Dictamen : 041 - del 06/02/2020

6 de febrero de 2020

C-041-2020

Diputada

Nielsen Pérez Pérez

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. NPP-PAC-004-2020, de fecha 3 de febrero último, por el que, en su condición de diputada y con miras a obtener un criterio no vinculante de este órgano Superior-Consultivo, nos pide pronunciarnos sobre varios aspectos de conveniencia y oportunidad, valorados por distintas fracciones legislativas, con respecto al expediente No. 21.372 denominado Reglamento contra el Hostigamiento sexual en la Asamblea Legislativa para Diputados y Diputadas, por el que se quiere regular internamente, y de forma especial, un procedimiento para tramitar los casos de hostigamiento sexual contra Diputados sin la intervención de la Defensoría de los Habitantes de la República, a fin de resguardar la confidencialidad del expediente; prescindiendo así de la aplicación o desarrollo del procedimiento general establecido en la Ley No. 7476 de 3 de febrero de 1995 y sus reformas, especialmente la introducida por la Ley No. 8805 de 28 de abril de 2010, que sometió a dicha Ley a los Diputados y Diputadas (art. 26 inciso a) y que obliga a informar a la Defensoría de los Habitantes de toda presentación de denuncias de esta naturaleza, con el objeto de propiciar su participación facultativa, como asesora y contralora de legalidad, en el procedimiento administrativo llevado al efecto (art. 7).

I.- Consideraciones generales sobre la admisibilidad de consultas a diputados.

Como será de su conocimiento, este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva (...)” (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que, desde un punto de vista organicista, la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de órganos o entes que formen parte de la Administración Pública, en tanto ejecuten función administrativa. Y siendo que el Poder Legislativo ejerce solo excepcionalmente función administrativa, directamente relacionada con la función primordial que constitucionalmente les ha sido conferida (legislativa) –art. 1. 3) inciso b del Código Procesal Contencioso Administrativo-, este Despacho ha considerado que la Asamblea Legislativa, en su condición de órgano colegiado y actuando como Administración Pública, se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendría incluso efectos vinculantes (art. 2 de la Ley Nº 6815 op. cit.). Una condición que no puede ser subrogada por los diputados individualmente, cuya calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa (Pronunciamiento OJ-001-2008 de 8 de enero de 2008).

Y si bien, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye, como es el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de “control político” y que razonablemente puedan considerarse de interés general, lo cierto es que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento que no puede de ningún modo desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública (OJ-093-2008 de 6 de octubre de 2008).

No es ocioso recordar que “Como está claramente enunciado en nuestra Ley Orgánica, nuestra competencia consultiva se ejercita en atención a las gestiones que la Administración Pública formule, vedándose no sólo las gestiones de particulares, sino que, incluso, la posibilidad de que nos refiramos, en nuestros dictámenes, a casos concretos (excepción hecha de lo que indican los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública), por la inminente transformación de nuestra ya indicada naturaleza consultiva a una propia de la Administración activa. Si ello es así en las labores que expresamente el Ordenamiento Jurídico nos manda a realizar, mal haríamos en obviar iguales parámetros para la labor de asesoría y colaboración que se presta a los señores diputados” (Pronunciamiento OJ-147-2005 de 26 de setiembre de 2005 y en sentido similar OJ-054-2013 de 9 de setiembre de 2013, OJ-018-2017 de 15 de febrero de 2017 y OJ-120-2017 de 18 de setiembre de 2017).

Debe comprenderse entonces que el asesoramiento a los (as) señores (as) diputados (as) tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule (Pronunciamientos OJ-018-2007 de 27 de febrero de 2007, OJ-001-2008, OJ-024-2008 op. cit., OJ-080-2011 de 9 de noviembre de 2011, OJ-10-2014 de 28 de febrero de 2014, OJ-073-2017 de 16 de junio de 2017 y OJ-035-2019 de 17 de mayo de 2019).

II. Sobre la inadmisibilidad de la presente consulta.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión, tal como fue promovida –motivada en su condición personal de Diputada y en la necesidad de esclarecer ciertos aspectos en los que tiene duda-, es evidente que en el presente caso se incumplen los presupuestos básicos de admisibilidad comentados, pues aunque se esté indagando sobre temas relacionados, de alguna manera, con la función administrativa propia de la Asamblea, es la señora Diputada, individualmente considerada, como integrante de aquél Poder de la República, la que requiere personalmente nuestro criterio técnico jurídico; particular forma de requerir nuestro criterio que ha sido considerada improcedente. Además, no encontramos un ligamen entre lo solicitado y el ejercicio de la función de control político -en sentido estricto- que puedan desarrollar individualmente los miembros de aquel Poder de la República (Pronunciamientos OJ-115-2004, de 20 de setiembre de 2004 y OJ-74-2010, de 4 de octubre de 2010 y dictamen C-316-2019, de 30 de octubre de 2019).

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

En todo caso, con el único afán de orientarla en la búsqueda de respuestas a sus interrogantes, referimos que, revisados nuestros precedentes administrativos, nos encontramos el dictamen C-295-2012, de 04 de diciembre de 2012, por medio del cual se atendió una consulta del Director Ejecutivo de aquél Poder de la República acerca de la viabilidad jurídica de que la Asamblea Legislativa, por interna corporis -art. 121, inciso 22) de la Constitución Política- y con base en las disposiciones legales vigentes y otras de orden internacional en la materia, determine el régimen disciplinario y sancionatorio de los (as) diputados (as) en materia de hostigamiento sexual. Dejándose patente que “la Asamblea Legislativa no puede dejar de asumir competencia para conocer disciplinariamente de denuncias de acoso sexual contra diputados y demás funcionarios de aquel Poder de la República (art. 5 inciso 29 de la Ley Nº 7476) . Y para ello tiene la obligación de emitir su propia reglamentación interna a efecto de complementar, desarrollar y aplicar la Ley contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia”. Advirtiéndose, además que “No se debe impedir entonces la eficacia de disposiciones legales vigentes y menos aun de aquellas otras de orden internacional en esta materia, que han sido incorporados al ordenamiento jurídico costarricense mediante el procedimiento de aprobación y ratificación constitucional de Tratados y Convenios internacionales (arts. 7 y 48 constitucionales)” (Dictamen C-295-2012 op. cit.). Esto último en el entendido que, si bien por lo dispuesto en el ordinal 5.2 de la citada Ley No. 7476 y sus reformas, se previó la posibilidad de que las instituciones empleadoras normaran en detalle dicho procedimiento a través de reglamentos internos, convenios colectivos, arreglos directos o de otro tipo (Dictamen C-171-2002, de 2 de julio de 2002), lo cierto es que la emisión de esa reglamentación interna lo era a efectos de complementar y aplicar la citada Ley No. 7476, “siempre y cuando no contraríe o lesione lo ya establecido en ese cuerpo normativo. Recordemos que el reglamento es un complemento indispensable de la ley, puesto que coadyuva a su aplicación y desarrollo, no pudiendo nunca contrariar lo establecido en la norma superior” (Dictamen C-185-2011, de 8 de agosto de 2011). Entendiéndose que el procedimiento legalmente previsto establece parámetros y características o garantías mínimas que deben cumplirse para desarrollar, de forma especial, aquel procedimiento.

En consecuencia, respecto de lo consultado deberá estarse conforme a los dictámenes aludidos; los cuales pueden ser íntegramente consultados en nuestro sitio web: www.pgrweb.go.cr.

Conclusión:

Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg