Opinión Jurídica : 023 - del 23/01/2020

23 de enero 2020

OJ-023-2020

Licenciada

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Comisión Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-CPECTE-C-81-2019 del 27 de agosto de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley de Creación de la Agencia Espacial Costarricense (AEC)”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.330.

Previamente, debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Con este proyecto de ley se pretende crear la Agencia Espacial Costarricense (AEC) como un ente público no estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio y con autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones (artículo 3 del proyecto).

El artículo 1° del proyecto de ley indica que su objetivo es establecer el marco regulatorio de la Agencia Espacial Costarricense (AEC), con la finalidad de crear la arquitectura estratégica y modelo operacional necesaria para desarrollar, ejecutar e implementar la estrategia nacional espacial.

Como parte de la justificación del proyecto de ley se señala:

“(…)

La decisión de crear una Agencia Espacial Costarricense, se ha adoptado de manera reposada, pues ha llevado un análisis acerca de los procesos necesarios para entregar al costarricense una oferta de valor que impacte de manera positiva la economía nacional, y que constituya un movimiento renovador de la capacidad creativa y la investigación en los estudiosos de estas materias. Este planteamiento no ha dejado de reconocer los precedentes que esta actividad tiene en el mundo y por supuesto, el equipo redactor de la propuesta, ha medido y estudiado con detenimiento los retos a corto, mediano y largo plazo de la agencia espacial.

(…)

Así las cosas, si la experiencia internacional derivada de la creación de agencias espaciales es tan exitosa, hemos analizado el impacto que tendría una agencia de este tipo para Costa Rica, sus relaciones internacionales, para el bienestar social de la nación y además para la economía nacional. Algunos aspectos estratégicos son presentados y discutidos en documentos adjuntos [7], los cuales pueden usarse como insumos para la propuesta aquí descrita. (…)”

II. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO

Debemos advertir, en primer lugar, que la competencia asesora reconocida legalmente a esta Procuraduría, no nos faculta para pronunciaremos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto le ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad. Por tanto, únicamente emitiremos observaciones generales, desde el punto de vista jurídico.

Por lo anterior, procederemos a referirnos únicamente a aquellos temas del proyecto de ley que ameriten algún tipo de discusión de constitucionalidad, legalidad o de técnica legislativa.

A) Aspecto general: impacto del proyecto de ley sobre las competencias del MICITT y del CONICIT

La Ley de Promoción del Desarrollo Científico Tecnológico y Creación del MICYT, N° 7169 del 26 de junio de 1990, establece que el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones es el ente rector del sector de ciencia y tecnología.

Asimismo, de conformidad con los incisos a y c del artículo 20 de la Ley 7169, dicho Ministerio es quien define la política científica y tecnológica mediante el uso de los mecanismos de concertación que establece el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Además, es el órgano que elabora, pone en ejecución y da seguimiento al Programa Nacional de Ciencia y Tecnología, el cual es el instrumento de planificación del desarrollo científico y tecnológico que propone el Gobierno de la República en el período de su administración (artículo 16 de la Ley 7169).

Por su parte, el Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT) es una institución autónoma, cuyo objetivo es promover el desarrollo científico y tecnológico para fines pacíficos y para contribuir al progreso socioeconómico del país, a través del apoyo a la gestión, la innovación y la transferencia científica y tecnológica, así como la generación de nuevo conocimiento, mediante el financiamiento de la investigación, la formación de recursos humanos especializados, la asesoría e información científica y tecnológica y otros servicios técnicos (artículos 22, 23 y 24 de la Ley 7169 y artículo 1 de la Ley 5048).

Tal como se pone en evidencia, tanto el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones como el CONICIT, ejercen funciones relacionadas con el campo de la ciencia y tecnología; el primero desde un ámbito rector y, el segundo, por medio de apoyo a la innovación y la transferencia científica y tecnológica.

Ahora bien, el objetivo del proyecto de ley en estudio es la creación de la Agencia Espacial Costarricense (AEC) como un ente público no estatal, con autonomía técnica y de gestión; como parte de sus funciones está la de “Desarrollar proyectos de investigación, innovación tecnológica, colaboración y articulación enfocados en la solución de problemas de la humanidad en términos de generación del conocimiento científico espacial, exploración espacial y manejo de recursos dentro y fuera del planeta Tierra en el marco de los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas, con un enfoque pacífico y centrado en el bienestar social” (artículo 4.a del proyecto).

Conforme lo anterior, la Agencia Espacial que se pretende crear vendría a ostentar competencias relacionadas con la ciencia y tecnología, aunque estarían concentradas únicamente en el tema del espacio ultraterrestre.

Por lo anterior, se sugiere de manera respetuosa valorar la verdadera intención del legislador, para determinar si resulta necesario revisar la normativa legal actualmente existente (Ley 7169 Promoción del Desarrollo Científico Tecnológico y Ley 5048 Ley de Creación del Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas), específicamente en cuanto a la necesidad de alguna reforma y/o derogatoria.

