Dictamen : 231 - del 23/09/1985

C-231-85

23 de setiembre de 1985

Señor

Sydney Brautigam Jiménez

Director General de Servicio Civil

S. D.

Estimado Señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DG-304-85 de 26 de junio de 1985, por medio del cual recaba el criterio de este Despacho sobre los alcances del artículo 16 de la Ley N° 6982 de 18 de diciembre de 1984 (Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio fiscal de 1985), en cuanto establece que : “También tendrán derecho a los beneficios de la Ley N° 5867 de 15 de diciembre de 1975 y sus reformas, los funcionarios de la Tesorería Nacional y el Pagador Nacional”.

Manifiesta usted que “En la Ley de Presupuesto citada, el programa Tesorería Nacional incluye la Pagaduría Nacional, de tal manera que la duda se presenta al disponer la norma al “Pagador Nacional” que lógicamente forma parte del personal de la Tesorería Nacional, entendida esta como un programa del Ministerio de Hacienda. Lo otro sería suponer que el legislador quiso otorgar la compensación económica únicamente a los funcionarios de la Unidad de Dirección y Administración del Programa de Tesorería Nacional y al Pagador Nacional que es el criterio de esta Dirección”. Seguidamente expresa que “Por otra parte, también se requiere pronunciamiento acerca de cuáles son los alcances del término “funcionario” a que se refiere la citada ley; el cual doctrinariamente es aquel servidor que representa al Estado, que está investido de potestad pública y cuyas funciones están delimitadas por ley, pero que de acuerdo a la Ley General de la Administración Pública quedó equiparado “servidor público” en general, sea que no cabe la distinción. En este sentido nuestro criterio es el de que la compensación económica se otorga a aquellos servidores en quienes concurran los requisitos académicos que menciona la referida ley 5867 de 15 de diciembre de 1975”.

Para efecto de orden procederemos a dar respuesta a sus interrogantes de acuerdo con el orden que aparecen en su consulta.

En primer lugar, debemos hacer la observación de que tanto la disposición contenida en el citado numeral 16 de la ley N° 6982, como otras normas similares a que luego nos referiremos, incurren en graves defectos de técnica legislativa que las hacen salirse de toda lógica y razón, y cuya promulgación en la forma en que se hizo, resulta difícil entender a qué obedeció. Lo anterior, lo sostenemos por cuanto se ha seguido la práctica por nuestro legislador de incluir en las leyes de presupuesto últimas, disposiciones normativas que reconocen a servidores ajenos al personal de la Administración Tributaria contemplado dentro de la prohibición del artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el beneficio previsto en la ley N° 5867 de 15 de diciembre de 1975. Sin embargo, como se desprende del articulado de esta ley, la razón de ser del reconocimiento de ese beneficio, no es otra cosa que la prohibición a que se encuentra sometido en forma exclusiva, el personal contemplado en el citado artículo 113, de desempeñar en la empresa privada actividades relativas a materia tributaria y de hacer reclamos o dar asesoría a los contribuyentes. Como consecuencia de tal situación, lo que la referida ley N° 5867 reconoce a esos servidores es una compensación en razón de tales prohibiciones, sea, un resarcimiento por la limitación a que se encuentran sujetos. De ahí que la reciente práctica legislativa de reconocer ese beneficio a servidores que no están sometidos a prohibición alguna, como es el caso del citado artículo 16 y, según veremos, de los servidores comprendidos en otras normas presupuestarias, escapa a toda razón lógica, porque ya no se dan los supuestos jurídicos para el pago de una compensación, sino que el beneficio reconocido no puede ser otra cosa que un incremento salarial común y corriente, que debió ser regulado como tal por la ley . En otras palabras, en tales disposiciones podríamos decir que se desnaturaliza la razón de ser de esa compensación.

Situaciones como la del artículo 16, objeto de su consulta, y que puede sernos de alguna utilidad para determinar los alcances de dicha norma en cuanto al personal que resulta beneficiado, se han dado con las disposiciones presupuestarias que seguidamente pasamos a transcribir:

a- Artículo 40 de la Ley N° 6975 de 30 de noviembre de 1984, que expresó: “Se acogerán a los beneficios de la ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975, los técnicos de la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda que ocupen puestos cuyos requisitos estén cubiertos por los alcances de cada uno de los incisos de esta ley.”

