Dictamen : 058 - del 19/02/2020

19 de febrero del 2020

C-058-2020

Señor

Rodolfo Méndez Mata

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-2019-4576 del 18 de noviembre del 2019, recibido en la Procuraduría el 22 del mismo mes, por medio del cual nos solicita emitir el dictamen favorable al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las acciones de personal 2015-329 y 2015-366, emitidas por el Departamento de Gestión y Desarrollo Humano del Consejo de Seguridad Vial, a favor del señor xxx.

I.- ANTECEDENTES

A efecto de pronunciarnos sobre la gestión que nos plantea, consideramos necesario mencionar los siguientes hechos de importancia para la decisión de este asunto:

El 4 de noviembre del 2015, el Departamento de Gestión y Desarrollo Humano del Consejo de Seguridad Vial (en adelante COSEVI) emitió la acción de personal número 2015-329, mediante la cual se concretó el nombramiento en propiedad del señor xxx en el puesto de Profesional Informática 1-B. En esa acción de personal se dispuso el pago de un 65% de compensación económica por concepto de prohibición. (Ver folio 10 del expediente administrativo).

El 11 de diciembre del 2015, ese mismo Departamento del COSEVI emitió la acción de personal 2015-366, mediante la cual reconoció ₋entre otras cosas₋ 16 puntos de carrera profesional al señor xxx. (Ver folio 8 del expediente administrativo).

El 7 de febrero del 2017, el Lic. Eddie Elizondo Mora, Jefe a. i. del Departamento de Gestión y Desarrollo Humano del COSEVI, emitió el oficio DGDH-2017-0302, dirigido al señor xxx. En ese oficio le comunica que a raíz de un estudio de su expediente personal se logró determinar que su grado académico no era el de Licenciado en Informática, sino el de Bachiller en Informática y egresado de Licenciatura en Ingeniería Informática con énfasis en Gerencia Informática y que, como consecuencia de lo anterior, y de conformidad con el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública (el cual permite rectificar, en cualquier momento, los errores materiales o de hecho y los aritméticos) se procedería a rectificar, a partir de la primera quincena del mes de febrero del 2017, el porcentaje de compensación económica por prohibición reduciéndolo de un 65% a un 45%, así como los puntos de carrera profesional, reduciéndolos de 16 a 10 puntos. (Ver folio 156 del expediente administrativo).

El 31 de octubre del 2018, el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes emitió la resolución n.° 002106 mediante la cual ordenó el inicio de un procedimiento administrativo ordinario tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las acciones de personal 2015-329 y 2015-366 citadas, en tanto aprobaron el pago de un 65% de compensación económica por prohibición a favor del señor xxx, siendo lo correcto un 45%, y el pago de 16 puntos de carrera profesional, siendo lo correcto 10 puntos. En esa misma resolución se designó como directora del procedimiento a la Licda. Karen Obando Rodríguez, funcionaria del Departamento de Relaciones Laborales. (Ver folio 102 del expediente administrativo).

El 28 de noviembre del 2018, el órgano director emitió la resolución n.° 2018-0140, mediante la cual dio inicio al procedimiento. En dicha resolución se fijó el objeto del procedimiento, se hizo el traslado de cargos, se citaron las disposiciones normativas aplicables al caso, se instó al señor xxx a realizar por escrito las consideraciones que estimara pertinentes, se le citó a la audiencia oral y privada a celebrarse a las 9:00 horas del 22 de enero del 2019, se puso a su disposición el expediente administrativo, se le informó de su derecho de acudir a la audiencia acompañado de un abogado, se le previno aportar medio o lugar para recibir notificaciones y se le indicaron los recursos procedentes contra esa resolución. (Ver folio117 del expediente administrativo).

El 8 de marzo del 2018, luego de dos posposiciones, se llevó a cabo la audiencia oral y privada con la participación de la señora Karen Obando Rodríguez, en su condición de órgano director del procedimiento, del señor Eddie Elizondo Mora, Jefe del Departamento de Gestión y Desarrollo Humano del COSEVI y de la señora Ana Victoria Prado Zúñiga, Jefe de la Unidad de Capacitación del Departamento de Gestión y Desarrollo Humano del COSEVI. En el acta de la audiencia se consignó que el señor xxx no se hizo presente a la comparecencia a pesar de que fue citado en tiempo y forma para ello. Asimismo, el Jefe del Departamento de Gestión y Desarrollo Humano del COSEVI indicó que desde que se tuvo conocimiento del error se confeccionaron las acciones de personal haciendo el ajuste correspondiente, tanto para carrera profesional, como para prohibición. (Ver acta a folios 146 y 159 del expediente administrativo).

El 15 de marzo del 2019 el señor xxx presentó un oficio ante el órgano director en el cual indicó las razones por las cuales no pudo hacerse presente a la audiencia oral y privada. En ese mismo escrito indicó que estaba de acuerdo con la anulación de las acciones de personal, siempre que no se le afectara económica ni profesionalmente, ni se viera comprometido su puesto o futuros ascensos. (Ver folio 164 del expediente administrativo).

El 5 de setiembre del 2019 el órgano director emitió el oficio DVA-DGIRH-RL-2019-0099, mediante el cual emitió el informe final del procedimiento. En ese informe se recomendó declarar la nulidad de las acciones de personal a las cuales se ha hecho referencia, e incoar un procedimiento cobratorio a fin de recuperar el dinero girado de más al señor xxx, suma que ascendió a un millón setecientos setenta y nueve mil setecientos veinticuatro colones, con veinticuatro céntimos. (Ver folio 197 del expediente administrativo).

