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Opinión Jurídica : 131 - del 12/11/2019
12 de noviembre de 2019
OJ-131-2019
Señora
Flor Sánchez Rodríguez
Jefe de Área
Comisiones Legislativas
Asamblea Legislativa
Estimada señora
Con autorización del señor Procurador
General de la República, me refiero a su oficio 20936-177-2019 del 16 de julio
del 2019, remitido por correo electrónico el 17 de julio del 2019 donde se
consultó el expediente legislativo 21.196, denominado: “AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE
DONE UN BIEN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD A LA FEDERACIÓN DE MUNICIPALIDADES DE
GUANACASTE”.
I.- Alcance de este Pronunciamiento
La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo
técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública,
según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.
Asimismo,
el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la
de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los
demás organismos públicos y las empresas estatales.
La
función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones
jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y
legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar
una decisión administrativa.
Ahora bien, a pesar de que la formación de
leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa no forma parte
de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas
que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de
ley.
La presente opinión jurídica carece de
efectos vinculantes para el caso concreto y tiene como objetivo contribuir con
el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento
les confiere y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
Por lo tanto, el plazo establecido en el
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la
Procuraduría General de la República.
II.
Del objeto del traspaso
El proyecto pretende el traspaso
por donación de la finca inscrita en el Registro Inmobiliario, en la provincia de
Guanacaste, matrícula: 117070-000. La naturaleza registral según la publicidad
registral es terreno para extracción de materiales Tajo el Chopo.
Según el tomo trescientos setenta
y nueve, asiento cinco mil cuatrocientos veinticuatro cero uno, la finca fue
adquirida por expropiación judicial tramitado en el Juzgado Segundo de lo
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. En la causa judicial se dictó
la resolución de las ocho horas de veintiséis de octubre de mil novecientos
setenta y siete.
Aunado a lo anterior, el terreno
de 42.885.39 metros cuadrados fue declarado de interés público por el Decreto
Ejecutivo número 1984-T del 26 de setiembre de 1971, para la explotación de
materiales destinados a la construcción de vías públicas. El Juez ordenó poner
lo bienes expropiados a disposición del fin público correspondiente e
inscribirse en el Registro Público de la Propiedad.
III.
Partes del Contrato.
La finca se encuentra a nombre
del El Estado, cédula jurídica 2-000-045522; y el beneficiario es la Federación
de Municipalidades de Guanacaste, cédula de persona jurídica según el Registro
Nacional 3-007-061130.
De conformidad con el artículo 10
del Código Municipal, Ley 7794 del 30 de abril de 1998, las
municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus
relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales
regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de
estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto,
deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el
nombramiento de los representantes.
Por lo anterior, Las Federaciones son personas jurídicas con autonomía las cuales
se rigen por sus estatutos, por el Código Municipal, y pueden tener patrimonio
propio. (ver dictamen C-331-2001).
IV.
Justificación del
Proyecto.
Según la motivación del proyecto,
la Federación de Municipalidades de Guanacaste pretende que el Estado le
traspase la finca matrícula 117070-000, donde se ubica el Tajo el Chopo y una
planta asfáltica en desuso, la cual está completamente varada.
Según el proyecto la finalidad de
adquirir el terreno es activar la planta asfáltica para que la Federación pueda
aprovechar el material existente para la construcción y mantenimientos de las
vías cantonales.
V.
Comentarios al proyecto.
El inmueble donde se ubica el
tajo el Chopo es un bien demanial, declarado de interés público y adquirido por
el proceso de expropiación. La finalidad de la adquisición era cumplir con las
competencias conferidas por el artículo 2 de la Ley 4786, la cuales consistían
en planificar, construir, mantener y
mejorar las carreteras y caminos de la red vial
nacional y cantonal.
Sin embargo, el artículo 2 de la
Ley 4786, fue reformado por la Ley 9329, eliminando la competencia del
Ministerio de Obras Públicas en relación a las vías cantonales, quedando
redactado de la siguiente manera:
Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas
y Transportes tiene por objeto:
a) Sin perjuicio de las potestades del Consejo
Nacional de Vialidad, planificar, construir, mantener y mejorar las carreteras
y caminos de la red vial nacional. Regular y controlar los derechos de vía de
las carreteras de dicha red existentes o en proyecto. Regular, controlar y
vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos. Ejercer la
fiscalización y la rectoría técnica en materia de infraestructura vial, en
virtud de lo cual debe asesorar y coordinar, con los gobiernos locales, sobre
las regulaciones técnicas y logísticas indispensables que atañen a la adecuada
funcionalidad de la red vial cantonal, considerada por separado y en
integración con la red vial nacional."
b) Planificar, construir, mejorar, mantener, operar
y administrar los aeropuertos nacionales y sus anexidades. Regular y controlar
el transporte y el tránsito aéreo y sus derivaciones por medio de una Junta de
Aviación Civil y por las dependencias administrativas que se estimen convenientes.
c) Planificar, construir, mejorar y mantener los
puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los
sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte
marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.
d) Regular, controlar y vigilar los transportes por
ferrocarriles y tranvías.
e) Regular y controlar el transporte continuo de
mercaderías a granel,
f) Planificar, regular, controlar y vigilar
cualquier otra modalidad de transporte no mencionada en este artículo.
g) Construir, mejorar y mantener las edificaciones
y demás obras públicas no sujetas a disposiciones legales especiales y vigilar
que se les dé el uso adecuado. La planificación de estas obras se hará
conjuntamente con los organismos a los cuales incumbe su funcionamiento,
operación y administración.
h) Planificar, construir, mejorar y conservar obras
de defensa civil, para controlar inundaciones y otras calamidades públicas.
i) Planificar y efectuar cartas geográficas,
hidrográficas y mapas de la República. Estudiar, investigar y laborar sobre
aspectos geográficos, hidrográficos, geofísicos y de otra índole que sean
complemento de esas funciones .
j) Planificar, regular, controlar y prestar los servicios
técnicos de catastro.
Con la reforma, se desconcentró
la competencia sobre las vías cantonales, quedando la obligación de
mantenimiento y construcción de las vías nacionales. Es decir, existe todavía
la necesidad pública y la competencia asignada al Ministerio.
Sin embargo, la Federación de
Municipalidades al adquirir la competencia del mantenimiento de la red víal cantonal, de conformidad con la Ley 9329 del 15 de
octubre del 2015, denominada: Ley Especial para la Transferencia de
Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, publicada en
la Gaceta 223 del 17 de noviembre del 2015, Alcance 96; está interesada en
adquirir el terreno para utilizar la planta asfáltica.
La Ley supra indicada transfirió a los
gobiernos locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal
regulada en la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto
de 1972, en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 170 de la
Constitución Política y las disposiciones contenidas en la Ley N. º 8801, Ley
General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las
Municipalidades, de 28 de abril de 2010 (artículo 1).
Ésta ley supra indicada, nace
como producto de la ejecución de la Ley 8801 del 28 de abril del 2010, cuya
finalidad es establecer los principios y las disposiciones generales para
ejecutar lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política, con el
fin de transferir recursos del presupuesto de ingresos y gastos de la República
y la Titularidad de competencias administrativas del Poder Ejecutivo.
En este sentido en el dictamen 08
de febrero del 2018 C-032-2018, se indicó lo siguiente:
“Esta transferencia de competencias para la
atención plena y exclusiva de la red vial cantonal que se hizo es de carácter
definitivo; lo que quiere decir que la Municipalidad asume la competencia
transferida como propia y a su entera responsabilidad. En ese sentido, lo
analizamos en el dictamen C-254-2016 del 1 de diciembre del 2016, de la
siguiente forma:
“(…) Ahora bien, la Ley 9329 se inscribe dentro
del proceso de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las
Municipalidades dispuesto en la reforma al numeral 170 constitucional y su
Transitorio [7], desarrollado por la Ley 8801 (art.9 [8]).
