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Dictamen : 339 - del 12/11/2019
12 de noviembre del 2019
C-339-2019
Señores
Marisol Calvo Sánchez
Secretaria
Municipal
Giancarlo Casasola Chaves
Presidente
Municipal
Municipalidad
de Moravia
Estimados señores:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su
oficio N° SCMM-0682-08-2019, recibido en este Despacho el día 19 de setiembre
del año en curso, mediante el cual se hace de nuestro conocimiento que mediante
acuerdo adoptado en sesión ordinaria 172 celebrada el día 12 de agosto del
2019, se dispuso aprobar en forma definitiva el dictamen de la Comisión de
Asuntos Jurídicos, en relación con solicitud de criterio técnico jurídico
respecto a vehículos decomisados por la Policía Municipal, ubicados en un
inmueble propiedad de un tercero.
Con sustento en lo
anterior, se nos plantean las siguientes interrogantes:
a. ¿Es jurídicamente viable que la Municipalidad de
Moravia deposite los vehículos decomisados por la Policía Municipal de Tránsito
en un inmueble propiedad de un tercero cuya naturaleza es privada, sin contar
con la suscripción de un convenio debidamente autorizado por el Concejo
Municipal para esos efectos?
b.
¿Qué implicaciones
legales puede conllevar para el ayuntamiento el eventual acaecimiento de la
situación descrita en la consulta anterior?
Teniendo a la vista
los términos de su oficio, resulta indispensable hacer notar que la inquietud
planteada se relaciona directamente tanto con la custodia y manejo de bienes
bajo la potestad de la Administración, como con la suscripción de convenios,
que habría de dilucidarse al amparo de la dispuesto por la Ley de Contratación
Administrativa y su correspondiente reglamento, lo cual se ubica en un campo en
donde la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente, de conformidad con
el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese órgano
contralor, de tal suerte que ese órgano de fiscalización superior sería, en
estricto derecho, el indicado para pronunciarse sobre esa materia.
En efecto, este tema ya ha sido abordado por esta
Procuraduría General en anteriores ocasiones. Así, el dictamen N° C-339-2005
del 30 de setiembre del 2005 explica claramente al respecto:
“En relación con el asunto
consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista
de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la
República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es
bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le
corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso
correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de
contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en
varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las
opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de
octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República
es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda
Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y
12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo
12 que establece:
“La Contraloría General de la República es el órgano
rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en
esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte,
dentro del ámbito de su competencia, son
de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera
otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)”
(Las negritas no corresponden al original).”
Como se advierte, de conformidad con
el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría
General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de
fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra el
tema de la obligatoriedad de los procedimientos de contratación administrativa,
así como el manejo, custodia y administración de bienes, ya sean públicos, o
bien privados bajo la custodia de la Administración Pública, como ocurre en el
asunto que aquí nos ocupa.
Esta línea de criterio ha sido
reiterada en múltiples ocasiones, aspecto sobre el cual pueden consultarse
–entre otros- nuestros dictámenes números C-071-2009 del 13 de marzo del 2009,
C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016,
C-040-2018 de 23 de febrero de 2018, C-224-2019 del 9 de agosto del 2019 y
C-307-2019 del 22 de octubre del 2019.
Por lo anterior, debemos declinar
nuestra competencia a favor del Órgano Contralor, en virtud de resultar el
competente para atender la inquietud planteada (en este sentido, y referidos particularmente al caso de consultas
relacionadas con el uso y disposición de bienes, pueden verse nuestros
dictámenes números C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de
junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009, C-223-2009 del 21 de agosto
del 2009, C-043-2010 del 19 de marzo del 2010, C-037-2011 del 22 de febrero del
2011 y C-028-2012 del 26 de enero del 2012).
Así las cosas, es
la Contraloría General la que habría de rendir un pronunciamiento vinculante
respecto del tema de interés de ese Concejo Municipal, en orden a la
obligatoriedad de suscribir un convenio con un tercero (sujeto privado), en
cuya propiedad, según se nos indica, se estarían resguardando los vehículos
decomisados por la Policía Municipal de Tránsito de ese cantón. Asimismo, las
eventuales responsabilidades que pueden derivarse por la forma en que se esté
ejerciendo esa potestad de decomiso y custodia de los automotores.
No obstante, en un
afán de colaboración con la municipalidad consultante, nos permitimos hacer
algunas consideraciones respecto de la inquietud planteada, que pueden servir
de criterio orientador, incluso a la luz de lo que la misma Contraloría General
ha señalado en esta materia.
Por una parte,
tenemos que la normativa que se cita en el criterio legal aportado
(DE-38164-MOPT del 21 de enero del 2014, que es el “Reglamento para el
funcionamiento de los cuerpos especiales de Inspectores de Tránsito”), arroja una premisa
sobre el particular, cuando señala expresamente:
“Artículo 44.-Requisitos de la solicitud municipal. Toda
municipalidad que de conformidad con lo establecido en el Artículo 214 de la
Ley Nº 9078, necesite contar con inspectores municipales de tránsito, deberá
cumplir con los siguientes requisitos:
(…)
7) Aportar una certificación del alcalde donde
conste que la policía municipal cuenta con un espacio físico destinado para la custodia
temporal de vehículos detenidos.
(…)
Una
vez completados los requisitos anteriores, la Dirección General de la Policía
de Tránsito deberá resolver la solicitud en el plazo de veinte días hábiles, contados
a partir de su presentación. En caso de faltar algún requisito de los antes
mencionados no correrá el plazo, hasta tanto no se complete debidamente la
solicitud, siempre y cuando la Administración haya hecho la prevención
respectiva.”
Por su parte, el
Decreto Ejecutivo N° DE-39098 del 2 de junio del 2015, (“Reglamento para el
Cobro de Tarifas por Acarreo de Vehículos Detenidos por Infracciones a la Ley
de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial N° 9078 y por su
Custodia en los Depósitos Institucionales), dispone lo siguiente:
“Artículo 55.-Depósito
temporal de vehículos detenidos. Cada municipalidad contará con un espacio
físico destinado al depósito temporal de vehículos detenidos por multa fija,
para custodiarlos mientras se entregan al Consejo de Seguridad Vial; y cuando
se trate de conductas tipificadas como delito, la custodia corresponderá a la
autoridad judicial correspondiente de conformidad con lo establecido en el
párrafo final del artículo 150 de la Ley de Tránsito Nº 9078.
(…)
Artículo 64.-Aplicación
supletoria. En lo conducente se aplicarán supletoriamente a estos cuerpos
policiales especiales a que se refieren los artículos 212, 213 y 214 de la Ley
Nº 9078, las disposiciones de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres,
Nº 9078 del 4 de octubre del 2012; la Ley General de Policía, Nº 7410 del 26 de
mayo de 1994 y restantes normas y principios integrantes del ordenamiento
jurídico, conforme lo dispone la Ley General de la Administración Pública, así
como los lineamientos que emita el Departamento de Operaciones Policiales de la
Dirección General de la Policía de Tránsito.”
A su vez, la Ley de Tránsito
(N° 9078), establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 153.- Reclamo por daños
Cuando un vehículo sea retirado de circulación
deberá extendérsele al propietario un recibo en el que consten las condiciones
en que se recibe el vehículo; además, se indicarán los accesorios y extras de
este.
El período para reclamos por daños sufridos será de
veintidós días hábiles a partir de su devolución. En ese mismo plazo caduca el
derecho para reclamar su valor, en caso de que el vehículo no pueda ser
devuelto. Este plazo comienza a correr a partir del momento en que el
propietario tenga conocimiento de esa circunstancia.
ARTÍCULO 154.- Responsabilidad por vehículos
detenidos
No podrá darse uso alguno a los vehículos
detenidos. La autoridad competente será responsable de los daños que se les
produzcan a los vehículos mientras se encuentren en su poder.”
De las
anteriores normas se infiere la exigencia indispensable de que la Municipalidad
cuente con un sitio idóneo para mantener en correcto estado de conservación los
vehículos decomisados, pues, como vemos, efectivamente recae sobre el gobierno
local la responsabilidad por cualquier daño que pueda ocurrir mientras se
encuentran bajo su custodia temporal.
Por otra parte, deben
tenerse muy presentes las diferencias entre un verdadero convenio de cooperación –que podría llegar a suscribirse con un
sujeto privado- y un contrato
administrativo, toda vez que los requisitos, condiciones y procedimientos son
distintos entre uno y otro.
Esto cobra particular
importancia en tanto que, si se trata de una relación contractual para tomar en
alquiler un terreno privado, habrían de seguirse los procedimientos
contemplados en la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento para
tales efectos. En cambio, tratándose de un convenio que se suscriba con el
ánimo de beneficiar a la entidad pública, sin fines de lucro, sí cabría la
suscripción de un convenio en forma directa, sin recurrir a los procesos
concursales. (Sobre el denominado “animus
benefacendi”, puede consultarse el oficio de la
Contraloría General de la República N° 12672 /
DAGJ-2740-2000 de fecha 27 de noviembre del 2000).
En lo atinente a este
tema, el oficio N° Nº
15562 de fecha 28 de noviembre del 2016 de la Contraloría General de la
República (DCA-2950), advierte lo siguiente:
“Sobre convenios
con sujetos de derecho privado
En el oficio 14215-2001 del 04
de diciembre del 2001 la Contraloría General analizó que las
condiciones previstas para suscribir los convenios interadministrativos puede
ser también ponderadas por las Administraciones al momento de suscribir
convenios con sujetos de derecho privado. Sin embargo, se reitera que un
convenio de esa naturaleza jurídica no debe ser confundido con un contrato
administrativo.
Se indica en el oficio citado
anteriormente que: “…para determinar si nos encontramos ante un auténtico
convenio de cooperación o una contratación de servicios con una entidad
privada, ha de tomarse en consideración que la negociación incluya los aspectos
que hemos reseñado con antelación. De no darse tales supuestos, nos
encontraremos ante una mera contratación administrativa regulada por las
disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa. / De lo expuesto,
podemos afirmar que efectivamente, es posible la realización de convenios de
cooperación entre una entidad pública con un ente privado, sin sujetarse a los
procedimientos de la Ley de Contratación Administrativa, siempre y cuando la
relación entre las partes presente las características propias de esos
acuerdos.”
Asimismo,
conviene agregar que ya la Contraloría General ha vertido algunas importantes
consideraciones respecto de los sistemas de control interno que deben
implementarse en las municipalidades, puntualmente en el caso de la custodia de
los vehículos y maquinaria. A modo de ejemplo, tenemos que en el Informe N°
DFOE-DL-IF-1-2011 de fecha 3 de marzo del 2011, se plasmaron las siguientes
observaciones:
“En punto a lo señalado, la
Ley General de Control Interno (LGCI), Nro. 8292 del 31 de julio de 2002,
estableció en el capítulo II, artículo 7, que la Contraloría General de la
República y los entes y órganos sujetos a su fiscalización, están en la obligación de disponer de
sistemas de control interno, los cuales deberán ser aplicables, completos,
razonables, integrados y congruentes con sus competencias y atribuciones
institucionales y deberán proporcionar seguridad en el cumplimiento de esas
atribuciones y competencias.
El artículo 8 de la citada Ley
define el sistema de control interno como la serie de acciones ejecutadas por
la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en el logro de
objetivos tales como la protección y
conservación del patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso
indebido, irregularidad o acto ilegal, la confiabilidad y oportunidad de la
información, la garantía de eficiencia y eficacia de las operaciones y el
cumplimiento del ordenamiento jurídico y técnico, en tanto que el artículo 10
de ese cuerpo legal dispone que la responsabilidad por el sistema de control
interno corresponde al jerarca y a los titulares subordinados, quienes deben
establecer, mantener, perfeccionar y evaluar dicho sistema, así como realizar
las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.
Por su parte, el artículo 12
señala que corresponde al jerarca y a los titulares subordinados, entre otros
deberes, velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente a su cargo,
tomar de inmediato las medidas correctivas ante cualquier evidencia de
desviaciones o irregularidades, analizar e implantar las observaciones,
recomendaciones y disposiciones formuladas por las instituciones de control y
fiscalización que correspondan.
Adicionalmente, esta
Contraloría General ha promulgado diversa normativa técnica complementaria,
entre ésta, las Normas de control interno para el Sector Público, las cuales
son de acatamiento obligatorio para la Contraloría General de la República y
las instituciones y órganos públicos sujetos a su fiscalización, y constituyen
normativa de carácter general que proporciona un esquema básico para la
transparencia en la gestión pública en el marco de la legalidad, la ética y la
rendición de cuentas.
Asimismo, conforme lo dispuesto en el artículo 13, literal c) del Código
Municipal, los Concejos Municipales son los órganos que ostentan la potestad de
regular, entre otras cosas, el uso de los vehículos y maquinaria de propiedad
del ayuntamiento. Es así como, en el uso de esa facultad y en procura de
establecer controles adecuados para el uso de vehículos, el Concejo Municipal
de Matina en sesión extraordinaria Nro. 14/03 del 25
de junio de 2003 aprobó el documento denominado “Reglamento para la Utilización
de Vehículos de la Municipalidad de Matina” (en
adelante citado en este informe como el reglamento). El citado reglamento fue
publicado en La Gaceta Nro. 146 del 31 de julio de 2003 y a partir de esa fecha
entró en vigencia.”
Así las cosas, queda clara la
responsabilidad que recae sobre el Concejo en orden a las potestades de
regulación sobre los vehículos municipales. En el supuesto consultado, si bien
los automotores no son propiedad del Gobierno Local, se encuentran
temporalmente bajo su custodia y su responsabilidad –según vimos que lo
establece expresamente la Ley de Tránsito- de ahí que deben privar igualmente
estrictos sistemas de control para el manejo de estos vehículos.
Asimismo, cabe hacer notar que
muchas otras municipalidades cuentan con un reglamento específico para el uso,
servicio, y administración de vehículos y maquinaria (v. gr., Parrita,
Curridabat, Pérez Zeledón), reglamentación que también podría ser un importante
instrumento normativo que permita definir los mecanismos para la custodia
temporal que le corresponde hacer al Gobierno Local, cuando ejerce funciones de
policía de tránsito. Todo lo anterior, reiteramos, sin perjuicio de lo que al
respecto pueda indicar en forma vinculante la Contraloría General de la
República, dada la competencia prevalente que ostenta, según explicamos supra.
De usted con toda
consideración, suscribe atentamente,
Andrea
Calderón Gassmann
Procuradora
C-339-2019
MUNICIPALIDAD DE MORAVIA. VEHÍCULOS
DECOMISADOS POR LA POLICÍA MUNICIPAL. CUSTODIA. DEPÓSITO EN PROPIEDAD PRIVADA.
SUSCRIPCIÓN DE CONVENIO PARA USO DE INMUEBLE PRIVADO. RESPONSABILIDAD MUNICIPAL
POR EVENTUALES DAÑOS SUFRIDOS POR LOS VEHÍCULOS.
La
Municipalidad de Moravia nos plantea las siguientes interrogantes:
a. ¿Es jurídicamente viable que la Municipalidad de
Moravia deposite los vehículos decomisados por la Policía Municipal de Tránsito
en un inmueble propiedad de un tercero cuya naturaleza es privada, sin contar
con la suscripción de un convenio debidamente autorizado por el Concejo
Municipal para esos efectos?
b.
¿Qué implicaciones
legales puede conllevar para el ayuntamiento el eventual acaecimiento de la
situación descrita en la consulta anterior?
Mediante
dictamen C-339-2019 del 12 de noviembre del 2019, suscrito por Andrea Calderón Gassmann,
Procuradora, evacuamos la consulta indicada, señalando que la inquietud planteada se relaciona
directamente tanto con la custodia y manejo de bienes bajo la potestad de la
Administración, como con la suscripción de convenios, lo cual se ubica en un
campo en donde la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente,
exclusiva y excluyente.
No obstante, hicimos algunas consideraciones
que puedan servir de criterio orientador, incluso a la luz de lo que la misma
Contraloría General ha señalado en esta materia.
Lo anterior, relacionado con lo dispuesto en el
“Reglamento para el funcionamiento de los
cuerpos especiales de Inspectores de Tránsito” (artículo 44), el Decreto
Ejecutivo N° DE-39098 del 2 de junio del 2015, (“Reglamento para el Cobro de
Tarifas por Acarreo de Vehículos Detenidos por Infracciones a la Ley de
Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial N° 9078 y por su
Custodia en los Depósitos Institucionales), en sus artículos 55 y 64, y en
relación con la Ley de Tránsito (N° 9078), en sus artículos 153 y 154.
De las anteriores normas se infiere
la exigencia indispensable de que la Municipalidad cuente con un sitio idóneo
para mantener en correcto estado de conservación los vehículos decomisados,
pues recae sobre el gobierno local la responsabilidad por cualquier daño que
pueda ocurrir mientras se encuentran bajo su custodia temporal.
Por otra parte, deben tenerse muy presentes las diferencias entre un
verdadero convenio de cooperación
–que podría llegar a suscribirse con un sujeto privado- y un contrato administrativo, toda vez que
los requisitos, condiciones y procedimientos son distintos entre uno y otro.
Asimismo, ya la Contraloría
General ha vertido algunas importantes consideraciones respecto de los sistemas
de control interno que deben implementarse en las municipalidades, puntualmente
en el caso de la custodia de los vehículos y maquinaria.
Además, se hizo notar que muchas
otras municipalidades cuentan con un reglamento específico para el uso,
servicio, y administración de vehículos y maquinaria (v. gr., Parrita,
Curridabat, Pérez Zeledón), reglamentación que también podría ser un importante
instrumento normativo que permita definir los mecanismos para la custodia
temporal que le corresponde hacer al Gobierno Local, cuando ejerce funciones de
policía de tránsito.