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Opinión Jurídica : 091 - del 27/08/2019
27 de
agosto de 2019
OJ-091-2019
Señora
Daniela
Agüero Bermúdez
Jefe de
Área
Departamento
de Comisiones Legislativas
Estimada
señora:
Con la autorización del señor Procurador General de la
República me refiero a su oficio AL-20935-OFI-0155-2019 del 2 de julio del
2019, concerniente al proyecto de Ley número 19.383 denominado: “Autorización a la Municipalidad de Matina a donar y segregar unos terrenos de su propiedad a
Familias comprobadas de escasos recursos y a la Asociación de Desarrollo de
Baltimore y Junta de Educación del Colegio de Venecia”.
I.- Alcance de
este Pronunciamiento
La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo
técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública,
según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.
Asimismo,
el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la
de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los
demás organismos públicos y las empresas estatales.
La
función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones
jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y
legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar
una decisión
administrativa.
Ahora bien, a pesar de que la formación de
leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa no forma parte
de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las
consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado
proyecto de ley.
La presente opinión jurídica carece de
efectos vinculantes para el caso concreto y tiene como objetivo contribuir con
el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento
les confiere y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
Por lo tanto, el plazo establecido en el
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la
Procuraduría General de la República.
II. Objeto
del proyecto.
El objetivo del proyecto de Ley, consiste en segregar
de las fincas que se dirán, desafectar del uso público los lotes, y traspasar
por donación. El artículo primero establece los siguientes números de finca:
1. Finca
7-0703651-000. El número de finca
según la base de datos del Registro Nacional no existe.
2. Finca
7-048097-000. La finca según la
publicidad registral tiene una naturaleza para agricultura Lote veinte.
Actualmente mide 32 982,69 metros cuadrados. esta finca proviene del tomo
496-00015382-01, con fecha de inscripción el 13 de diciembre del 2001 y tiene
una anotación caduca de un documento presentado al diario bajo citas
2017-366187-001 y gravámenes condiciones 388-0732-01-0874-001
3. Finca
7-43368-000. Tiene naturaleza
agricultura.
4. Finca 7
131331-000. Tiene naturaleza para
construir ubicada en zona catastrada.
5.
Finca 7-104599-000. Su naturaleza es terreno con un Local.
III. Sujetos parte
del contrato.
Las fincas se encuentran a nombre de
la Municipalidad de Matina, cédula de persona
jurídica número 3-014-00015382-01. La ley establece varios beneficiarios:
1.
Sujetos privados
de escasos recursos
2.
Junta de
Educación
3.
Asociación de
Desarrollo de la Comunidad
Conforme principio de tracto sucesivo, corresponde a
la Municipalidad de Matina disponer de los bienes
objeto del proyecto.
IV.- La
donación de bienes inmuebles debe ser autorizada por Ley.
La donación es un contrato unilateral, gratuito,
consensual, solemne (para su valides se requiere escritura pública) y
registrable, que se puede definir como un acto de liberalidad que realiza una
persona física o jurídica, con capacidad de actuar, que traspasa de forma
gratuita el dominio de un bien a un sujeto público o privado, quien tiene la
facultad de aceptarla o no (artículos 1399, 1400, 1408 del Código Civil).
Este concepto fue abordado por ésta Procuraduría, en
el Dictamen C-74-2017
07
de abril del 2017:
“(…) LA DONACION
En
la donación pura y simple el donante, transmite, inter vivos, por mera
liberalidad, al donatario, quien acepta, la propiedad de uno o más bienes de su
patrimonio. Se caracteriza por ser un contrato traslativo de dominio,
unilateral, con obligación única a cargo del donador, de carácter gratuito,
irrevocable, una vez aceptada, salvo ingratitud del beneficiario, y solemne: en
inmuebles y muebles con valor superior a doscientos cincuenta colones, en los
que debe cumplirse la formalidad de la escritura pública, como elemento
esencial de validez. Código Civil, arts. 1397, 1399, 1404, 1405 y 1407. (En
punto a la nulidad de la donación de inmuebles sin escritura pública, vid del
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, voto 139/2009; SECCION
II, sentencias 403/2010 y 271/2010; del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCION I,
las sentencias 367/2004 y 354/2005).
La
exigencia del instrumento notarial para la donación es la forma de “dejar
constancia de la verdadera y firme voluntad del donante, quien se despoja y
transmite la propiedad de una cosa o derecho que le pertenece, sin obtener nada
a cambio”. Lo usual en materia de contratos es que haya de por medio
contraprestación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 24/1993, TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO
CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 1/2014, entre varias). Concerniente al otorgamiento de escrituras
ante la Notaría del Estado en actos y contratos en que sea parte o tenga
interés el Estado, vid.: Ley 6815, artículos 3, inciso c, y 15.
