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Dictamen : 070 - del 02/03/2020
02 de marzo de 2020
C-070-2020
Señor
Enrique Sánchez Carballo
Diputado
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio no. PAC-ESC-007-2020 de 20 de febrero de
2020, mediante el cual requiere nuestro criterio jurídico sobre la siguiente
interrogante:
¿Existe
una obligación reglamentaria para que la Comisión Permanente Especial de
Nombramientos vote mediante papeletas ocultas las recomendaciones de
nombramientos según el artículo 227 del Reglamento de la Asamblea Legislativa?
Indica
que no comparte el criterio del Departamento de Servicios Técnicos de la
Asamblea, expuesto en el oficio no. AL-DEST-CJU-067-2019, pues, considera que
el artículo 227 del Reglamento de la Asamblea Legislativa únicamente resulta
aplicable a los procedimientos de elección que competen al plenario
legislativo, no así a las votaciones que se llevan a cabo en el seno de la
Comisión de Nombramientos para rendir los informes previos.
Ante ello, debemos señalar que, de conformidad con los
artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el
órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y,
en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le
solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos
consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la
función legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe
previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas
que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar
con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios
jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control
político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En esta ocasión, la consulta
formulada no implica la revisión de un proyecto de ley en trámite, ni podría
entenderse vinculada al ejercicio de la función de control político. Más bien,
la solicitud tiene por objeto que nos refiramos a un asunto relativo a la organización
interna de la Asamblea Legislativa y a la interpretación y aplicación del
Reglamento de la Asamblea Legislativa, en cuanto al procedimiento interno para
el ejercicio de una competencia delegada en ese Poder de la República.
De conformidad con el artículo 121
inciso 22) de la Constitución Política, corresponde a la Asamblea Legislativa darse el Reglamento
para su régimen interior, potestad que la Sala Constitucional ha calificado
como esencial para el sistema democrático, al indicar que:
“…La autodeterminación del Parlamento sobre
su accionar interno -reconocida en forma reiterada por este Tribunal-,
"interna corporis", es una de sus potestades esenciales expresamente reconocida por la
Constitución Política en su artículo 121 inciso 22), y que resulta consustancial al sistema democrático. El objeto perseguido
con la atribución de la competencia para autorganizarse
de la Asamblea, es la de que por su medio sean regulados sus procedimientos de
actuación, organización y funcionamiento y en consecuencia su organización
interna dentro de los parámetros que exigen los principios, democrático, de
igualdad y no discriminación, con todos sus derivados. Esta potestad se desarrolla con absoluta independencia de los otros
órganos del Estado –en virtud del principio establecido en el artículo 9 de
la Carta Fundamental-, y tiene como límites: el acatamiento del Derecho de la
Constitución, es decir, al conjunto de valores, principios y normas
constitucionales, dentro de los que están los mencionados supra, el respeto a
los principios de razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad…” (Voto no. 7961-2005 de
las 17 horas 50 minutos de 21 de junio de 2005. Se añade la negrita. En similar
sentido véanse los votos nos. 990-1992 de las 16 horas 30 minutos del 14 de
abril de 1992, 1311-1999 de las 16 horas con 42 minutos de 23 de febrero de
1999, 4151-2012 de las 16 horas de 27 de marzo de 2012, 5758-2018 de 15 horas
40 minutos de 12 de abril de 2018, 2815-2019 de las 9 horas 30 minutos de 15 de
febrero de 2019, entre otros).
La importancia de esa potestad, se
traslada a la facultad, englobada en aquella, de reformar e interpretar la
normativa de autorregulación que se emita, ya que, “ambos actos (reforma e interpretación) son
parte de la «interna corporis» de las regulaciones
intrínsecas dadas por el propio Parlamento en uso de su potestades más
esenciales, que a su vez constituye una de las garantías básicas derivadas del
principio democrático: la autodeterminación del Parlamento sobre su accionar
interno…” (Sala Constitucional, voto no.
408-1999 de las 15 horas 24 minutos de 3 de noviembre de 1999).
