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Opinión Jurídica : 025 - del 31/01/2020
31 de enero de 2020
OJ-025-2020
Diputados (as)
Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos
Asamblea Legislativa
Estimados (as) señores (as):
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, me refiero a su oficio número AL-CJ-21706-2614-2020,
de fecha 23 de enero de 2020, mediante el cual nos pone en conocimiento
que en sesión No. 24 de 22 de enero pasado, dicha Comisión solicita el criterio
de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “Fortalecimiento
de la Inspección General de Trabajo”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 21.706 y
se acompaña una copia del mismo.
I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances
de nuestro pronunciamiento.
Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de
nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se
emite al respecto.
En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función
consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo
4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982
y sus reformas) dispone lo siguiente:
"Los órganos de la Administración Pública, por
medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán
consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada
caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado
es nuestro).
De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General
de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un
órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función
administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les
atribuye efectos vinculantes:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la
Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de
acatamiento obligatorio para la Administración Pública".
Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa
no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha
considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en
materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte,
de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento
tendrá los efectos comentados.
No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la
Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la
Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores
diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con
aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político.
Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como
objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones
parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes
miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional,
emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando
algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión,
con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos
vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la
que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete
al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.
De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos
de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso
contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa
recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten
voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están
expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben
ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo
dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la
Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente
a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley
(Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o
una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa
(Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18
de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de
setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de
setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de
noviembre de 2017 y OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018).
Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante
sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que
consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del
proyecto de ley consultado.
II.- Criterio no vinculante de la Procuraduría
General.
Mediante pronunciamientos OJ-130-2018, de 21 de diciembre
de 2018 y OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, tuvimos la oportunidad de
referirnos a proyectos similares al presente, tramitados bajo los expedientes
legislativos números 19.052 y 21.185,
que sin lugar a dudas, junto con el tramitado bajo el expediente 19.130,
son también la base de la presente propuesta legislativa.
En
aquellas oportunidades indicamos, y ahora reiteramos en lo que resulta
procedente, que a nivel de la normativa internacional, la piedra angular del
sistema preventivo y represivo para el juzgamiento de las infracciones a las
leyes de trabajo o de previsión social, son los Convenios 081 - sobre la inspección del trabajo en la
industria y el comercio, 1947 (núm. 81)- y 129 –sobre la inspección del trabajo en la agricultura, 1969 (núm. 129)-,
ambos ratificados nuestro país por leyes Nºs 2561 de 11 de mayo de 1960 y 4737
de 29 de marzo de 1971.
En términos generales, en dichos convenios internacionales se prevé que
cada país miembro debe mantener un sistema de inspección de trabajo en los establecimientos
laborales, bajo la vigilancia y control de una autoridad central, integrado por
funcionarios públicos de carrera –con
estabilidad e independencia- (arts. 6, 7, 8, 9 Convenio 081; arts. 8, 9, 10 y
11 Convenio 129), a quienes debe facilitarles todos los medios materiales –oficinas, transporte, gastos- (art. 11 del
Convenio 081 y 15 del Convenio 129) y formales –competencias indagatorias o de inspección- a fin de velar por el
cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de
trabajo y protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión
(disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y
bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines) (arts. 2, 3, 12 y 13
del Convenio 081; arts. 6, 16, 18 del Convenio 129).
Y fuimos claros en señalar que, sin obviar la posibilidad excepcional de
ordenar previamente advertencias e imponer medidas remediales o preventivas,
ambos convenios internacionales disponen que las personas que violen las disposiciones
legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores de trabajo, o aquellas que
muestren negligencia en su observancia, deberán ser sometidas inmediatamente,
sin previo aviso, a un procedimiento judicial (art. 18 Convenio 081). Para lo
cual, la legislación nacional deberá regular dichas excepciones y prescribir
sanciones adecuadas que deberán ser efectivamente aplicadas (art. 18 del
Convenio 081 y 22 del 129).