Cabe hacer la observación de que, posteriormente, por medio del artículo 31 de la ley N° 6995 de 22 de julio de 1985, se interpretó auténticamente la anterior disposición, expresándose lo siguiente:

“Interprétase auténticamente el artículo 40 de la ley N° 6975 de 30 de noviembre de 1984, en el sentido de que los técnicos de la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda, tendrán derecho a los beneficios de la Ley N° 5867 de 1975. La compensación se hará de acuerdo con el requisito primario del puesto que desempeñen. Los que ocupen puestos de la serie Técnico recibirán, como mínimo, el porcentaje que establece el inciso d) de la ley 5867 y sus reformas”.

b- Artículo 15 de la Ley N° 6982 de 18 de diciembre de 1984, que dispuso: “Reformase el primer párrafo del artículo 1° de la Ley N°5867 de 15 de diciembre de 1975, para que se lea así: Artículo 1°- Se establece la siguiente compensación económica sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública, para el personal de la Administración Tributaria que se encuentre sujeto, en razón de sus cargos, a la prohibición contenida en el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Se exceptúa a los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo. Igualmente se hace extensiva esta prohibición y sus beneficios a los funcionarios de auditoría en las diferentes entidades del Gobierno Central, bajo las mismas condiciones compensatorias previstas en la precitada ley y sus reformas.”

c- Artículo 146 de la citada ley N°6995 de 22 de julio de 1985, que reformó la anterior disposición, al expresar: “Refórmase el párrafo segundo del artículo 15 de la ley N° 6992 de 19 de diciembre de 1984 (Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República) para que diga así: “Igualmente se hace extensivo esta prohibición y sus beneficios a los funcionarios de auditoría en las diferentes entidades del Gobierno Central y del Poder Legislativo, bajo las mismas condiciones compensatorias previstas en la precitada ley y sus reformas.”

ch- Artículo 154 de la referida ley N° 6995, que dispuso: “El personal que labora para el Laboratorio Aduanero del Ministerio de Hacienda tendrá derecho a los incentivos comprendidos en el artículo 1° de la ley N° 5867 de 15 de diciembre de 1975. Asimismo, se considerarán equiparados, para el pago de compensación, a los funcionarios de la Administración Tributaria que se encuentran en la situación de prohibición contenida en el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios”.

Además, como dato de interés para los efectos de su consulta, debemos señalar que por medio del artículo 131 de la mencionada ley N° 6995, también se reformó el artículo 16 indicado por usted, al disponerse lo siguiente: “Suprímase la última línea del artículo 16 de la ley Nº 6982 del 19 de diciembre de 1984, que dice "y el Pagador Nacional".

Finalmente, en “La Gaceta” N° 176 del 17 de setiembre de 1985, salió publicada la ley N° 6999 de 3 de setiembre de 1985, que estableció en su artículo 35 lo que sigue: “modificase el artículo 1° de la ley N°5867 de 15 diciembre de 1975 y sus reformas, el cual dirá así: “Artículo 1°.Se establece la siguiente compensación económica mínima sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública, para el personal de la Administración Tributaria que se encuentre sujeto en razón de sus cargos, a la prohibición contenida en el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; con excepción de los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo. a) De un 65% para los profesionales a nivel de la licenciatura el área específica de actividad; b) De un 45% para los egresados; c) De un 30% para quienes aprobado el cuarto año de la respectiva carrera y ch) De un 25% para los que tienen aprobado el tercer año o una combinación académica equivalente de estudios académicos. - En todos los casos dentro de la disciplina antes citada.-Tendrán derecho a los beneficios que otorga la ley N° 5867, según los porcentajes establecidos en su artículo 1° sujetos a las mismas obligaciones y prohibiciones de esta ley, los siguientes funcionarios : 1-) Los que desempeñen los puestos de jefatura en la organización financiera básica del Estado a que hace referencia el artículo 2° de la Ley de la Administración Financiera de la República , N° 1279 de 2 de mayo de 1951 y sus reformas .- 2) Los que ocupan puestos de “técnicos “ y “técnicos profesionales” en la oficina de Presupuesto Nacional, la Tesorería Nacional, la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Industrias del Ministerio de Industria, Energía y Minas y los de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura.- 3) El Jefe de la Oficina de Control de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.- 4) Los administradores de aduanas, conforme con los procedimientos que fijó la norma general N°31 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del Gobierno de la República para el año 1982, N° 6700 del 23 de diciembre de 1981.- Para los efectos de la aplicación del artículo 1° de la ley N° 5867, los funcionarios “técnicos” citados en el numeral 2 del párrafo anterior, tendrán derecho al beneficio por prohibición, siempre y cuando reúnan los requisitos que requiere el puesto o cuenten con una combinación equivalente, a juicio de la Dirección General de Servicio Civil. Sin embargo, salvo por requisitos mayores, la compensación para aquellos funcionarios que ocupen puestos de la serie “técnico y profesional”, se hará de acuerdo con el requisito primario del puesto que desempeñen. - Estos beneficios rigen a partir del 1° de enero de 1984, para aquellos funcionarios que hubieren disfrutado de este beneficio antes de esta fecha”. (El subrayado es nuestro).

