Dictamen : 270 - del 28/10/1985

C-270-85

28 de octubre de 1985

Señora

Dra. Marta Picado Ramírez

Viceministra de Cultura, Juventud y Deportes

S. D.

Estimada señora:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atenta nota N° DVM-751-85 de 2 de setiembre del presente año, mediante la cual solicita el criterio de esta Procuraduría en relación con el horario que deben cumplir los servidores administrativos de la Compañía Nacional de Danza, organismo adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, quienes en la actualidad laboran de ocho de la mañana a cuatro de la tarde; aun cuando en el Reglamento Autónomo de Trabajo del Ministerio se establece una jornada de ocho de la mañana a cuatro y treinta de la tarde, con un disfrute de cincuenta minutos para el almuerzo y de diez minutos en la mañana y diez de la tarde para refrigerio. Además, nos consulta también si es procedente imponer el mismo horario a todos los organismos dependientes o adscritos de ese Ministerio, algunos de los cuales nos indica usted, tienen personalidad jurídica propia.

CONSIDERACIONES PREVIAS.

En el dictamen de esta Procuraduría de fecha 27 de diciembre de 1978, y en el N° C-021-85 de 6 de febrero de este año, este Despacho manifestó, que la relación de los servidores que se encuentran destacados en otras instituciones del Estado, distintas a la que los empleó originalmente, se limita únicamente a la prestación de los servicios, sea, a someterse a la jornada y régimen de trabajo y disciplinario que aquéllas tengan establecidos , mientras que la institución a la que pertenecen está obligada a conservarles la propiedad del puesto y a pagarles los sueldos y beneficios sociales que les correspondan.

Sin embargo, lo anteriormente expresado no resulta de aplicación al caso que usted nos plantea, toda vez que, el decreto N°10187-C de 20 de junio de 1979, creó la Compañía Nacional de Danza, como organismo adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, y en consecuencia, con el status de subordinado y dependiente que caracteriza a los organismos adscritos. Además, del articulado del Reglamento Autónomo de Trabajo del citado Ministerio (Decreto N° 15122-C de 4 de enero de 1984), se desprende claramente, que dicho cuerpo normativo es aplicable no sólo a los servidores de ese Ministerio, sino que se hace también extensiva su aplicación a los servidores que laboran en las diferentes dependencias y organismos de éste, como es el caso de la Compañía Nacional de Danza y de otros organismos cuyo personal conforma el cuerpo burocrático de ese Ministerio, incluso comprendido el de aquéllos con personalidad jurídica propia, toda vez que el referido Reglamento utiliza no sólo el concepto de “ organismos”; y organismo, utilizado sin ningún calificativo se refiere tanto a órgano como a ente, es decir, que técnicamente el vocablo “ organismo” se utiliza indistintamente como órgano o como ente, éstos últimos, con personalidad jurídica propia. Lo anterior encuentra fundamento en lo dispuesto por los artículos 9.10, inciso 26 del artículo 27 y artículo 39 del citado Reglamento, disposiciones éstas de las cuales se infiere claramente, la extensión de su aplicación no sólo al Ministerio propiamente, sino también a otros “organismos “y “dependencias adscritas”.

Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación prevalente de otros instrumentos jurídicos que regulan en forma específica las relaciones de servicio entre algunas de esas dependencias u organismos y sus servidores, en cuyo caso, lo procedente sería aplicar éstos y no el ya citado Reglamento Autónomo de Trabajo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, como sucede con la Dirección General de Bibliotecas y el Museo Nacional entre otros.

Establecidos los alcances del Reglamento Autónomo de Trabajo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, cabe analizar ahora otras disposiciones legales que son de aplicación al aspecto consultado.

El artículo 50 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que se refiere a los deberes y obligaciones de los servidores públicos, entre otras, establece como obligación de éstos:

“a) La prestación personal de servicios en forma regular y continua, de acuerdo con el horario oficial de trabajo…” (El subrayado es nuestro)

Por su parte el artículo 10 del Reglamento Autónomo de Trabajo de ese Ministerio (Decreto N° 15122-C de 4 de enero de 1984), establece:

“Artículo 10.—La jornada ordinaria de trabajo para los servidores del Ministerio será continua y acumulativa de lunes a viernes. Se inicia a las ocho horas y concluye a las dieciséis horas, treinta minutos; sin perjuicio de los ajustes que sea necesario realizar en algunas dependencias del Ministerio, debido a la naturaleza del trabajo. (…)” (El subrayado es nuestro)

En los artículos anteriormente transcritos, queda claramente establecido el deber de los servidores administrativos de la Compañía Nacional de Danza, y de las demás dependencias y organismos que conforman el Ministerio de Cultura, de cumplir con el horario oficial de trabajo. Y no sólo por lo establecido en los citados artículos, sino también, porque los servidores bajo el Régimen de Servicio Civil mantienen una relación de servicio con el Estado de carácter estatutario y no contractual, (Ver entre otras la sentencia de Casación N° 72 de las 15 hrs. Y 15 minutos del 25 de agosto de 1960). Por tal razón, no podrían esos servidores ignorar la obligación que les impone el citando artículo 50 en su inciso a) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, concretamente en cuanto al deber de prestar los servicios de acuerdo con el horario oficial de trabajo, que es el que se indica en el ya citado artículo 10 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Ministerio de Cultura.

Por su parte, el artículo 39 del Estatuto de Servicio Civil establece que: “Son deberes de los servidores públicos: a) Acatar esta ley y sus reglamentos”.

De tal forma, no podrían válidamente los servidores de ese Ministerio que laboren en la Compañía Nacional de Danza o en otros organismos o Dependencias de éste, negarse válidamente a acatar las disposiciones emanadas del Departamento de Personal, tendientes a uniformar el horario de labores de dichas dependencias u organismos, con el objeto de obtener una mayor eficiencia y un mayor orden en la prestación de los servicios a la institución a la que sirven.

A mayor abundamiento, es imperativo mencionar, que en tratándose de la Administración Pública ,ésta se encuentra sometida al ordenamiento jurídico (artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública), es decir , al principio de legalidad , y bajo esta perspectiva , no pueden los jerarcas autorizar , ni los servidores laborar , una jornada inferior a la legalmente establecida , desconociendo como bien lo indica el Departamento Legal de ese Ministerio, una norma expresa del ordenamiento jurídico administrativo ( artículo 10 del citado Reglamento). Acorde con lo anterior, este Despacho, comparte el criterio externado por el citado Departamento, en el sentido de que resulta antijurídico, que ante una norma escrita que dispone una determinada jornada, se labore una distinta, cuando no hay norma legal que lo autorice, lo que violentaría sin duda el principio de legalidad.

En concordancia con lo anterior, estima este Despacho, que la tolerancia que ha existido para que algunos servidores de la Compañía Nacional de Danza trabajen con un horario distinto, y por ende, menos tiempo del establecido en el Reglamento Autónomo de Trabajo, resulta a todas luces improcedente y contrario al principio de legalidad que priva en la Administración Pública, toda vez que los jerarcas de la institución no tienen facultades para otorgar ventajas o privilegios en contra de lo que dispone el ordenamiento jurídico. Acorde con lo expuesto, el artículo 13.1 de la Ley General de la Administración Pública dice así:

“La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos. (…)”

Por su parte, el artículo 12 del referido Reglamento en lo que interesa dice:

“ (…). El servicio se ejecutará durante todas las horas de la jornada y no podrá concederse por el mismo privilegio, prerrogativa o ventaja que autorice una asistencia irregular.

En casos extraordinarios, temporalmente podrán regir diferentes horarios de servicio para el mejor cumplimiento de la función pública.” (El subrayado es nuestro)

Asimismo, el artículo 13 del mismo cuerpo reglamentario dice:

“Artículo 13.—Los empleados del Ministerio estarán obligados al desempeño de sus cargos durante todos los días hábiles y las- horas reglamentarias y no se podrá por lo mismo, conceder privilegios, prerrogativas o licencia alguna que autorice una asistencia irregular, con excepción de lo establecido específicamente en este Reglamento, en los contratos especiales de servicio y en otras disposiciones legales.”