Ha de
resaltarse que el espíritu de la reforma a la norma 170 constitucional es que
una vez transferida una competencia a las Municipalidades, el Ejecutivo se
desprenda de la misma, es decir, la transferencia tiene carácter definitivo.
[9]
Así, a
partir de dicha reforma y de lo dispuesto en los numerales 2 y 10[10] de la
misma Ley 9329, las Municipalidades asumen una competencia plena y exclusiva en
la atención de la red vial cantonal” … (Lo destacado es propio).
Así las
cosas, la justificación del proyecto legislativo podría sustentarse en la
transferencia de competencias de mantenimiento de la red vial cantonal a las
Municipalidades y en la voluntad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes
en traspasar el inmueble por estar en desuso. Ergo, corresponde al Ministerio
de Obras Públicas y Transportes adoptar una decisión administrativa motivando
la enajenación del bien a favor del beneficiario de la ley.
Ahora bien,
aclarado la justificación legal del proyecto y según su redacción, el terreno
mantiene el fin público para el cual se adquirió. Este traspaso obedece a o que
la doctrina denomina una mutación demanial.
El autor
Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su libro Principios de Derecho
Administrativo General II, (pag 549), indicó que el
cambio de titularidad o de sujetos de un bien de dominio público manteniendo su
fin, es considerado como una mutación demanial.
Ésta figura ha sido
desarrollada por este órgano asesor en el dictamen C-101-2012 y en la OJ 033-2012.
Por su parte, en el dictamen C-210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la “mutación demanial y la desafectación son
nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por
ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional
cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación
legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial
que los regula". (resolución N° 2000-10466)”.
Conforme a lo anterior,
para efectos de que opere la mutación, se deben tomar en cuenta tres factores:
a.- un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; b.- que tengan
respaldo en una norma legal de rango suficiente y, c.- que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el
inmueble no sale de la esfera demanial. Estos factores se desprenden del
dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:
(…) Sin
embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar
las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en
pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del
tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del
Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a
tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice
la inseparatibilidad del régimen de domino público.
Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva
el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función
pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación
subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione
dei beni degli
enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962,
pg. 140).
Como
corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a
la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin
alterar su demanialidad.
Esta
mutación no es irrestricta, ya que está sometida a los parámetros mencionados
por el dictamen 210-2002, del 21 de agosto del dos mil dos.
Aunado a lo
anterior, y como se indicó en párrafos anteriores, el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, es quien debe analizar la conveniencia de trasladar el
dominio del inmueble, ya que conforme al artículo 2 de la Ley 4786, mantiene
sus competencias en relación con las vías nacionales.
La
utilización y explotación de los bienes que adquiera el Ministerio deben estar
acordes con planificación nacional e institucional. La donación es un acto
discrecional y queda sujeta bajo los parámetros de conveniencia de este órgano
del Estado.
Es por ello que la razón de este
proyecto, obedece a que no existe norma que autorice transferencia de titular
de bienes afectos a fin público en donde intervengan el Estado Central y las
Municipalidades.
Por lo tanto, no se requiere desafectación del bien
destinado a extracción de Materiales Tajo el Chopo, ya que según el artículo
primero la Federación de Municipalidad de Guanacaste no podrá variar el uso que
actualmente tiene el terreno destinado a la extracción de materiales,
afectación conferida por el artículo 261 del Código Civil, el artículo 6 de la
Ley 4786 y la Ley de Expropiaciones.
Por lo
anterior se concluye lo siguiente:
1. Según el artículo 261 del
Código Civil y el artículo 6 de la Ley 4786, el terreno donde se ubica el TAJO EL CHOPO es un bien demanial. La
finca propiedad del Estado es un terreno que tiene como última finalidad
cumplir una competencia esencial del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
2.
El proyecto de Ley pretende realizar una mutación
demanial en su titularidad manteniendo el fin público de explotación y
extracción de materiales.
3.
El traspaso obedece a una mutación demanial en su
titularidad, y debe valorarse si las vías cantonales se convierten en un interés jurídico
prevalente o más intenso a tutelar, que las vías nacionales.