Con base en aquellas previsiones generales, es claro que nuestro derecho
interno establece la Inspección General de Trabajo, como dependencia
administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –MTSS-, con un cuerpo de inspectores que
velará porque se cumplan y respeten las leyes, convenios colectivos y
reglamentos concernientes a las condiciones de trabajo y a previsión social y
para lo cual se les conceden amplias potestades –de visitar establecimientos, revisar libros contables, etc- (arts. 7 inciso d), del 88 al 102 de la Ley
Orgánica del MTSS, Nº 1860 de 21 de abril de 1955 y sus reformas, así como los
artículos 8, del Decreto Ejecutivo Nº 1508 de 16 de febrero de 1971 y el
Decreto Ejecutivo Nº 28578 de 3 de febrero de 2000, denominado Reglamento de
Organización y de Servicios de la Inspección de Trabajo).
Con la reforma propuesta se
pretenden introducir modificaciones en aquel régimen jurídico de la Inspección
General de Trabajo para mejorar la protección de derechos laborales.
Según advierte la doctrina especializada[1], en el cumplimiento de la legislación laboral en
beneficio de los trabajadores, los gobiernos de Latinoamérica y el Caribe han
desarrollado recientemente diversas estrategias, unas preventivas, como la
difusión de la normativa y campañas de sensibilización, que permiten fomentar
la cultura del cumplimiento, o bien otras represivas que, con el
fortalecimiento o facilitación de la labor de los inspectores de trabajo en la
supervisión del cumplimiento de las obligaciones laborales, tratan de hacer
frente al problema de la informalidad laboral y el incumplimiento de
obligaciones patronales.
Y se admite que unas y otras alternativas por sí solas no garantizan el
éxito frente a la informalidad laboral o al incumplimiento o fraude de
obligaciones por parte de los entes patronales; aquél solo se alcanzará gracias
a una combinación de factores que se acompañen adecuadamente con la
implementación de políticas públicas en el ámbito laboral y de la protección
social, encaminadas a incrementar y garantizar el empleo formal de los
trabajadores.
Al igual que en el resto de países, en Costa Rica hay una extensa
normativa que protege los derechos de los trabajadores, pero todavía existen
deficiencias importantes que no permiten garantizar eficazmente su
cumplimiento. Por ello, con esta reforma propuesta se quiere dar énfasis al
fortalecimiento o revitalización de la Inspección General de Trabajo con
algunas innovaciones normativas, como la creación de un Tribunal Administrativo
de la Inspección del Trabajo, el otorgamiento de expresas facultades de
inspección y de verificación del cumplimiento de las obligaciones laborales en
los centros de trabajo a nivel nacional.
Entre los aspectos relevantes está la posibilidad del actuar coordinado
y colaborando con otras autoridades públicas con competencia inspectiva en el
ámbito laboral, como lo son los inspectores de la Caja Costarricense de Seguro
Social y del Instituto Nacional de Seguros en materia de seguridad social y
riesgos de trabajo; lo cual es acorde con lo dispuesto por art. 12 del Convenio
129 de la OIT, según el cual: “La
autoridad competente deberá adoptar medidas apropiadas para promover una
cooperación eficaz entre los servicios de inspección del trabajo (…) y los
servicios gubernamentales e instituciones públicas o reconocidas que puedan ser
llamados a ejercer actividades análogas”.
Así como la creación de un registro electrónico de empleadores
reincidentes con sanciones laborales, hasta por un año y no podemos obviar la
simplificación de trámites procedimentales a nivel administrativo y judicial
que se propone.
Un aspecto relevante en el presente proyecto de Ley, es que se prescinde
de la creación de un Tribunal administrativo, como técnica de desconcentración
de competencias del jerarca para resolver recursos y agotar la vía
administrativa. Pues en lugar de atribuir dichas competencias a un órgano colegiado con
independencia de funciones, las mantiene en la Dirección Nacional de la
Inspección de Trabajo, conforme a lo dispuesto por los arts. 83 y siguientes de
la Ley General de la Administración Pública (LGAP); órgano inferior que recibe
una competencia de decisión en forma exclusiva sobre la materia en él
desconcentrada (art. 126 inciso c) de la citada LGAP).
En cuanto a las facultades de inspección (arts. 88 y 89 propuestos),
como órgano administrativo que es la Inspección General de Trabajo, sus
competencias y atribuciones competenciales sólo pueden ser otorgadas y
determinadas por las leyes, en cumplimiento del principio de legalidad o
juridicidad administrativa (arts. 11 Constitucional y de la Ley General de la
Administración Pública –LGAP-. ) De modo que las Administraciones Públicas
contarán con potestades de inspección en la medida en que se las otorguen
precisamente normas de rango legal. Y esto es así, porque innegablemente con
dichas potestades se trata de imponer deberes a los administrados y ello sólo
lo puede hacer la Administración en tanto que se lo permita una ley –ámbito de
vinculación positiva de la Ley-.
Más allá de una función de prevención general, la inspección
administrativa o la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral,
en estos casos podría ser entendida al menos como la actividad de la
Administración en la que se examinan conductas de los administrados para
comprobar el cumplimiento o no de los deberes, prohibiciones y limitaciones a
que están sometidos y en su caso, preparar la reacción administrativa frente a
las eventuales transgresiones detectadas.
Lo jurídicamente más característico de la inspección, es que expresa
como pocas actividades, la supremacía e imperium
de la Administración, en el tanto se basa y se manifiesta en la imposición
coactiva de deberes, potestades de vigilancia, verificación, inspección,
sanción, etc.
Lo más frecuente, y es lo que ocurre hasta hoy en nuestro medio, las
normas atribuyen a las Inspecciones de Trabajo potestades escasas o limitadas
de verificación; esto es: para conseguir información. Sin embargo, con la
propuesta legislativa, es obvio que se quiere ir más allá de las meras
potestades confirmatorias y reconocer otras ordenatorias e incluso
sancionatorias que permitan que la Administración pase directamente a la acción
(acceso a locales, documentos, etc.) de modo que el administrado tienen sólo
que dejar hacer, soportar y si acaso facilitar esa acción de inspección. Con
las otras potestades se permite imponer al administrado deberes que se
canalizan por medio de verdaderas órdenes constitutivas de nuevos deberes;
órdenes a las que se suelen aludir como requerimientos y que pueden
complementarse con la adopción de medidas provisionales para corregir las
actuaciones ilícitas e incluso sancionarlas administrativamente; funciones
todas que conforme a los citados convenios internacionales 081 y 129 de la OIT,
debe tener la Inspección General de Trabajo, como autoridad administrativa a
fin de garantizar el cumplimiento efectivo de la normativa y las garantías
mínimas laborales establecidas en la Carta Política y desarrolladas a nivel
infraconstitucional.
A nivel de nuestra jurisprudencia administrativa hemos abordado diversos
acercamientos conceptuales de la actividad de inspección como un deber o carga
que la Administración impone de forma generalizada a los administrados, con el
objetivo de corroborar el cumplimiento de las disposiciones normativas
vigentes. Lo cual involucra un innegable carácter policial o de intervención
(funciones de control, constatación, comprobación e investigación) en
determinada actividad, que opera con base en el deber impuesto de soportar las
injerencias razonables y proporcionales por parte de las autoridades
administrativas, sea a través de inspecciones previas cuyo objeto es la comprobación
de la normativa; inspecciones de seguimiento para comprobar el cumplimiento
continuado de las condiciones impuestas
y la inspección por probables incumplimientos constitutivos de infracciones
administrativas por incumplimiento de prescripciones jurídicas de carácter
obligatorio, sea a partir de denuncia o
por iniciativa del órgano (Dictámenes C-390-2007, de 6 de noviembre de 2007 y
C-212-2018, de 29 de agosto de 2018). Todo lo cual resulta acorde con lo
dispuesto en los arts. 13 del
Convenio 081 y 18 del Convenio 129,
ambos de la OIT.
Ahora bien, la posibilidad de imponer sanciones
administrativas (art. 92 propuesto) es una novedad que, por demás, también
resulta congruente con lo dispuesto en los citados Convenio 081 y 129 de la
OIT, ya lo advertimos en el dictamen
C-336-2014, de 14 de octubre de 2014: “De las normas transcritas (artículo 92 de
la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y los artículos 17 del
Convenio OIT 81 y el numeral 22 del Convenio 129 OIT ) se
desprende que con el fin de que los inspectores de trabajo puedan prevenir
conflictos obrero patronales y así garantizar la paz social, el
ordenamiento jurídico establece una libertad de decisión o discrecionalidad a
los inspectores de trabajo que les permite la facultad de enjuiciamiento para
distinguir cuando una infracción es de tal magnitud que amerite ser
sancionada inmediatamente sin aviso previo mediante un procedimiento judicial o
administrativo, o bien, si la falta es menos gravosa de manera que se puede dar
una prevención al patrono para que dentro de un plazo se ponga conforme a
derecho”.
Un aspecto trascendente del
proyecto está en el aseguramiento de la denominada autotutela ejecutiva (arts. 92 bis propuesto), según lo cual, si bien
los actos administrativos de la Inspección de Trabajo puede ser impugnados
administrativa o judicialmente, ello no impedirá la aplicación de medidas
correctivas o asegurativas dictadas por dichas autoridades administrativas, de
modo que los procesos judiciales no podrán utilizarse para retardar u
obstaculizar la acción efectiva del Estado en aras de hacer cumplir la
legislación laboral en resguardo de los derechos de los trabajadores y de la
colectividad en general. Lo cual resulta acorde con el régimen jurídico de los
actos administrativos establecido en la LGAP.
Por otro lado, la
regionalización por desconcentración propuesta de la Inspección General de
Trabajo a nivel nacional (art. 97 propuesto), está acorde con lo dispuesto por
el ordinal 4 del Convenio 081 de la OIT, que permite atomizar el servicio,
según prácticas administrativas de cada país, pero siempre bajo la vigilancia y
control de una autoridad central nacional.
Con respecto al procedimiento
aludido de infracción a leyes de trabajo y/o de previsión social, interesa
indicar, en primer término, que según ha reiterado la Sala Constitucional con
respecto a este procedimiento especial sancionatorio, el legislador tiene libre
competencia para diseñar los diferentes procesos jurisdiccionales, a fin de
adecuar la actividad jurisdiccional a la especialidad y particularidades de
cada materia (resoluciones Nºs 2006-04498 de las 18:28 hrs. del 29 de marzo de
2006, 2002-04893 de las 15:08 hrs. del 22 de mayo de 2002 y 1993-00778 de las
16:15 hrs. del 16 de febrero de 1993). Y en nuestro caso, es evidente que con
la legislación anterior a la Reforma Procesal Laboral, se había optado por un
procedimiento que podríamos calificar como de híbrido y complejo[2],
que involucra una primera fase de constatación y prevención, instruida por la
Inspección Nacional de Trabajo, y una segunda sancionatoria represiva, iniciada
con la denuncia ante la autoridad judicial contravencional de lo laboral, en
que la autoridad judicial determina las eventuales responsabilidades.
Ahora, según aludimos, se
pretende bifurcar el régimen sancionador, permitiendo, por un lado, la
imposición de faltas en sede administrativa bajo un procedimiento reglado, y
por el otro, el proceso judicial de infracciones a las leyes de trabajo (dictamen
C-336-2014 op. cit.), el cual se quiere actualizar y mejorar; lo cual es jurídicamente
procedente.
Sobre el reconocimiento de
intereses sobre las multas impuestas (art. 398 propuesto), pueden verse las
consideraciones que hicimos en el pronunciamiento OJ-079-2015, de 28 de julio
de 2015, relativo al reconocimiento de intereses sobre adeudos laborales, que
resulta por demás coherente con la norma del 565 del actual Código de Trabajo.
La propuesta del art. 401, que
permite reducir hasta en un 50%, a criterio de la autoridad administrativa o
judicial, las multas impuestas por infracciones a las leyes de trabajo, resulta
acorde con una finalidad reparadora que busca no sólo sancionar, sino
especialmente lograr el cumplimiento de las obligaciones laborales jurídicamente
impuestas a favor de los trabajadores y de la colectividad.
Aunque sabemos que ha existido en nuestro
medio una resistencia, por parte del legislador, de incluir en la legislación procesal
–Código Procesal Civil- la denominada acción popular, por la innegable
incidencia o repercusión social que tienen algunos incumplimientos de la
normativa protectora laboral, registración ante la Seguridad Social y los
Riesgos de Trabajo, por ejemplo, resulta razonable la inclusión de la figura
(art. 669 del proyecto de ley).
Por último, la determinación
de la jurisdicción materialmente competente para conocer y resolver tanto las
infracciones a las leyes de trabajo, como de las sanciones impuestas por la
Inspección (reformas propuestas a los arts. 272, 397 y 430 del Código de
Trabajo), resultan congruentes con la jurisprudencia de la Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia que, como tribunal de conflictos de competencia, ha
definido que es la jurisdicción especializada de lo laboral, en razón del
régimen jurídico aplicable (Entre otras, las resoluciones 190-C-2017,
266-C-2017,67–C-2016, 82-C-2016, 95-C-2016, 109-C-2016, 730-C-2016, 733-C-2016,
734-C-2016 y 794-C-2016).
Conclusión:
El proyecto de ley sometido a
nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico.
Por lo demás, es obvio que su
aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma
exclusiva a ese Poder de la República.
Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Área de la Función Pública
LGBH/sgg
[1] NOTAS SOBRE TENDENCIAS DE LA
INSPECCIÓN DEL TRABAJO. Fortalecimiento de la inspección laboral en Argentina:
el Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT). FORLAC-OIT, 2015.
[2] Procedimiento judicial sumario-contravencional, previsto en los arts. 564 y ss . del Código de Trabajo, para el juzgamiento de faltas cometidas contra las leyes de trabajo o de previsión social, de naturaleza claramente sancionatoria (Resolución 2002-04893 de las 15:08 hrs. del 22 de mayo de 2002, Sala Constitucional), que se tramita ante las Alcaldías de Trabajo (hoy Juzgados de Trabajo de Menor Cuantía) y Tribunales de Trabajo de Menor Cuantía (artículo 116 de la Ley Orgánica del Poder Judicial –Nº 7333-).
OJ-025-2020
PROYECTO DE LEY 21.706; FORTALECIMIENTO DE LA INSPECCIÓN GENERAL DE TRABAJO.
Por oficio número AL-CJ-21706-2614-2020, de fecha 23 de enero de 2020,
la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos nos pone en conocimiento que
en sesión No. 24 de 22 de enero pasado, dicha Comisión solicita el criterio de
este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “Fortalecimiento de la Inspección General de
Trabajo”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 21.706 y
se acompaña una copia del mismo.
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, mediante pronunciamiento jurídico no
vinculante OJ-025-2020, de
31 de enero de 2020, el
Procurador Adjunto del Área de la Función Pública, Luis Guillermo Bonilla
Herrera, concluye:
“El proyecto de ley
sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel
jurídico.
Por lo demás, es obvio
que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en
forma exclusiva a ese Poder de la República.
Se deja así evacuada su
consulta en términos no vinculantes.”