De
forma que, en palabras de los jueces constitucionales, “cuando la Constitución
Política (artículo 121 inciso 22) otorga a la Asamblea una atribución de
competencia para autoorganizarse y, por su medio,
regular los procedimientos de actuación, organización y funcionamiento, también hay que asumir, de principio, que
se trata entonces de una materia sobre la cual únicamente la Asamblea tendría
competencia interpretativa." (Voto no. 8611-98).
A mayor
abundamiento, en el voto no. 8408-1999 de las 15 horas 24 minutos de 3 de
noviembre de 1999, la Sala Constitucional dispuso:
“Queda
entonces claro que la actuación de la Asamblea Legislativa se encuentra
ajustada a derecho, en virtud de lo dispuesto en las normas constitucionales y
en el propio artículo 207 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que
permite, por medio del acuerdo legislativo, interpretar las normas del Estatuto
Parlamentario. De modo que en la aprobación de acuerdos como el impugnado, se
está ejerciendo la potestad autonormativa en una de
sus subvertientes: la interpretación de normas
internas, que deriva directamente de lo dispuesto en el artículo 121 inciso 22)
constitucional, en relación con los 9 y 124 de mismo cuerpo normativo, en los
que se consagra la atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa para darse
el reglamento para su régimen interno mediante votación calificada.
(…)
VI.- DE LA
FUNCIÓN INTEGRATIVA QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA REALIZA A TRAVÉS DE LA POTESTAD
DE AUTONORMACIÓN. Al hablar de la autorización de la Asamblea Legislativa para
interpretar las normas de su reglamento, no sólo es en relación a las fuentes
normativas escritas, sino también a las fuentes axiológicas (principios) y sociológicas
(costumbres, prácticas y usos parlamentarios) dentro de una concepción
sistemática que es el Derecho Parlamentario. Cuando en la corriente legislativa
se interpreta, en la práctica se ejerce la función integrativa, ante las
lagunas que presentan los procedimientos parlamentarios, los cuales son mucho
más dinámicos, flexibles y cambiantes que los judiciales o administrativos, y
que constituyen los cauces a través de los cuales el Parlamento adopta las
decisiones políticas; dado que el Reglamento de la Asamblea Legislativa no
tiene previsto ningún procedimiento especial para integrar las normas –escritas
y no escritas- que regulan la organización, funcionamiento y procedimientos
parlamentario.” (En similar sentido
véanse los votos nos. 14986-2004 de las de las 12 horas 17 minutos de 24 de
diciembre de 2004, 12826-2010 de las 9 horas 34 minutos de 30 de julio de 2010,
2284-2019 de las 9 horas 15 minutos de 18 de febrero de 2019, entre otros).
En ese sentido, el artículo 233 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa establece que:
“ARTICULO 233. Reformas al Reglamento
Toda reforma total o parcial a este Reglamento, así
como la interpretación de cualquiera de sus disposiciones requiere, para ser
aprobada, los dos tercios de votos de la totalidad de los miembros de la
Asamblea.
Las reformas deberán realizarse mediante el
procedimiento establecido en el artículo 124 de la Constitución Política.”
Con base en todo lo anterior y
considerando lo dispuesto por la Sala Constitucional en cuanto a que la potestad
de autodeterminación del Parlamento se ejerce con absoluta independencia de
cualquier otro órgano del Estado, en reiteradas ocasiones esta Procuraduría ha
declarado inadmisibles aquellas consultas que tengan por objeto la
interpretación del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en el tanto, esa
facultad es una competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, y, en
consecuencia, de acceder a ello, podría violentarse la potestad de
autorregulación de ese Poder de la República. (Al respecto véanse nuestros
pronunciamientos nos. OJ-021-2004 del
20 de febrero del 2004, C-094-2006 del 6 de marzo del 2006, OJ-054-2009 de
23 de junio de 2009, OJ-054-2009 de 23 de junio de 2009 y OJ-089-2010 de 15 de
noviembre de 2010).