Como puede verse, aparte de las excepciones autorizadas, no es posible conceder jornadas distintas a la oficial, y el horario podrá ser diferente sólo en casos extraordinarios y de manera temporal. Autorizar o tolerar que unos pocos servidores presten servicios dentro de una jornada inferior a la legalmente establecida, sería incurrir en discriminación en cuanto a ventajas y condiciones de trabajo respeto a los demás servidores, lo cual sería violatorio del artículo 68 de la Constitución Política, el cual dice así:

“No podrá hacerse discriminación respecto al salario, ventajas o condiciones de trabajo entre costarricenses y extranjeros, o respecto de algún grupo de trabajadores. ...”

Por su parte, haciendo mención del Reglamento Interior de Trabajo (Decreto N° 2287-C de 13 de enero de 1972), que se aplicaba con anterioridad a la entrada en vigencia del nuevo Reglamento Autónomo de Trabajo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, encontramos que ese cuerpo normativo establecía una jornada de ocho horas durante los días lunes a viernes inclusive, y de cuatro horas del día sábado, sea cuarenta y cuatro horas por semana. La Administración Central y la Dirección General de Cultura, tenían según el Reglamento anterior en referencia, una jornada acumulativa semanal durante cinco días a la semana, dividida en dos fracciones. La primera comenzaba a las siete horas y terminaba a las doce horas, y la segunda comenzaba a las trece y media horas y terminaba a las diecisiete y media horas, excepto el día viernes en que la primera comenzaba a las siete y media horas y terminaba a las once y media horas y la segunda comenzaba a las trece y media horas y terminaba a las diecisiete horas para un total de cuarenta y tres horas y media por semana.

Como puede verse, ni en el anterior Reglamento Interior de Trabajo, ni en el actual Reglamento Autónomo, se estableció la jornada de ocho horas diarias de lunes a viernes.

La jornada semanal no se ha reducido a cuarenta horas, sino que lo que se ha hecho, es simplemente acumular las horas del día sábado a los primeros días de la semana, de conformidad con lo previsto en el artículo 136 párrafo segundo del Código de Trabajo. En consecuencia, no podrían alegarse válidamente situaciones jurídicas consolidadas, si se dispusiera que los servidores administrativos de la Compañía Nacional de Danza, así como los de otros organismos que conforman el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, que prestan servicios dentro de una jornada de Trabajo que no es la oficial, se ajusten a ésta.

Así las cosas, resulta claro que si es procedente obligar a los mencionados servidores a ajustarse a la jornada oficial, con mucho más razón podría ordenarse adecuarlos al horario que rige en la sede central del Ministerio, que es el establecido en el artículo 10 del Reglamento, con el fin de establecer un mayor orden en los servicios que presta la institución.

Finalmente, de conformidad con el artículo 266.1 de la Ley General de la Administración Pública, que en lo que interesa dice:

“Los horarios de trabajo y de despacho al público en las oficinas de la Administración se determinarán por decreto …”

Es decir, es competencia del Poder Ejecutivo, reglamentar la distribución de las horas de trabajo en cada organismo en la forma más conveniente para la atención del servicio que les está encomendado.

CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, este Despacho comparte el criterio externado por la Asesoría Legal de ese Ministerio, en el sentido de que la Jornada estipulada en el artículo 10 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, debe uniformarse para todos los servidores administrativos de la Compañía Nacional de Danza y demás dependencias y organismos del Ministerio, salvo que por la naturaleza del servicio que se presta sea necesaria otra jornada. Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en otros cuerpos normativos que rigen en algunas dependencias y organismos de ese Ministerio, y que regulan las relaciones de Servicio entre éstos y sus servidores.

Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón.

Procurador Adjunto