El 18 de noviembre del 2019 el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes emitió el oficio DM-2019-4576, mediante el cual nos solicitó emitir el dictamen favorable al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las acciones de personal 2015-329 y 2015-366 ya mencionadas.

II. SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración. Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; C-346-2009 del 17 de diciembre de 2009; C-025-2011 del 7 de febrero de 2011; C-013-2013 del 30 de enero de 2013; C-010-2015 del 3 de febrero de 2015 y el C-033-2017 del 16 de febrero de 2017, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgrweb.go.cr/scij/).

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto versase sobre actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o sobre contratación administrativa) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Ese dictamen debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

Otro de los mecanismos utilizados por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, es el de encomendar la iniciativa para su ejercicio sólo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.

Así las cosas, la intervención en estos casos de la Procuraduría (o de la Contraloría según corresponda) cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta. Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a ésta última y al administrado, sobre el ajuste a derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.

En el asunto que nos ocupa, revisado que ha sido el procedimiento administrativo que sirvió de base a la solicitud que se nos plantea, no se advierte vicio sustancial alguno que pueda haber causado indefensión, o nulidad de lo actuado.

En ese sentido, debe advertirse que no todo vicio justifica declarar la nulidad de un procedimiento administrativo, sino solo aquellos que impidan o cambien la decisión final en aspectos importantes, o que generen indefensión, según lo dispuesto en el artículo 223 de la LGAP.

III.- RESPECTO AL PLAZO PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP

Entre los requisitos para la validez de la anulación en vía administrativa de un acto favorable al administrado se encuentra que esa potestad se ejercite dentro de un plazo específico. Antes de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, aprobado mediante la ley n.° 8508 de 28 de abril del 2006, ese plazo de caducidad era de cuatro años, contado a partir de la emisión del acto, según lo dispuesto en el artículo 173, inciso 5), de la LGAP. Posteriormente, la ley n.° 8508 mencionada reformó el artículo 173 de cita, cuyo inciso 4) dispone actualmente que “La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren”. Nótese entonces que, si bien se redujo el plazo de caducidad de cuatro a un año, también se dejó abierta la posibilidad de anular el acto cuando sus efectos perduren, e incluso, un año después de que hayan cesado.

Para determinar si en este caso caducó la potestad anulatoria a la que se refiere el artículo 173.4 de la LGAP es importante indicar que la acción de personal número 2015-329, mediante la cual se dispuso el pago de un 65% de compensación económica por prohibición a favor del señor xxx, fue emitida por el Departamento de Gestión y Desarrollo Humano del COSEVI el 4 de noviembre del 2015; mientras que la acción de personal 2015-366, mediante la cual se reconocieron 16 puntos de carrera profesional a ese funcionario, fue emitida el 11 de diciembre del 2015.

Asimismo, interesa señalar que el 7 de febrero del 2017, el Departamento de Gestión y Desarrollo Humano del COSEVI emitió el oficio DGDH-2017-0302, dirigido al señor xxx, mediante el cual le comunicó la decisión de rectificar (con base en lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública), el error cometido en las acciones de personal citadas en el párrafo anterior y, en consecuencia, reducir, a partir de la primera quincena de febrero del 2017, el porcentaje de compensación económica por prohibición de un 65% a un 45%, así como la carrera profesional de 16 a 10 puntos.

Lo anterior implica que el reconocimiento indebido de un 20% adicional sobre el salario base por concepto de compensación económica por prohibición y de 6 puntos adicionales por concepto de carrera profesional, dejó de surtir efectos a partir de la primera quincena del mes de febrero del 2017.

Por su parte, la resolución mediante la cual el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes ordenó el inicio de un procedimiento administrativo ordinario tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las acciones de personal a las que se refiere este asunto se emitió hasta el 31 de octubre del 2018; es decir, casi tres años después de emitidas las acciones de personal, y más de un año y medio después de la corrección del error material, corrección que permitió dejar sin efecto el pago de las sumas a las que se ha hecho referencia.

Ante la situación descrita, y aun admitiendo que las acciones de personal que reconocen el pago de la compensación económica por prohibición y de los puntos de carrera profesional son actos de efectos continuados, es claro que en este caso sí operó la caducidad de la potestad anulatoria a la que se refiere el artículo 173.4 de la LGAP, porque esas acciones de personal, en lo que aquí interesa, dejaron de surtir efecto más de un año antes de que se ordenara el inicio del procedimiento administrativo tendente a su anulación.

Corresponderá a la Administración activa determinar si es posible, con base en el acto que ordenó la corrección del error material al que se ha hecho alusión, o con fundamento en algún procedimiento de otro tipo, proceder a recuperar las sumas pagadas de más al funcionario.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las acciones de personal 2015-329 y 2015-366, emitidas por el Departamento de Gestión y Desarrollo Humano del Consejo de Seguridad Vial a favor del señor xxx. Lo anterior debido a que en este caso operó la caducidad a la que se refiere el artículo 173, inciso 4), de la LGAP.

Remitimos, adjunto, el expediente administrativo que nos fue enviado junto con el oficio DM-2019-4576, expediente que consta de 197 folios.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/mmg