Dictamen : 035 - del 31/01/2020

31 de enero de 2020

C-035-2020

Señora

Margot Montero Jiménez

Alcaldesa municipal

Municipalidad de Orotina

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. MO-A-0702-19-2016-2020, de fecha 14 de agosto de 2019 –con recibo de 16 de ese mes y año-, por medio del cual se formula una serie de interrogantes acerca de la regla dispuesta, a modo de principio general, por el ordinal 686 del Código de Trabajo vigente; según la cual, los servidores públicos -incluidos los de las municipalidades- que reciban auxilio de cesantía, no podrán prestar servicios remunerados al Estado durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por ese concepto.

En concreto, se consulta:

1. Un funcionario público que renuncia a su cargo en una municipalidad está en la obligación legal de reintegrar lo que percibió por concepto de cesantía en caso de iniciar inmediatamente a este cese una nueva relación de servicio con otra municipalidad?

2. Podría considerarse un enriquecimiento sin causa si en tal supuesto no se reintegra lo pagado por cesantía?

3. El incumplimiento del deber legal de reintegrar lo percibido por cesantía podría se (sic) causal para generar la nulidad del nuevo nombramiento?

4. Existe fundamento jurídico y, en su caso, cuál es, para compensar o deducir en un nuevo pago de cesantía que fuere legalmente procedente, lo pagado por cesantía en el cese del nombramiento inmediatamente anterior y que debió legalmente ser reintegrado?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. MO-A-AJ-0126-2019, de fecha 14 de agosto de 2019, según el cual, quien reciba indemnización por concepto de cesantía y ocupe nuevamente un cargo remunerado en alguna dependencia del Estado, estaría obligado a reintegrar lo percibido por aquél concepto. El no reintegro de dichas sumas constituiría una enriquecimiento sin causa, así como un vicio grave por el que se podría anular su nombramiento, por infringir el impedimento de reingreso legalmente previsto. Por último, en caso de no reintegro de la cesantía, admite la posibilidad de deducir o compensar dichas sumas de las nuevas prestaciones que acumule en la nueva relación de empleo.

I. Doctrina administrativa.

El tema aludido en la presente consulta involucra directamente la aplicación de la norma legal que, con innegable vocación de generalidad y con sus excepciones, establece el denominado impedimento legal relativo [1] de reingreso en cargos remunerados de cualquier dependencia del Estado, para aquellos servidores públicos que hubiesen recibido el auxilio de cesantía (Dictámenes C-050-2019, de 22 de febrero de 2019 y C-158-2019, de 07 de junio de 2019); el cual ha sido ampliamente abordado por nuestra jurisprudencia administrativa y que anterior a la Reforma Procesal Laboral –Ley Nº 9343-, estaba expresamente referida a la norma contenida originalmente en el ordinal 579 del Código de Trabajo; posteriormente convertida en el ordinal 586 inciso b), hoy 686 de ese mismo cuerpo legal. Por la precisión de aquellos preceptos y la unívoca interpretación que de ellos hemos efectuado, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto. Será suficiente entonces, extraer de esa doctrina administrativa algunos corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante, en relación con la situación jurídico administrativa concreta y específica que pueda subyacer en su consulta.

Desde ya advertimos que obviaremos referirnos en concreto, y en orden cronológico, a cada una de las interrogantes formuladas; esto en aras de lograr una mejor y coherente argumentación en nuestras consideraciones jurídicas sobre los temas en consulta.

Así, sin mayores pretensiones que abreviar un largo y complejo proceso histórico normativo [2], nos limitaremos a indicar que el inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo, que posteriormente correspondió al 586, fue incorporado con la clara intención de proteger a los servidores del Estado, a fin de que pudiera serles reconocido el auxilio de cesantía cuando su relación de empleo terminara con responsabilidad patronal (Entre otros, Dictamen C-332-2015, de 04 de diciembre de 2015, citando Expediente legislativo Nº 2344, pág. 2).