Lo anterior, con la intención de evitar duplicidad de funciones en órganos o entes distintos en la misma materia.

B) Sobre la naturaleza jurídica de la AEC

El artículo 3 del proyecto de ley otorga a la Agencia Espacial Costarricense (AEC) el carácter de ente público no estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio y con autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines.

Debe recordarse que, los entes públicos no estatales son aquellos que ejercen una función administrativa, a pesar de que no pertenecen al Estado y están fuera de su órbita y, por ende, en uso de las potestades públicas emiten actos administrativos, por lo que están sujetos a los principios, institutos y normas del Derecho Administrativo, en especial a los de legalidad y del control jurisdiccional de sus actuaciones (Opinión Jurídica OJ-113-99 del 29 de setiembre de 1999).

Ahora bien, conforme se indica en la exposición de motivos del presente proyecto, la Agencia Espacial vendría a ser la “contraparte” o “parte ejecutora” del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt), quien mantendría las funciones rectoras de la materia. Señala textualmente la exposición de motivos:

“(…) Por todas las condiciones antes señaladas, el Plan Nacional de Ciencia y Tecnología prevé que la innovación y el desarrollo científico deben profundizar en el estudio riguroso del espacio ultraterrestre. Sin embargo, nuestro país carece de una organización que articule los esfuerzos que realizan los diversos actores públicos y privados y que venga a ejecutar las políticas públicas que deben guiar el desarrollo de la nación en esta área.

Estamos convencidos que el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt) debe mantener las funciones rectoras de la materia, y le corresponderá emitir las políticas nacionales del sector. No obstante lo anterior, pareciera inconveniente que el Micitt además de su rol de ente rector, sea parte ejecutora en la investigación y desarrollo, motivo por el cual, esta propuesta legislativa promueve que la agencia espacial costarricense sea la contraparte que articule a los involucrados del sector. (…)”

Así entonces, la intención del proyecto es que el Micitt mantenga la rectoría en la materia y la Agencia Espacial sea el órgano meramente técnico especializado en la materia del espacio ultraterrestre.

No obstante lo anterior, del articulado del proyecto de ley no se desprende claramente que el Micitt será el órgano rector en el campo ciencia y tecnología respecto al espacio ultraterrestre, tal y como lo señala la exposición de motivos.

Por el contrario, conforme la naturaleza jurídica que ostentaría la AEC (artículo 3 del proyecto), sea un ente público no estatal con autonomía técnica y de gestión en el cumplimiento de sus atribuciones, pareciera que su gestión no estaría sujeta a las directrices que emita el Poder Ejecutivo pues ello no es señalado de manera expresa.

Tampoco en el artículo 4 del proyecto de ley, al describirse las funciones de la AEC, se reconoce el sometimiento de dicha agencia a la rectoría del del Micitt.

A manera de comparación, el artículo 7 de la Ley Nº 7638 del 30 de octubre de 1996 creó a la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER), otorgándole el carácter de entidad pública no estatal, y a la cual, el legislador le otorgó competencias específicas con sujeción clara a las directrices que dicte el Poder Ejecutivo en cuanto a los programas relativos a exportaciones e inversiones. Señala en lo conducente el artículo 8 de dicha Ley:

“ARTICULO 8.- Objetivos y funciones. Serán objetivos y funciones de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica los siguientes:

a) Diseñar y coordinar programas relativos a exportaciones e inversiones, con sujeción a las directrices que dicte el Poder Ejecutivo. La ejecución de estos programas se coordinará con las entidades privadas, sin fines de lucro, relacionadas con las exportaciones y las inversiones.

(…)

f) Diseñar y coordinar programas relativos a exportaciones e inversiones, con sujeción a las directrices que dicte el Poder Ejecutivo. Apoyar a la PYME exportadora y con potencial exportador, por medio de programas orientados a brindarle información, capacitación y promoción comercial para facilitar su acceso a los mercados internacionales. La ejecución de estos programas se coordinará con las entidades públicas y privadas sin fines de lucro, relacionadas con las exportaciones y las inversiones.” (El subrayado no pertenece al original)

Por lo anterior, y para efectos de evitar dudas de interpretación de la eventual ley que se apruebe, se recomienda incorporar de manera expresa el sometimiento de la Agencia a las directrices que dicte el Poder Ejecutivo en esta materia, si esa es la verdadera intención.