Sin embargo, es una
decisión administrativa que debe estar fundamentada conforme a las políticas de
planificación, lineamiento y competencias del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes.
Atentamente,
Jonathan Bonilla Córdoba
Notario del Estado
Procurador
JBC/nav
OJ-131-2019
DONACIÓN DE BIENES DE EL
ESTADO A LA FEDERACIÓN DE MUNICIPALIDADES DE GUANACASTE..
La señora Flor Sánchez Rodríguez, Jefe de Área Comisiones Legislativas,
mediante el oficio número 20936-177-2019 del 16 de julio del 2019, consultó el
expediente legislativo 21.196, denominado: “AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE
DONE UN BIEN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD A LA FEDERACIÓN DE MUNICIPALIDADES DE
GUANACASTE”.
Sobre el proyecto:
Del objeto del traspaso
El proyecto pretende el traspaso por donación de la finca inscrita en el
Registro Inmobiliario, provincia de Guanacaste, matrícula: 117070-000, cuya
naturaleza es terreno para extracción de materiales Tajo el Chopo.
Según el tomo trescientos setenta y nueve, asiento cinco mil cuatrocientos
veinticuatro cero uno, la finca fue adquirida por expropiación judicial
tramitado en el Juzgado Segundo de lo Contencioso Administrativo y Civil de
Hacienda. En la causa judicial se dictó la resolución de las ocho horas de
veintiséis de octubre de mil novecientos setenta y siete.
Aunado a lo anterior, el terreno de 42.885.39 metros cuadrados fue
declarado de interés público por el Decreto Ejecutivo número 1984-T del 26 de
setiembre de 1971, para la explotación de materiales destinados a la
construcción de vías públicas. El Juez ordenó poner los bienes expropiados a
disposición del fin público correspondiente e inscribirse en el Registro
Público de la Propiedad.
Partes del Contrato.
La finca se encuentra a nombre del El Estado, cédula jurídica 2-000-045522;
y el beneficiario es la Federación de Municipalidades de Guanacaste, cédula de
persona jurídica según el Registro Nacional 3-007-061130.
De conformidad con el artículo 10 del Código Municipal, Ley 7794 del 30 de
abril de 1998, las municipalidades
podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se
establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los
mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades,
así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán
publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el
nombramiento de los representantes.
Por lo anterior, las Federaciones son personas jurídicas con autonomía las cuales se rigen por sus estatutos, por el Código Municipal, y pueden tener patrimonio propio. (ver dictamen C-331-2001).
Justificación del Proyecto.
Según la motivación del proyecto, la Federación de Municipalidades de
Guanacaste pretende que el Estado le traspase la finca matrícula 117070-000,
donde se ubica el Tajo el Chopo y una planta asfáltica en desuso, la cual está
completamente varada.
Según el proyecto la finalidad de adquirir el terreno es activar la planta
asfáltica para que la Federación pueda aprovechar el material existente para la
construcción y mantenimientos de las vías cantonales.
Comentarios al proyecto.
El inmueble donde se ubica el tajo el Chopo es un bien demanial,
declarado de interés público y adquirido por el proceso de expropiación. La
finalidad de la adquisición era cumplir con las competencias conferidas por el
artículo 2 de la Ley 4786, la cuales consistían en planificar, construir, mantener y mejorar las carreteras y caminos de
la red vial nacional y cantonal.
Sin embargo, el artículo 2 de la Ley 4786, fue reformado por la Ley 9329,
eliminando la competencia del Ministerio de Obras Públicas en relación a las
vías cantonales
Con la reforma, se desconcentró la competencia sobre las vías cantonales,
quedando la obligación de mantenimiento y construcción de las vías nacionales.
Es decir, existe todavía la necesidad pública y la competencia asignada al
Ministerio.
Sin embargo, la Federación de Municipalidades al adquirir la competencia
del mantenimiento de la red víal cantonal, de
conformidad con la Ley 9329 del 15 de octubre del 2015, denominada: Ley
Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de
la Red Vial Cantonal, publicada en la Gaceta 223 del 17 de noviembre del 2015,
Alcance 96; está interesada en adquirir el terreno para utilizar la planta
asfáltica.
La Ley supra indicada transfirió a los gobiernos locales la atención plena
y exclusiva de la red vial cantonal regulada en la Ley N.° 5060, Ley General de
Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, en cumplimiento del mandato
establecido en el artículo 170 de la Constitución Política y las disposiciones
contenidas en la Ley N° 8801, Ley General de Transferencia de Competencias del
Poder Ejecutivo a las Municipalidades, del 28 de abril del 2010 (artículo 1).
Ésta ley supra indicada, nace como producto de la ejecución de la Ley 8801
del 28 de abril del 2010, cuya finalidad es establecer los principios y las
disposiciones generales para ejecutar lo dispuesto en el artículo 170 de la
Constitución Política, con el fin de transferir recursos del presupuesto de
ingresos y gastos de la República y la Titularidad de competencias
administrativas del Poder Ejecutivo.
La justificación del proyecto legislativo podría sustentarse en la
transferencia de competencias de mantenimiento de la red vial cantonal a las
Municipalidades y en la voluntad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes
en traspasar el inmueble por estar en desuso. Ergo, corresponde al Ministerio
de Obras Públicas y Transportes adoptar una decisión administrativa motivando
la enajenación del bien a favor del beneficiario de la ley.
Ahora bien, el terreno mantiene el fin público para el cual se adquirió.
Este traspaso obedece a lo que la doctrina denomina una mutación demanial.
El autor Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su libro Principios de Derecho
Administrativo General II, (pag 549), indicó que el
cambio de titularidad o de sujetos de un bien de dominio público manteniendo su
fin, es considerado como una mutación demanial.
Para que opere la mutación, se deben tomar en
cuenta tres factores: a.- un interés jurídico prevalente o más intenso a
tutelar; b.- que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y, c.-
que se garantice la inseparatibilidad del régimen de
domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial.
Estos factores se desprenden del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos
mil dos.
La mutación demanial
es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino
del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.
Esta mutación no es irrestricta, ya que está sometida a los parámetros
mencionados por el dictamen 210-2002, del 21 de agosto del dos mil dos.
Aunado a lo anterior, es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes,
quien debe analizar la conveniencia de trasladar el dominio del inmueble, ya
que conforme al artículo 2 de la Ley 4786, mantiene sus competencias en
relación con las vías nacionales.
La utilización y explotación de los bienes que adquiera el Ministerio deben
estar acordes con planificación nacional e institucional. La donación es un
acto discrecional y queda sujeta bajo los parámetros de conveniencia de este
órgano del Estado.
Es por ello que la razón de este proyecto, obedece a que no existe norma
que autorice transferencia de titular de bienes afectos a fin público en donde
intervengan el Estado Central y las Municipalidades.
Por lo tanto, no se requiere desafectación del bien destinado a extracción
de Materiales Tajo el Chopo, ya que según el artículo primero la Federación de
Municipalidad de Guanacaste no podrá variar el uso que actualmente tiene el
terreno destinado a la extracción de materiales, afectación conferida por el
artículo 261 del Código Civil, el artículo 6 de la Ley 4786 y la Ley de
Expropiaciones.
Conclusiones.
- Según el artículo 261 del Código
Civil y el artículo 6 de la Ley 4786, el terreno donde se ubica el TAJO EL CHOPO es un bien demanial. La finca propiedad del Estado es un terreno
que tiene como última finalidad cumplir una competencia esencial del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
- El proyecto de Ley pretende realizar
una mutación demanial en su titularidad manteniendo
el fin público de explotación y extracción de materiales.
- El traspaso obedece a una mutación demanial en su titularidad, y debe valorarse si las
vías cantonales se convierten en un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, que las
vías nacionales.
Sin embargo, es una decisión administrativa que
debe estar fundamentada conforme a las políticas de planificación, lineamiento
y competencias del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.