.° 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional), ello solo aplica cuando se esté frente a una relación continua, sin interrupciones, según se dispuso en la sentencia n.° 2030-2019, ya citada.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El plazo máximo que podría mediar entre el final de un nombramiento y el inicio de otro, o entre el cese de un nombramiento y su prórroga, para considerar que una relación de empleo público tiene carácter continuo, es el de un mes al que se refiere el artículo 1°, inciso m), del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

2.- De conformidad con el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y con lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el ámbito de aplicación tanto de la ley como del reglamento recién citados incluye a la Administración central y a la descentralizada.

3.- En los casos en los que exista un rompimiento de la continuidad de la relación de empleo como producto del transcurso del mes al que se ha hecho referencia, el plazo para el conteo de la prescripción relacionada con los derechos originados en la primera relación empieza a correr a partir del cese de ésta última, pues si bien ningún derecho laboral prescribe mientras subsista la relación de empleo entre las partes, ello solo aplica cuando se esté frente a una relación continua, sin interrupciones.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/mmg