La
Procuraduría podría emitir su criterio, interpretando lo dispuesto en el
Reglamento de la Asamblea Legislativa, únicamente cuando alguna o varias de sus
disposiciones, sean cuestionadas ante la Sala Constitucional y así nos sea
requerido. Ello en virtud de que, como lo indica ese Tribunal, el ejercicio de
la potestad de autorregulación debe sujetarse al Derecho de la Constitución, y,
por tanto, esa normativa puede ser objeto del control de constitucionalidad,
caso en el que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Jurisdicción Constitucional,
se nos puede solicitar la emisión de un informe, en nuestro carácter de asesor
de la Sala Constitucional.
En
esta ocasión, es evidente que, para poder responder la consulta formulada, es
necesario interpretar los alcances del artículo 227 y de otros artículos del
Reglamento de la Asamblea Legislativa relativos a la votación y al
procedimiento al que debe ajustarse la Comisión Especial de Nombramientos. De
ahí que, resulta de obligada conclusión para esta Procuraduría que el tema
consultado es un asunto propio del régimen interno de la Asamblea Legislativa,
cuya interpretación está reservada a ese Poder de la República, por lo que este
órgano asesor no puede emitir el criterio requerido.
Además de lo indicado, debe
advertirse que se encuentra en trámite la acción de inconstitucionalidad no. 19-11022-0007-CO, en la cual se cuestiona el
artículo 227 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Lo cual, constituye
otro motivo adicional que nos impide referirnos a lo consultado.
Lo
anterior, en virtud de que, ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia
administrativa de este órgano superior consultivo que, a fin de evitar
interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional y de respetar el
criterio de jerarquía normativa, los asuntos objeto de discusión ante los
órganos jurisdiccionales son materia no consultable. (Al respecto, véanse los
pronunciamientos Nos. OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de
marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero
de 2014, C-136-2014 de 2 de mayo de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014 y
C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-130-2017 de 9 de marzo de 2017, entre
otros).
Por lo tanto, con fundamento en todo
lo expuesto, su gestión es inadmisible, y, en consecuencia, nos encontramos
imposibilitados para emitir el criterio requerido.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
INADMISIBILIDAD
DE LA CONSULTA. CONSULTA DE DIPUTADOS. LIGAMEN DE LA CONSULTA CON FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO. INTERPRETACIÓN DEL REGLAMENTO
LEGISLATIVO ES COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD EN TRÁMITE.
El señor Enrique Sánchez Carballo, Diputado de la República, Asamblea Legislativa, requiere nuestro criterio sobre la sobre la siguiente interrogante:
¿Existe una obligación reglamentaria para
que la Comisión Permanente Especial de Nombramientos vote mediante papeletas
ocultas las recomendaciones de nombramientos según el artículo 227 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa?
Esta Procuraduría, en dictamen no.
C-070-2020 de 02 de marzo de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth León
Rodríguez, concluye que:
La consulta resulta inadmisible porque:
La consulta formulada no
implica la revisión de un proyecto de ley en trámite, ni podría entenderse
vinculada al ejercicio de la función de control político. Más bien, la
solicitud tiene por objeto que nos refiramos a un asunto relativo a la
organización interna de la Asamblea Legislativa y a la interpretación y
aplicación del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en cuanto al
procedimiento interno para el ejercicio de una competencia delegada en ese
Poder de la República. De manera que, considerando lo dispuesto por la Sala
Constitucional en cuanto a que la potestad de autodeterminación del Parlamento
se ejerce con absoluta independencia de cualquier otro órgano del Estado, se
declara inadmisible la consulta; como en reiteradas ocasiones esta Procuraduría
ha declarado inadmisibles aquellas que tengan por objeto la interpretación del
Reglamento de la Asamblea Legislativa, en el tanto, esa facultad es una
competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, y, en consecuencia, de
acceder a ello, podría violentarse la potestad de autorregulación de ese Poder
de la República. (Al respecto véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-021-2004
del 20 de febrero del 2004, C-094-2006 del 6 de marzo del 2006, OJ-054-2009 de
23 de junio de 2009, OJ-054-2009 de 23 de junio de 2009 y OJ-089-2010 de 15 de
noviembre de 2010).
Además, debe advertirse
que se encuentra en trámite una acción de inconstitucionalidad, en la cual se
cuestiona el artículo 227 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Lo cual,
constituye otro motivo adicional que nos impide referirnos a lo consultado.