C) Sobre la representación legal de la Agencia Espacial Costarricense

El artículo 6 del proyecto de ley establece que la representación de la AEC la tendrá el Presidente del Consejo Directivo, cargo que corresponde al jerarca del MICITT. No obstante lo anterior, en el artículo 7 inciso j) se establece la potestad del Consejo Directivo de “Otorgar los poderes de representación a quienes lo requieran en el ejercicio de las funciones conferidas por la Agencia”

En la misma línea, el artículo 8 del proyecto de ley otorga al Director Ejecutivo las facultades de formular querellas, ejercitar y desistir de acciones judiciales, representar a la Agencia en asuntos de arbitraje y transacciones, otorgar, sustituir y revocar poderes generales y especiales a terceras personas.

Como se evidencia de lo anterior, no existe claridad sobre quién ejercerá la representación judicial y extrajudicial de la Agencia, por lo que se recomienda corregir tal aspecto para evitar problemas futuros de interpretación y aplicación de la ley.

D) Sobre la potestad reglamentaria

El artículo 7 del proyecto de ley establece la competencia del Consejo Directivo para : ”Dictar las normas y los reglamentos relativos a la organización y funcionamiento de la Agencia”. No obstante ello, el artículo 10 establece también como función de la Dirección Ejecutiva “Emitir la normativa reglamentaria que requiera la Agencia”.

Dicha contradicción debe ser corregida en el proyecto de ley, para evitar problemas futuros de interpretación de la ley, pues la competencia reglamentaria fue asignada a dos órganos diferentes dentro de la estructura de la Agencia.

E) Sobre las funciones del Centro Espacial de Guanacaste

El artículo 12 establece dentro de las funciones del Centro Espacial de Guanacaste: “Ejecutar estudios e investigaciones científicas y de innovación tecnológica en los ejes principales desarrollados por el ente rector en materia espacial”.

Dada la imprecisión señalada al inicio de este informe sobre la rectoría del MICITT, consideramos que no existe claridad sobre cuál órgano u ente ejercerá la rectoría en materia espacial.

Dado lo anterior, se recomienda especificar el concepto de “ente rector” en el artículo 12.

F) Artículo 13 De los recursos de la Agencia Espacial Costarricense en relación con el Transitorio V

Como parte del financiamiento de la AEC, el artículo 13 del proyecto dispone que, el Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT) realizará un aporte inicial que consiste en recursos operativos tales como: oficinas, suministros, equipos, laboratorios e investigadores científicos, de acuerdo con las decisiones que al efecto adopte el Consejo Científico de ese órgano interuniversitario.

Asimismo, el Transitorio V dispone que la Agencia Espacial iniciará su funcionamiento administrativo, científico y experimental con el soporte del CeNAT de forma colaborativa.

Por tanto, el CeNAT debe ser consultada para determinar si está en condiciones de realizar dicho aporte inicial, máxime tomando en consideración que, el proyecto señala que el Consejo Directivo de la Agencia se instalará en un periodo no mayor a los cuarenta y cinco días desde la entrada en vigencia de la ley (Transitorio I).

De igual forma, debemos resaltar que el proyecto de ley establece como parte del financiamiento un aporte anual del 0,5% de la sub-ejecución del Presupuesto Nacional de la República. Ergo, a pesar de que la Agencia es un ente público no estatal, se establece la existencia de un destino específico para financiarla.

Sobre el particular, debemos indicar que en la reciente sentencia sobre el Plan Fiscal, la Sala indicó:

“De los precedentes expuestos, se observa que la Sala, si bien afirma la vinculatoriedad del legislador presupuestario con respecto al ordinario en lo concerniente a los destinos específicos de programas sociales, no menos cierto es que en forma simultánea insta a las Autoridades a que planteen reformas legales a fin de ajustar la distribución de los ingresos según lo permitan las posibilidades reales de la economía nacional, lo cual no es otra cosa más que una invitación a actuar de conformidad con el principio del equilibrio presupuestario contenido en el ordinal 176 constitucional, cuando dispone: “En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.”

(…)

También es importante mencionar que los criterios de asignación presupuestaria, así como cada una de las particularidades relacionadas con el control de su crecimiento, constituyen política económica del Estado, lo cual es materia de gobierno. (sentencia 2018-19511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018) (La negrita no forma parte del original)

A partir de lo anterior y tomando en consideración que el destino específico propuesto en el proyecto de ley no se trata de uno de contenido social, se recomienda de manera respetuosa valorar esta disposición y si el Estado cuenta con recursos suficientes para hacerle frente a esta obligación legal que se está creando.

G) Sobre el marco jurídico aplicable

El artículo 15 del proyecto de ley excluye a la Agencia Espacial Costarricense del régimen del Servicio Civil, pero además, de los controles de la Autoridad Presupuestaria y de la Contraloría General de la República.

Si bien dicho aspecto se enmarca –en principio- dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, lo cierto es que, al pretenderse financiar la Agencia con recursos del Presupuesto Nacional, existen dudas de constitucionalidad en cuanto a la exclusión de dichos controles, especialmente el de la Contraloría.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo se recomienda valorar las recomendaciones aquí señaladas de constitucionalidad, legalidad y de técnica legislativa.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría