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Opinión Jurídica : 027 - del 04/02/2020
04 de febrero de 2020
OJ-027-2020
Señora
Marolin Azofeifa Trejos
Diputada
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio No. DMAT-008-2020 de 21 de enero de 2020,
presentado en la Procuraduría el 22 de enero, en el cual reformula las
preguntas planteadas en la consulta que fue declarada inadmisible mediante
dictamen C-011-2020 y requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
¿Cuál sería la figura legal
que se debe de dar para que en los terrenos excluidos del dominio de JAPDEVA
según el artículo 75 de la ley 6043, se pueda aplicar en todos sus extremos la
ley 6043, -considerando que JAPDEVA en fecha 08 de junio del 2001, compareció
ante la Notaría del Estado e hizo traspasar a nombre de esa institución la
totalidad del inmueble que indicaba la ley del año 1963, incluyendo las áreas
de zona marítimo terrestre que excluyo la ley 6043 en su numeral 75,
generándose la finca del partido de Limón, matrícula noventa y seis mil
seiscientos cincuenta y ocho- cero cero cero, plano catastrado L-0000001-1977?
¿Cuál sería el
procedimiento legal correcto para que JAPDEVA rectifique la medida de la finca
del partido de Limón, matrícula noventa y seis mil seiscientos cincuenta y
ocho-cero cero cero, plano catastrado L-
0000001-1977, y libere las áreas que el artículo 75 de la ley 6043 les dio a
las municipalidades?
¿Puede en estos momentos
las Municipalidades dar una concesión en las áreas contempladas en el artículo
75 de la ley 6043 a particulares, cuando esas áreas se encuentran inscritas
bajo un folio real a nombre de JAPDEVA?
Tal
y como se indicó en el dictamen C-011-2020 de 15 de enero de 2020, uno de los
requisitos de admisibilidad de las consultas es que no tengan por objeto actuaciones cuya
decisión y ejecución corresponda adoptar a la administración activa, pues,
atender ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la
administración de tomar decisiones sobre asuntos específicos, y, por tanto,
estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo
competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos
Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de
2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015,
C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017,
OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019,
entre muchos otros).
En
ese sentido, las dos primeras preguntas planteadas son muy similares e
involucran actuaciones cuya ejecución corresponde decidir a la Junta de
Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) en su
condición de propietaria registral de la finca de la provincia de Limón no.
96658. Es decir, la rectificación de medida de dicha finca es una decisión que
corresponde adoptar a JAPDEVA, y, por tanto, de referirnos a ello, estaríamos
comprometiendo la toma de decisiones por parte de la administración activa.
En
consecuencia, por las mismas razones expuestas en el dictamen C-011-2020, esas
interrogantes no pueden ser atendidas.
Ahora
bien, lo consultado en la tercera pregunta formulada, es un asunto que ya ha
sido abordado por la Procuraduría con anterioridad.
En
efecto, en el dictamen no. C-191-1996 de 27 de noviembre de 1996, indicamos:
“Así las cosas, queda claro que por lo menos desde
1963, con la Ley No. 3091, correspondió a la Junta de Administración Portuaria
y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica la propiedad de la faja de
tres kilómetros de ancho paralela a ambos lados de los ríos y canales ubicados
en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior paralela a la
costa, con exclusión de aquellos terrenos que a la fecha de entrada en vigencia
de la Ley No. 3091 se encontraban reducidos a dominio privado.
(…)
El artículo 75 de la Ley sobre la Zona
Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, viene a modificar con su
texto el régimen prevaleciente hasta ese momento para el área contigua a los
llamados "canales del Tortuguero":
«Artículo 75.-
La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente
Atlántica continuará con el dominio sobre los terrenos que le fueron traspasados
en virtud del artículo 41, inciso b) de la Ley No. 5337 de 27 de agosto de
1973, excepto en la zona marítimo terrestre correspondiente a ambos lados del
sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y
Barra del Colorado. En esa zona regirán con pleno vigor las estipulaciones de
esta ley."»
(…)
Al estipular el artículo 75 de la Ley No. 6043 que dentro del área en él
dispuesta "regirán con pleno vigor las estipulaciones de esta ley",
necesariamente se infiere que la nueva administración de estos terrenos
corresponde, a partir de la entrada en vigencia de la Ley No. 6043,
a las municipalidades con jurisdicción sobre cada territorio cantonal que
atraviesen los canales principales. Esto en virtud de la competencia que
ejercen estos entes corporativos sobre la zona marítimo terrestre:
«Artículo 3º.-
Sin perjuicio de las atribuciones de ese Instituto, compete a las
Municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta
ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona
marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales.
El usufructo y
administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de
la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva.»
En esa medida, habría que concluir que los terrenos
ubicados dentro de la zona marítimo terrestre a que alude el artículo 75 de la
Ley No. 6043, dejaron de pertenecer a la Junta de Administración Portuaria y de
Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica para entrar nuevamente dentro
del patrimonio inalienable del Estado (artículos 1º y 7º ibíd), y bajo la administración de las municipalidades
respectivas.
Ahora bien, nótese que esta "zona marítimo
terrestre" es aplicable sólo a los "canales principales que unen los
puertos de Moin y Barra del Colorado", por lo
que los terrenos contiguos del resto de los canales a que se refiere el
artículo 41, inciso b), de la Ley No. 5337, seguirán bajo administración de
JAPDEVA; lo mismo que la franja de dos kilómetros ochocientos metros contigua a
la de "zona marítimo terrestre" creada en el artículo 75 de la Ley
No. 6043.
(…)
2) Corresponde a las municipalidades respectivas,
de acuerdo a la división cantonal de nuestro país, la administración de la
franja de zona marítimo terrestre (doscientos metros) a ambos lados del sistema
de canales principales que unen los puertos de Moín y
Barra del Colorado, salvo aquellos terrenos que hubiesen sido calificados como
forestales por el Ministerio del Ambiente y Energía (Ministerio de Agricultura
y Ganadería o Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, según
corresponda a la vigencia de las Leyes Nos. 4465, 7152 y 7174), entre ellos los
declarados como área silvestre protegida.”
Luego, en el dictamen no. C-348-2006
de 29 de agosto de 2006, se dispuso que:
“Por ende, la zona marítimo terrestre de
administración municipal en el Caribe norte es la contigua a ambos lados de los
canales principales que unen Moín con Barra del
Colorado, siempre y cuando esos terrenos no integren el Patrimonio Natural del
Estado (áreas silvestres protegidas tales como: Parque Nacional Tortuguero, Reserva Forestal Pacuare-Matina,
Refugio Nacional de Fauna Silvestre Barra del Colorado, Zona Protectora Tortuguero, Humedal Nacional Cariari,
Refugio de Vida Silvestre Dr. Archie Carr; así como
los demás terrenos cubiertos de bosque o forestales), ni estén comprendidos por
el artículo 1º de Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961.
2) Los canales principales referidos por el
artículo 75 de la Ley N° 6043 son aquellas vías acuáticas que permiten la
comunicación entre Moín y Barra del Colorado, cuyas
secciones de recorrido son descritas por el Decreto N° 3729 del 3 de mayo de
1974 (La Gaceta N° 85 del 7 de mayo de 1974), que declaró inaugurado el sistema
de navegación fluvial de 112 km de canales naturales y artificiales,
independientemente de si algunos tramos son denominados por nuestra cartografía
oficial como estero, una laguna o río. Los “canales” naturales y artificiales
que no están contemplados en el Decreto Nº 3729 de 1974 no son canales
principales.
3) La zona marítimo terrestre contigua a los
canales principales que unen Moín con Barra del
Colorado y cuyos terrenos no estén comprendidos en los supuestos de los
artículos 13 de la Ley Forestal N° 7575 del 13 de febrero de 1996 y 1º de la
Ley N° 2906 de 24 de noviembre de 1961, está compuesta por dos secciones, la
zona pública de cincuenta metros de ancho, y la zona restringida, de 150 m de
ancho. Las obras que se realicen en esas
áreas están sujetas a las restricciones de la Ley N° 6043, su reglamento, y
demás disposiciones jurídicas vigentes aplicables.”
Por
último, en el dictamen no. C-351-2006 de 31 de agosto de 2006 se efectuó un
amplio desarrollo histórico y normativo con el fin de coadyuvar a determinar los espacios de zona marítimo terrestre contiguos
al sistema de canales que unen Moín con Barra del
Colorado que administraría la Municipalidad consultante dentro de los límites
de su jurisdicción, por lo que se recomienda su lectura y análisis para
determinar los sectores que pueden ser administrados por las Municipalidades
correspondientes.
Para
los efectos de lo consultado, en dicho dictamen se indicó que:
“2) La faja de tres kilómetros de
ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales que menciona el artículo
41, inciso b) de la Ley 3091 de 15 de febrero de 1963, según reforma integral
por Ley Nº 5337 de 9 de agosto de 1973, se localiza dentro de los diez
kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa. Estas áreas, bajo administración de JAPDEVA,
no incluyen los terrenos que integran el Patrimonio Natural del Estado, la zona
marítimo terrestre contigua a los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado, ni los terrenos traspasados al
ICT por el artículo 1º de Ley Nº 2906 de 24 de noviembre de 1961, y cuya
administración compete entonces a los órganos e instituciones correspondientes.
4) La zona marítimo terrestre de
administración municipal en el Caribe norte es la contigua a ambos lados de los
canales principales que unen Moín con Barra del
Colorado, siempre y cuando esos terrenos no integren el Patrimonio Natural del
Estado, ni estén comprendidos por el artículo 1º de Ley 2906 de 24 de noviembre
de 1961.
5) Los canales principales referidos
por el artículo 75 de la Ley 6043 son aquellas vías acuáticas que permiten la
comunicación entre Moín y Barra del Colorado, cuyas
secciones de recorrido son descritas por el Decreto N° 3729 del 3 de mayo de
1974, que declaró inaugurado el sistema de navegación fluvial de 112 km de
canales naturales y artificiales, independientemente de si algunos tramos son
denominados por nuestra cartografía oficial como estero, una laguna o río.
Los “canales” naturales y artificiales
que no están contemplados en el Decreto Nº 3729 de 1974 no son canales
principales.
6) La zona marítimo terrestre contigua
a los canales principales que unen Moín con Barra del
Colorado y cuyos terrenos no estén comprendidos en los supuestos de los
artículos 13 de la Ley Forestal y 1º de Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961,
está compuesta por dos secciones, la zona pública de cincuenta metros de ancho,
y la zona restringida, de 150 m de ancho.
Las obras que se realicen en esas áreas están sujetas a las restricciones
de la Ley 6043, su reglamento, y demás disposiciones jurídicas vigentes
aplicables.”
Con
base en lo anterior y contestando la pregunta formulada, resulta claro que las
Municipalidades con jurisdicción en la zona son competentes para administrar
las áreas que establece el artículo 75 de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre, con todas las salvedades antes expuestas.
En
ese entendido, al existir una previsión legal, que no puede ser dejada sin
efecto por un acto posterior y de rango inferior, como lo es una inscripción
registral, las Municipalidades competentes pueden otorgar concesiones sobre las
porciones de zona marítimo terrestre antes indicadas, siempre que se cumplan
todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico a esos efectos.
De Usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
PREVIA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. REFORMULACIÓN DE PREGUNTAS. PROCESO JUDICIAL EN TRÁMITE.
PROCURADURÍA NO PUEDE REFERIRSE A DECISIONES QUE CORRESPONDEN A LA
ADMINISTRACIÓN ACTIVA.
La señora Marolin Azofeifa Trejos, Diputada de la República, Asamblea
Legislativa, reformula
las preguntas planteadas en la consulta que fue declarada inadmisible mediante
dictamen C-011-2020 y requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
¿Cuál
sería la figura legal que se debe de dar para que en los terrenos excluidos del
dominio de JAPDEVA según el artículo 75 de la ley 6043, se pueda aplicar en
todos sus extremos la ley 6043, -considerando que JAPDEVA en fecha 08 de junio
del 2001, compareció ante la Notaría del Estado e hizo traspasar a nombre de
esa institución la totalidad del inmueble que indicaba la ley del año 1963,
incluyendo las áreas de zona marítimo terrestre que excluyo la ley 6043 en su
numeral 75, generándose la finca del partido de Limón, matrícula noventa y seis
mil seiscientos cincuenta y ocho- cero cero cero, plano catastrado
L-0000001-1977?
¿Cuál
sería el procedimiento legal correcto para que JAPDEVA rectifique la medida de
la finca del partido de Limón, matrícula noventa y seis mil seiscientos
cincuenta y ocho-cero cero cero, plano catastrado L-0000001-1977, y libere las
áreas que el artículo 75 de la ley 6043 les dio a las municipalidades?
¿Puede
en estos momentos las Municipalidades dar una concesión en las áreas
contempladas en el artículo 75 de la ley 6043 a particulares, cuando esas áreas
se encuentran inscritas bajo un folio real a nombre de JAPDEVA?
Esta Procuraduría, en Opinión Jurídica no. OJ-027-2020 de 4 de febrero
de 2020, suscrito por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluye que:
Las dos primeras preguntas planteadas son muy
similares e involucran actuaciones cuya ejecución corresponde decidir a la
Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica
(JAPDEVA) en su condición de propietaria registral de la finca de la provincia
de Limón no. 96658. Es decir, la rectificación de medida de dicha finca es una
decisión que corresponde adoptar a JAPDEVA, y, por tanto, de referirnos a ello,
estaríamos comprometiendo la toma de decisiones por parte de la administración activa.
En consecuencia, por las mismas razones expuestas en el dictamen C-011-2020,
esas interrogantes no pueden ser atendidas. Lo consultado en la tercera pregunta formulada, es un asunto
que ya ha sido abordado por la Procuraduría con anterioridad; concluyendo que
resulta claro que las Municipalidades con jurisdicción en la zona son
competentes para administrar las áreas que establece el artículo 75 de la Ley
sobre la Zona Marítimo Terrestre, con todas las salvedades antes expuestas. En
ese entendido, al existir una previsión legal, que no puede ser dejada sin
efecto por un acto posterior y de rango inferior, como lo es una inscripción
registral, las Municipalidades competentes pueden otorgar concesiones sobre las
porciones de zona marítimo terrestre antes indicadas, siempre que se cumplan
todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico a esos efectos.