Con las referidas reformas al artículo 16 citado por usted en su consulta, la duda que se expone de primera prácticamente desaparece, toda vez que las razones motivadoras del cuestionamiento que se hace, por haberse incluido en el texto inicial sólo al Pagador Nacional (sin hacer mención expresa de otros servidores de esa oficina), dejaron de existir. Luego, si a lo anterior agregamos la práctica legislativa, adoptada últimamente, de reconocer los beneficios de comentario a funcionarios de una serie de Dependencias del Ministerio de Hacienda, ello también pone en evidencia que la intensión del legislador, al suprimir en la primera reforma legal del referido artículo 16 la frase “y el Pagador Nacional”, no fue otra que la de cubrir con esos montos compensatorios a servidores de la Pagaduría Nacional. Cabe señalar, además, que tal intención del legislador se viene a confirmar con la utilización del término “Tesorería Nacional” en la última reforma legal anteriormente transcrita, que nos hemos permitido subrayar. En abono de lo expuesto, nótese que la Ley de la Administración Financiera de la República, en su numeral 26, es harto clara en considerar a la Pagaduría Nacional como una oficina integrante de la Tesorería Nacional, al establecer, en lo que interesa que: “La Tesorería Nacional tendrá una Oficina Auxiliar de distribución de giros y de pago que se denominará Pagaduría Nacional…” Y también al expresar en el artículo 27 que: “La Pagaduría Nacional será de la absoluta responsabilidad del Tesorero Nacional…”. Por ello, y aunque en las leyes de presupuesto aparezca la Pagaduría como una unidad distinta de la Dirección y Administración de la Tesorería, no podría sostenerse, sin incurrir en un forzamiento injustificado de los textos, que dentro de la disposición contenida en las normas que reformaron el artículo 16 de repetida cita, no se encuentran incluidos servidores de la Pagaduría Nacional. Es más, hilando un poco más delgado, nótese que en el numeral 40 de la mencionada ley N° 6975 (que, según vimos, fue reformado por el 31 de la 6995), se reconocieron los beneficios de comentario “los técnicos de la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda, dependencia esta que, al igual que la Tesorería Nacional, aparece dividida en las leyes de presupuesto en varias unidades, denominándose a la primera de ellas “Unidad de Dirección”. De ahí que mal podría entenderse que, en cualquier situación de esas, nuestro legislador haya hecho distinción alguna para el otorgamiento de los referidos beneficios, en razón de la oficina para el otorgamiento de los beneficios, en razón de la oficina donde se presten los servicios dentro de esas dependencias ministeriales.

En relación con su segunda interrogante, debemos indicar que con la modificación al artículo 1° de la citada ley N° 5867 y sus reformas, efectuada mediante el artículo 35 de la ley N° 6999 de 3 de setiembre de 1985 que transcribiéramos de última, la duda de esa Dirección General sobre ese aspecto también queda resuelta con sólo recurrir a ese reciente texto legal. Ello por cuanto dicha norma es harto clara en limitar ese beneficio única y exclusivamente para los “técnicos” y “técnicos profesionales” que ocupen puestos de Tesorería Nacional; y porque, además reconoce tales ventajas salariales de acuerdo con los porcentajes establecidos expresamente en esa modificación a la anterior norma legal, todos los cuales tienen señalada, como condición sine qua non para su disfrute, el cumplimiento de los requisitos académicos previstos para cada caso. Sea, la licenciatura para poder recibir el 65% la condición de egresado para el 45%, la aprobación del cuarto año de la carrera para el 30% y la aprobación del tercer año, o una combinación equivalente de estudios académicos, para el disfrute del 25% de la “compensación” económica allí prevista.

CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que los beneficios salariales reconocidos a los técnicos y técnicos profesionales de la Tesorería Nacional, en aplicación de la ley N° 5867 de 15 de diciembre de 1975 y sus reformas, cubren también a los servidores de la Pagaduría Nacional que ocupen esas clases de puestos siempre y cuando cumplan con los requisitos académicos establecidos en el artículo 1° de dicho cuerpo normativo.

Lo saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIOS

SECCIÓN II

RVV/macr.