Según determinó en su momento la Sala Constitucional, lo que hace la norma del citado artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, es regular y delimitar el contenido de la indemnización por concepto de auxilio de cesantía –que no es un derecho absoluto [3]- en el caso de los servidores que se reincorporen a un cargo remunerado en la Administración Pública (Resolución Nº 2005-07180 de las 15:04 hrs. del 8 de junio de 2005 y en sentido similar, la No. 2005-16020 de las 16:41 hrs. del 23 de noviembre de 2005). De modo que, como regla de principio, los servidores públicos que se acogieran a dicho beneficio no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. No obstante, si dentro de ese lapso llegasen a aceptarlo, quedarían obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieron cesantes. Y según ha reconocido nuestra jurisprudencia administrativa, así como la judicial, la obligación de reintegro total o proporcional de la indemnización recibida por concepto de auxilio de cesantía, tiene por finalidad evitar un enriquecimiento sin causa del funcionario que ha sido recontratado por el Estado y sus instituciones, ya que el fin de la citada indemnización es proteger al servidor cesante; condición que desaparece al ser recontratado nuevamente y convertirse en asalariado (Entre otros muchos, el dictamen C-231-2010, de 16 de noviembre de 2010; así como las sentencias 2007-000737 de las 09:30 hrs. del 10 de octubre de 2007, de la Sala Segunda).

Actualmente, posterior a la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley Nº 9343-, aquella prohibición relativa está contenida en el ordinal 686 del Código de Trabajo, con igual contenido normativo al aludido; la cual dispone:

“Artículo 686.- Los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral. Si dentro de ese lapso llegaran a aceptar algún cargo quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas recibidas y deducirán aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes.

La Procuraduría General de la República, cuando se trate del Estado, o el representante legal de los demás entes públicos, con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado que pagó, procederá al cobro de las sumas que deban reintegrarse, por contravención a la prohibición establecida en el párrafo anterior, con fundamento en certificaciones extendidas por las oficinas correspondientes. Tales certificaciones tendrán el carácter de título ejecutivo por el monto resultante de la liquidación que haga la administración.” (Así adicionado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal Laboral”.)

Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa dicha prohibición relativa de reingreso a cargos remunerados en dependencias del Estado, tiene una innegable vocación de generalidad, pues alcanza y resulta aplicable a todos los servidores públicos sin distinción (Dictámenes C-121-2004, de 20 de abril de 2004; C-221-2007, de 4 de julio de 2007; C-329-2015, de 02 de diciembre de 2015 y C-332-2015, de 4 de diciembre de 2015, en relación con lo dispuesto por los artículos 682 del Código de Trabajo vigente -585 anterior-, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública; resoluciones Nºs 2015-671 de las 09:40 hrs. del 26 de junio de 2015 y 2018-001593 de las 09:50 hrs. del 21 de setiembre de 2018, ambas de la Sala Segunda); lo que incluye a los servidores y empleados municipales (Dictámenes C-119-2009, de 4 de mayo de 2009; C-198-2012, de 17 de agosto de 2012 y C-120-2013, de 01 de julio de 2013, así como la resolución No 2012-000269 de las 10:10 hrs. del 21 de marzo de 2012, de la Sala Segunda); empleados de confianza (Dictámenes C-081-90, de 25 de mayo de 1990; C-221-2007 [4], op. cit. y C-125-2014, de 22 de abril de 2014; así como la sentencia No. 2018-001451 de las 10:20 hrs. del 24 de agosto de 2018, de la Sala Segunda), así como empleados contratados por servicios especiales (Dictamen C-119-2009, de 4 de mayo de 2009). En fin, en tesis de principio, resulta aplicable a todos aquellos servidores o empleados a quienes se les han cancelado prestaciones legales –en concreto la cesantía- con fundamento en el Código de Trabajo, Convenciones Colectivas e incluso laudos arbitrales (Dictámenes C-213-95, de 20 de setiembre de 1995, C-101-98, de 5 de junio de 1998 y C-097-2006, de 07 de marzo de 2006) u otra norma especial de carácter reglamentario, agregaríamos (Dictamen C-050-2019, op. cit.).

Sin embargo, debemos advertir que, a modo de excepción a la regla de reintegro de cesantía por reingreso supracitada, a partir del dictamen C-186-2010, de 31 de agosto de 2010 [5], y con base en lo dispuesto por la Sala Constitucional en su sentencia No. 14787-2008 de las 10:20 hrs. del 3 de octubre de 2008, se interpretó que los aportes patronales recibidos de una asociación solidarista por un exempleado del Estado, no les aplica la obligación de reintegro a la que se refiere el artículo 586 inciso b) –hoy 686- del Código de Trabajo, por encontrarse regidos aquéllos por una ley especial, como lo es la Ley de Asociaciones Solidaristas (En sentido similar, el dictamen C-358-2015, de 18 de diciembre de 2015). No obstante, concluimos que el ajuste al que se refiere el artículo 21, inciso ch), de la Ley de Asociaciones Solidaristas, sí esta afecto a la obligación de reintegro aludida, en caso de que quien reciba esas sumas decida reingresar a prestar sus servicios al Estado (Dictamen C-133-2015, de 4 de junio de 2015) [6].

De modo que, con la salvedad hecha en el párrafo anterior, si el servidor público es cesado, se le cancela la cesantía y de forma inmediata es recontratado y pasa a ocupar un cargo remunerado en la Administración Pública, como es el caso de la Asamblea Legislativa –Poder del Estado- (Dictamen C-408-2007, de 13 de noviembre de 2007), estará obligado a devolver en su totalidad lo percibido. O bien, deberá restituir lo proporcional al tiempo que estuvo desempleado, en caso de que el reingreso fuese posterior al cese; “esto independientemente de si reingresa y ocupa un cargo remunerado de plazo determinado o fijo (Dictámenes C-125-2015, de 27 de mayo de 2015, C-358-2015, de 18 de diciembre de 2015; así como la resolución No. 2007-000737 de las 09:30 hrs. del 10 de octubre de 2007, Sala Segunda); lo cual incluye a quienes se reincorporen en cargos remunerados de confianza, sean jerarcas o subalternos, por ejemplo (Dictámenes C-271-2009 [7], de 2 de octubre de 2009; C-051-2013, de 01 de abril de 2013; C-125-2014, de 22 de abril de 2014 y C-332-2015, de 04 de diciembre de 2015), e incluso “representativos” o de elección popular, al tenor del ordinal 111.1 de la LGAP, porque la norma no hace diferenciación al tipo de relación de empleo en la que se reingresa y por ello, la obligación de devolución de los dineros recibidos por auxilio de cesantía resultaría de aplicación a estos funcionarios gobernantes (Dictamen C-332-2015 op. cit)” (Dictamen C-158-2019, op. cit.).

Por último, hemos de reiterar una vez más nuestro criterio, según el cual, una vez que el servidor es nombrado en el nuevo cargo y no ha cumplido con la obligación de devolver lo correspondiente por concepto de cesantía, no se podría estar, por esa sola circunstancia, ante una eventual nulidad del nombramiento, ya que la prohibición no es absoluta, y máxime que las consecuencias jurídicas previstas al efecto se limitan a un supuesto específico, cual es gestionar el cobro respectivo (Dictámenes C-323-2007, C-408-2007 y C-084-2008 op. cit.). Sin que pueda la entidad patronal condicionar el pago de la cesantía que llegue a acumular el servidor renuente en la nueva relación de servicio (Véase al respecto la resolución No. 2017-000228 de las 09:45 hrs. del 22 de febrero de 2017, de la Sala Segunda), y mucho menos, retener o compensar las prestaciones laborales en virtud de esa supuesta deuda con la Administración, toda vez que el auxilio de cesantía, por sus características, resulta inembargable –salvo por pensión alimentaria- y no es objeto de compensación alguna en caso de deudas que el trabajador adquiera con su patrono (Véase al respecto, artículo 30 inciso a) del Código de Trabajo; dictamen C-376-2004, de 13 de diciembre de 2004; así como las resoluciones Nos. 2007-000367 de las 13:16 hrs. del 12 de enero de 2007, 2010-2573 de las 13:28 hrs. del 5 de febrero de 2010 y 2010-007779 de las 14:50 hrs. del 28 de abril de 2010, entre otras muchas, de la Sala Constitucional y No. 2018-001418 de las 10:35 hrs. del 17 de agosto de 2018, de la Sala Segunda).

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

El artículo 686 del Código de Trabajo vigente conserva la prohibición o impedimento de carácter relativo –no absoluto- de reingreso en cargos remunerados de cualquier dependencia del Estado –incluidas las corporaciones municipales-, para aquellos servidores públicos que hubiesen recibido el auxilio de cesantía.

Por regla de principio, y con la salvedad de los aportes patronales recibidos de una asociación solidarista o de una cooperativa de ahorro y crédito, los servidores públicos que se acogieran a dicho beneficio –auxilio de cesantía-, sea con fundamento en el Código de Trabajo, Convenciones Colectivas e incluso laudos arbitrales u otra norma especial incluso carácter reglamentario, no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. No obstante, si dentro de ese lapso llegasen a aceptarlo, quedarían obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieron cesantes; esto independientemente de si reingresa y ocupa un cargo remunerado de plazo determinado o fijo; lo cual incluye a quienes se reincorporen en cargos remunerados que sean de confianza o de elección popular, porque la norma no hace diferenciación al tipo de relación de empleo en la que se reingresa.

Siendo que el propio legislador abrió la posibilidad de reingreso en cargos remunerados en cualquier dependencia del Estado, condicionada ésta al obligado reintegro de las sumas recibidas por concepto de auxilio de cesantía, ante la eventual renuencia del servidor de cumplir con tal obligación lo procedente es gestionar el cobro respectivo por parte de la autoridad competente, sin que que pueda la entidad patronal condicionar el pago de la cesantía que llegue a acumular el servidor renuente en la nueva relación de servicio, y mucho menos, retener o compensar las prestaciones laborales en virtud de esa supuesta deuda con la Administración, toda vez que el auxilio de cesantía, por sus características, resulta inembargable –salvo por pensión alimentaria- y no es objeto de compensación alguna en caso de deudas que el trabajador adquiera con su patrono

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

[1] No es absoluto dicho impedimento, según se explica en los Dictámenes C-323-2007, de 14 de setiembre de 2007; C-408-2007, de 13 de noviembre de 2007 y C-084-2008, de 24 de marzo de 2008, pues el legislador ha abierto la posibilidad de que en el caso que el funcionario sea recontratado nuevamente por el Estado, éste tiene la obligación de reintegrar a las arcas del Estado las sumas percibidas en concepto de auxilio de cesantía, sea de manera total o proporcional, deduciendo del monto que debe devolver la suma que represente el equivalente a los salarios por el período de tiempo en que permaneció cesante; supuesto u obligación que surge una vez que el servidor es nombrado en el cargo.

[2] Que involucra las leyes 2206 de 30 de abril de 1958, 2344 de 4 de mayo de 1959 y 2392 de 2 de julio de 1959.

[3] Está supeditado a que los supuestos fácticos que le dan origen se mantengan; es decir, mientras el trabajador se encuentre y se mantenga efectivamente desempleado. (Dictámenes C-108-2007 y C-408-2007, entre otros).

[4] “(…) En la situación que se analiza, se pretende justificar el derecho al pago de cesantía a pesar de que se ha continuado al servicio del Estado, alegando que se trata de un servidor de confianza, excluido por disposición expresa del artículo 586 en estudio, de las disposiciones del Código de Trabajo. A pesar de que esa tesis es respetable, no considera este Órgano Asesor que los presidentes ejecutivos estén excluidos de la aplicación del artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, pues cuando el mismo artículo 586 indica que quienes desempeñan cargos de confianza “no se regirán por las disposiciones de este Código”, se refiere a las disposiciones relacionadas con condiciones de trabajo, como jornadas, descansos, etc.; no así a normas como la que se analiza, que contiene un principio general aplicable a todo “trabajador del Estado o sus instituciones”. Interpretar lo contrario, o sea, que para ciertos funcionarios públicos sí es posible percibir cesantía y continuar inmediatamente después al servicio del Estado, sería una interpretación contraria a la Constitución, pues la Sala Constitucional –como hemos indicado– ha resuelto que la justificación del pago de cesantía desaparece cuando el servidor despedido se convierte nuevamente en asalariado del Estado, siendo que percibir la cesantía e inmediatamente después un salario del Estado, constituye un enriquecimiento sin causa. Obviamente, en estos casos debe prevalecer la interpretación que, en vez de reñir con la Constitución Política y con la jurisprudencia que la informa, sea compatible con ellas”.

[5] Anteriormente, en nuestros dictámenes C-323-2007, C-408-2007, y C-084-2008, habíamos sostenido que los aportes patronales recibidos de una Asociación Solidarista por un exempleado del Estado, debían ser devueltos en caso de reingreso a la función pública.

[6] Mutatis mutandis aplican las mismas argumentaciones al caso de las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito, que por Ley No. 7391 de 27 de abril de 1994 están autorizadas, al igual que las Asociaciones Solidaristas –con las que comparten una cierta esencia al constituir ambas organizaciones sociales-, para administrar los aportes patronales de sus asociados, sean éstos empleados públicos o privados, y con los que se constituye un fondo de reserva propiedad de ellos y destinado al pago de auxilio de cesantía a su favor (art. 23 inciso ch).

[7] Si bien en este dictamen se hace alusión al el Reglamento de Puestos de Empleados de Confianza Subalternos del Sector Público, Decreto Ejecutivo No. 29141-H, debemos advertir que el mismo fue derogado por el No. 39059 de 9 de marzo de 2015, vigente a la fecha y según el cual, tratándose de empleados de confianza subalternos, aplica plenamente la restricción contenida en la norma del artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, hoy el ordinal 686 del mismo cuerpo legal -art.1 incisos l), m) y n)-. Por lo que lo allí interpretado continúa teniendo vigencia.

C-035-2020

PAGO DE CESANTÍA E IMPEDIMENTO RELATIVO DE INGRESO A PUESTOS REMUNERADOS; ART. 686 DEL CÓDIGO DE TRABAJO VIGENTE –ART. 586 INCISO B) ANTERIOR A LA REFORMA PROCESAL LABORAL-; REINTEGRO DE CESANTÍA POR REINGRESO; EXCEPCIONES A LA REGLA.

Por oficio No. MO-A-0702-19-2016-2020, de fecha 14 de agosto de 2019 –con recibo de 16 de ese mes y año-, la Alcaldesa de Orotina formula una serie de interrogantes acerca de la regla dispuesta, a modo de principio general, por el ordinal 686 del Código de Trabajo vigente; según la cual, los servidores públicos -incluidos los de las municipalidades- que reciban auxilio de cesantía, no podrán prestar servicios remunerados al Estado durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por ese concepto.

En concreto, se consulta:

Un funcionario público que renuncia a su cargo en una municipalidad está en la obligación legal de reintegrar lo que percibió por concepto de cesantía en caso de iniciar inmediatamente a este cese una nueva relación de servicio con otra municipalidad?
Podría considerarse un enriquecimiento sin causa si en tal supuesto no se reintegra lo pagado por cesantía?
El incumplimiento del deber legal de reintegrar lo percibido por cesantía podría se (sic) causal para generar la nulidad del nuevo nombramiento?
Existe fundamento jurídico y, en su caso, cuál es, para compensar o deducir en un nuevo pago de cesantía que fuere legalmente procedente, lo pagado por cesantía en el cese del nombramiento inmediatamente anterior y que debió legalmente ser reintegrado?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-035-2020, de 31 de enero de 2020, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

“El artículo 686 del Código de Trabajo vigente conserva la prohibición o impedimento de carácter relativo –no absoluto- de reingreso en cargos remunerados de cualquier dependencia del Estado –incluidas las corporaciones municipales-, para aquellos servidores públicos que hubiesen recibido el auxilio de cesantía.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.”