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Opinión Jurídica : 092 - del 27/08/2019
27 de agosto de 2019
OJ-092-2019
Señora
Erika Ugalde Camacho
Jefe del Área de Comisiones Legislativas
Asamblea Legislativa
Con la autorización del señor Procurador General de la
República me refiero a su oficio CPEM-005-2019 del 11 de junio de 2019,
concerniente al proyecto de Ley número 20.611 denominado: “autorización al Estado para que desafecte del uso público dos lotes de
su propiedad, se afecten a un nuevo uso público, se reúna las fincas y se
autorice su donación a la municipalidad de Tibás”.
I.- Alcance de este Pronunciamiento
La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo
técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública,
según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.
Asimismo,
el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la
de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los
demás organismos públicos y las empresas estatales.
La
función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones
jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y
legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar
una decisión administrativa.
Ahora bien, a pesar de que la formación de
leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa no forma parte
de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las
consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado
proyecto de ley.
La presente opinión jurídica carece de
efectos vinculantes para el caso concreto y tiene como objetivo contribuir con
el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento
les confiere y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
Por lo tanto, el plazo establecido en el
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la
Procuraduría General de la República.
II. Objeto
del proyecto. El objetivo del
proyecto de Ley consiste en desafectar del uso público, afectar a un nuevo uso,
reunir y traspasar por donación las siguientes fincas:
1. Finca
1-96490-000.
Proviene del tomo:
1190, folio 299, asiento 001. El documento de inscripción fue presentado al
diario del Registro Inmobiliario bajo las citas 0173-00000918-01 y se trasladó
al sistema digital el 31 de julio del 2009. La finca no tiene plano publicitado
y la medida según registro es de 488,28 desde su origen.
Según el asiento 1 de su inscripción, El Estado
adquirió la finca por compra para la
construcción de la plaza pública de
Llorente de Tibás. El testimonio de la escritura pública se presentó el 29
de abril del año 1961.
2. Finca
1-15467-000.
Se origina del tomo 915, folio 325, asiento 11. El
testimonio de la escritura fue presentado al Registro Nacional bajo las citas
0173-00000917-01. La finca se trasladó al sistema computarizado el 17-12-2009.
La finca no tiene plano publicitado y tiene una medida de 115 metros cuadrados.
Según el asiento 11, del tomo 915, folio 325, El
Estado adquirió la finca por
expropiación para ser destinada a plaza pública.
III.
Sujetos parte del contrato.
Las fincas se encuentran a nombre de
El Estado, cédula de persona jurídica número 2-000-045522. Conforme al
principio de tracto sucesivo corresponde al Poder Ejecutivo (artículo 69 de la
Ley de Contratación Administrativa) la disposición bienes objeto del proyecto. El beneficiario de la donación es la
Municipalidad de Tibás.
IV.- La
donación debe ser autorizada por Ley.
La donación es un contrato unilateral, gratuito,
consensual, solemne (para su validez se requiere escritura pública) y
registrable, que se puede definir como un acto de liberalidad que realiza una
persona física o jurídica, con capacidad de actuar, que traspasa de forma
gratuita el dominio de un bien a un sujeto público o privado, quien tiene la
facultad de aceptarla o no (artículos 1399, 1400, 1408 del Código Civil).
Este concepto, fue abordado por ésta Procuraduría en
el Dictamen C-74-2017
07
de abril del 2017:
“(…) LA DONACION
En
la donación pura y simple el donante, transmite, inter vivos, por mera
liberalidad, al donatario, quien acepta, la propiedad de uno o más bienes de su
patrimonio. Se caracteriza por ser un contrato traslativo de dominio,
unilateral, con obligación única a cargo del donador, de carácter gratuito,
irrevocable, una vez aceptada, salvo ingratitud del beneficiario, y solemne: en
inmuebles y muebles con valor superior a doscientos cincuenta colones, en los que debe cumplirse la formalidad de la
escritura pública, como elemento esencial de validez. Código Civil, arts. 1397,
1399, 1404, 1405 y 1407. (En punto a la nulidad de la donación de inmuebles sin
escritura pública, vid del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I,
voto 139/2009; SECCION II, sentencias 403/2010 y 271/2010; del TRIBUNAL
SEGUNDO CIVIL, SECCION I, las sentencias 367/2004 y 354/2005).
La
exigencia del instrumento notarial para la donación es la forma de “dejar
constancia de la verdadera y firme voluntad del donante, quien se despoja y
transmite la propiedad de una cosa o derecho que le pertenece, sin obtener nada
a cambio”. Lo usual en materia de contratos es que haya de por medio
contraprestación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 24/1993, TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO
CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 1/2014, entre varias). Concerniente al otorgamiento de escrituras
ante la Notaría del Estado en actos y contratos en que sea parte o tenga
interés el Estado, vid.: Ley 6815, artículos 3, inciso c, y 15.
La
donación de inmuebles se debe inscribir en el Registro correspondiente, a fin
de que la propiedad sea oponible a terceros (Código Civil, artículos 267, 455,
459), y es nula la hecha con cláusulas
de reversión o de sustitución (Art. 1396 ibid. TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCION I, sentencias 57/2009 y 139/2009. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION
II, sentencias 42/2009, 271/2010, 403/2010 y 56/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL,
SECCIÓN I, sentencias 367/2004 y 354/2005).”.
Ahora bien, las donaciones que ejecute la
Administración Pública deben estar autorizada por Ley (principio de legalidad
artículo 11 de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política). En
este sentido ver criterios C-066-99, C-208-96, C-094-2019, OJ 085-2019;
OJ-009-2018, OJ-004-2018.
Por lo anterior, y previo a la aprobación del proyecto
de Ley, se debe realizar una revisión normativa que regula las competencias de
los sujetos de derecho público
intervinientes en el contrato, es decir, para verificar la existencia o no de
norma jurídica que autorice la enajenación de bienes por donación.
En el caso de las Municipalidades y el Estado, ambos
sujetos están facultados entre sí para donarse bienes inmuebles que no estén
afectos a un fin público, conforme el artículo 71 del Código Municipal. Este
artículo establece lo siguiente:
“La
municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de
actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación
administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.
Las
donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la
extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando
las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos
terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar
directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan
dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas,
que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.
Cuando la donación implique una desafectación del uso
o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización
legislativa previa”. (la negrita no es de su original).
Sin embargo, ésta disposición tiene como límite de
acción la afectación al dominio público del bien objeto de donación (artículo
261 CC). En concordancia con el artículo 69 de la Ley de Contratación
Administrativa, no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin
público:
“ARTICULO 69.-Límites. La Administración
no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.
Los
bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer
su destino actual. Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea
Legislativa, cuando no conste el procedimiento para la afectación.
Se autoriza
al Poder Ejecutivo para que done, a las instituciones autónomas y
semiautónomas, los bienes inmuebles no afectos a un fin público, cuando tenga
por objeto coadyuvar al cumplimiento de las funciones de estas y en aras de
satisfacer el interés público. Para tal efecto, deberá emitirse resolución
fundamentada del Poder Ejecutivo, acuerdo de aceptación del órgano jerárquico
superior del ente beneficiado, así como el inventario y la clasificación del
bien o los bienes objeto de la enajenación. La escritura la realizará la
Notaría del Estado.
Como
corolario de lo anterior, el presente proyecto tiene como finalidad desafectar
los bienes los cuales está afectados a un uso público.
V.- Las
fincas 1-96490-000 y 1-15467-000 objeto están afectadas al dominio público municipal.
Las plazas públicas conforme al artículo 261 del
Código Civil son bienes de dominio público (OJ-023-2003). Sobre la demanialidad
de estos bienes, en la opinión jurídica número OJ-139-89, ésta Procuraduría
General de la República reseñó lo siguiente:
“
(…) El tema de los bienes del dominio público entran dentro del campo de los
llamados Derechos Reales Administrativos; por supuesto que dicha valoración
presupone aspectos jurídicos conceptuales que son los que en definitiva
delimitan la clasificación de las cosas o bienes, es decir que todos los bienes
o edificios pueden pertenecer tanto al dominio público como al dominio privado,
y que su naturaleza depende del régimen jurídico aplicable. De esta forma los
bienes pueden entrar dentro de la esfera del dominio público por su utilización
o afectación a un fin público determinado, ya sea mediante mecanismos como la
expropiación o por contrato directo y por ley formal de la República. (…)
Características propias de dichos bienes son la inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad ubicándose dichos bienes o cosas fuera
del comercio de los hombres)
En relación con que la afectación de un bien pueda derivarse
por estar entregado al uso público, puede consultarse el dictamen C-50-2007 y
OJ-023-2003. Sobre el concepto de dominio público puede consultarse el dictamen
C-72-97.
Aunado a lo anterior, las fincas objeto del proyecto
de ley son bienes municipales. Es decir, las Municipalidad tiene su
administración por están dentro su jurisdicción.
Los terrenos están en el sector de Llorente de Tibás,
satisfaciendo un interés de la comunidad quien está ejerciendo el derecho
fundamental establecido en el artículo 50 de la Constitución Política.
Por lo anterior, técnicamente los bienes deben estar a
nombre de la Municipalidad de Tibás ya que por vocación tiene que satisfacer
intereses comunales en la localidad de Llorente, distrito San Juan, cantón
Tibás, de la Provincia de San José.
La Municipalidad de Tibás, debe velar por el
mantenimiento y cuido de los bienes públicos establecidos en su jurisdicción.
Asimismo, para que la Municipalidad pueda invertir recursos públicos, deben
estar a su nombre (Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos número 8131, principio de legalidad presupuestario).
En esta línea,
la Procuraduría General de la República en el dictamen C-72-97, reafirmó la
competencia de las municipalidades en relación con la administración de los
bienes de dominio público de su jurisdicción:
" (…)
conforme al artículo 169 de la constitución política, la administración de los
intereses locales en cada cantón, estará a cargo del gobierno municipal, y por
ende la encargada de la administración de los bienes demaniales que
estén en su jurisdicción. Esa facultad de la municipalidad de ordenar el desalojo,
puede llevarse a cabo a través de sus órganos, como ejercicio de su
competencia. como la policía municipal es parte del gobierno local, su
actuación de desalojo y decomiso en bienes demaniales es correcta,
máxime considerando lo afirmado por el recurrente en el sentido de que la
policía actúa por orden del concejo municipal." (voto 4717-94)”.
Ahora bien, otro aspecto trascendental para la
procedencia del proyecto de Ley es que el bien está afectos a un uso público.
Esta situación implica que para modificar su destino, conforme al principio de
paralelismo de las formas, se debe seguir el mismo procedimiento de su
afectación.
Conforme los antecedentes indicados en párrafos
anteriores, la finca 1-15467-000 fue
adquirida por expropiación y no hay duda de que se desafectación deba ser vía
Ley. En relación con la finca 1-96490-000
su adquisición fue por compra, no obstante, por el uso comunal está afectada al
dominio público conforme al 261 del Código Civil.
Sobre el
cambio de uso de áreas destinadas a calle, plazas y jardines parques objeto de
la ley de planificación Urbana ver dictamen C-259-95 del 15 de diciembre de
1995.
En
relación con los artículos del proyecto, se realiza las siguientes
observaciones:
Artículo
primero. Se recomienda indicar el uso público que se está desafectado: plaza
pública de Llorente de Tibás. En el
artículo segundo, se recomienda autorizar al Poder Ejecutivo para que, por
resolución fundamentada, done las fincas descritas en el artículo primero a
favor de la Municipalidad de Tibás y dejar la reunión de fincas a cargo de la
Municipalidad de Tibás una vez que se cuente con el plano catastrado de reunión
de fincas. Se recomienda eliminar el artículo 3, debido a que tanto el Estado
como la Municipalidad están exentos del pago de impuestos de traspasos y
derechos de registro (principio de inmunidad fiscal (C-114-92) y artículo 8 del
Código Municipal).
Queda
a criterio de los señores y señoras diputadas la aprobación del presente
proyecto de Ley
Atentamente,
Jonathan
Bonilla Córdoba
Notario del
Estado
Procurador
JBC/na
OJ-092-19
DONACIONES DE BIENES PÚBLICOS MUNICIPALES, PROPIEDAD A NOMBRE DEL
ESTADO.
La señora Erika Ugalde Camacho, Jefe del Área de Comisiones Legislativas de la Asamblea Legislativa emitió el proyecto de Ley número 20.611, denominado: “autorización al Estado para que desafecte del uso público dos lotes de su propiedad, se afecten a un nuevo uso público, se reúna las fincas y se autorice su donación a la municipalidad de Tibás”, mediante el oficio CPEM-005-2019 del 11 de junio de 2019.
La Procuraduría General de la República realizó las siguientes observaciones al Proyecto:
II. Objeto del proyecto. El objetivo del proyecto de Ley consiste en desafectar del uso público, afectar a un nuevo uso, reunir y traspasar por donación las siguientes fincas: Finca 1-96490-000 y Finca 1-15467-000. El titular registral es El Estado y el beneficiario la Municipalidad de Tibás.
Se indicó que la donación es un contrato unilateral, gratuito, consensual, solemne (para su validez se requiere escritura pública) y registrable, que se puede definir como un acto de liberalidad que realiza una persona física o jurídica, con capacidad de actuar, que traspasa de forma gratuita el dominio de un bien a un sujeto público o privado, quien tiene la facultad de aceptarla o no (artículos 1399, 1400, 1408 del Código Civil), el cual debe estar autorizada por Ley.
Por lo anterior, y previo a la aprobación del proyecto de Ley, se debe realizar una revisión normativa que regula las competencias de los sujetos de derecho público intervinientes en el contrato, es decir, para verificar la existencia o no de norma jurídica que autorice la enajenación de bienes por donación.
En el caso de las Municipalidades y el Estado, ambos sujetos están facultados entre sí para donarse bienes inmuebles que no estén afectos a un fin público, conforme el artículo 71 del Código Municipal.
Sin embargo, ésta disposición tiene como límite de acción la afectación al dominio público del bien objeto de donación (artículo 261 CC). En concordancia con el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa.
Las fincas 1-96490-000 y 1-15467-000 objeto del proyecto están afectadas al dominio público municipal, plazas públicas que conforme al artículo 261 del Código Civil son bienes de dominio público (OJ-023-2003).
Conforme los antecedentes indicados en párrafos anteriores, la finca 1-15467-000 fue adquirida por expropiación y no hay duda de que se desafectación deba ser vía Ley. En relación con la finca 1-96490-000 su adquisición fue por compra, no obstante, por el uso comunal está afectada al dominio público conforme al 261 del Código Civil.
Sobre el cambio de uso de áreas destinadas a calle, plazas y jardines parques objeto de la ley de planificación Urbana ver dictamen C-259-95 del 15 de diciembre de 1995.
En relación con los artículos del proyecto, se realiza las siguientes observaciones:
Artículo primero. Se recomienda indicar el uso público que se está desafectado: plaza pública de Llorente de Tibás. En el artículo segundo, se recomienda autorizar al Poder Ejecutivo para que, por resolución fundamentada, done las fincas descritas en el artículo primero a favor de la Municipalidad de Tibás y dejar la reunión de fincas a cargo de la Municipalidad de Tibás una vez que se cuente con el plano catastrado de reunión de fincas. Se recomienda eliminar el artículo 3, debido a que tanto el Estado como la Municipalidad están exentos del pago de impuestos de traspasos y derechos de registro (principio de inmunidad fiscal ( C-114-92) y artículo 8 del Código Municipal).
Queda a criterio de los señores y señoras diputadas la aprobación del presente proyecto de Ley