La
donación de inmuebles se debe inscribir en el Registro correspondiente, a fin
de que la propiedad sea oponible a terceros (Código Civil, artículos 267, 455,
459), y es nula la hecha con cláusulas de reversión o de sustitución (Art. 1396
ibid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I,
sentencias 57/2009 y 139/2009. TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencias 42/2009, 271/2010, 403/2010
y 56/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencias 367/2004 y 354/2005).”.
Ahora bien, como acto de liberalidad de un sujeto
público, es importante acotar que las leyes que autorizan la donación y
desafectan eventualmente un bien de dominio público municipal, no implica su
ejecución por sí misma. Ergo, este tipo de normas tiene carácter facultativa y
no imperativa.
El sujeto donante debe a posteriori, realizar su
manifestación de voluntad mediante acto administrativo y en cumplimiento con
los requisitos registrales y notariales que las leyes les imponen.
Aunado a lo anterior, deberán de cumplir con las
autorizaciones previas que establece el ordenamiento jurídico en los actos de
donación (1408 Código Civil, artículo 17 inciso n del Código Municipal), una
vez que la Asamblea Legislativa elimine el obstáculo jurídico que impedía
realizar de forma directa donaciones de bienes municipales.
Por lo anterior, se debe de realizar un examen de
legalidad para verificar si existe norma en el ordenamiento jurídico que
habilita a las Municipalidad a donar inmuebles a favor de los sujetos
beneficiarios.
El Código Municipal en su artículo 71, establece la
autorización para donar bienes inmuebles no afectos a un fin público a favor
del El Estado e instituciones autónomas. Este artículo establece lo siguiente:
“La
municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de
actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación
administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.
Las
donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la
extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando
las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos
terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar
directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas
a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su
vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.
Cuando la donación implique una desafectación del uso
o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización
legislativa previa”. (la negrita no es de su original).
Esta
norma habilita a las Municipalidad a donar bienes al Estado y a instituciones
autónomas o semiautónomas que a su vez quedan autorizadas para donarle a las
municipalidades, con la adopción de un acuerdo por mayoría calificada.
Dentro de él examen de legalidad, se
debe de verificarse si el bien objeto de donación está afecto a un fin o
servicio público y cuál fue su procedimiento de afectación.
La donación de bienes es una potestad
que tiene como límite de acción la afectación al dominio público que pesa sobre
el bien inmueble (artículo 261 CC). En concordancia con el artículo 69 de la
Ley de Contratación Administrativa, no podrá enajenar los bienes inmuebles
afectos a un fin público sin requerir de ley especial o utilizar el mismo
procedimiento para su afectación:
“ARTICULO 69.-Límites. La Administración
no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.
Los
bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer
su destino actual. Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea
Legislativa, cuando no conste el procedimiento para la afectación.
Se autoriza
al Poder Ejecutivo para que done, a las instituciones autónomas y semiautónomas,
los bienes inmuebles no afectos a un fin público, cuando tenga por objeto
coadyuvar al cumplimiento de las funciones de estas y en aras de satisfacer el
interés público. Para tal efecto, deberá emitirse resolución fundamentada del
Poder Ejecutivo, acuerdo de aceptación del órgano jerárquico superior del ente
beneficiado, así como el inventario y la clasificación del bien o los bienes
objeto de la enajenación. La escritura la realizará la Notaría del Estado.
Ahora bien, realizando los estudios de
antecedentes según la naturaleza de las fincas objeto del proyecto, los
terrenos están destinados para agricultura. En relación con la finca 7-0703651-000, ésta
no se pudo verificarse, debido a que el número consignado no existe en la base
de datos del Registro Nacional.
Conforme a lo anterior, se puede
interpretar que las fincas objeto del proyecto son bienes privados municipales
que no están afectos a un fin público. Tampoco se desprende de la motivación
del proyecto que actualmente estén afectos a un uso público.
V. Donación de bienes a favor de las Juntas de
Educación y Asociaciones de Desarrollo.
En relación con la donación de bienes a
favor de las Juntas de Educación y Asociación de Desarrollo, el ordenamiento
jurídico habilita a las Municipalidad a donar bienes a favor de éstas personas
jurídicas, lo cual implicaría que el traspaso se podría realizar de forma
directa ante la Notaría del Estado.
La
donación de bienes inmuebles a favor de las Juntas de Educación está regulada
por el artículo 71 del Código Municipal indicado y Reglamento General de Juntas
de Educación y Juntas Administrativas número 38249-MEP.
Esta norma reglamentaria establece en su
artículo 144, la obligación de inscribir los bienes inmuebles recibidos por las
Juntas de Educación a título de donación a nombre del Estado -Ministerio de
Educación Público. La norma indica lo siguiente:
Artículo 144.- Todos los bienes muebles e inmuebles
que adquieran las Juntas por donación de instituciones públicas o privadas, así
como de un particular, deberán inscribirse a nombre del Ministerio de Educación
Pública. Igual tratamiento los bienes muebles e inmuebles adquiridos por
disposición judicial según artículo 572 inciso 6) del Código Civil. Esta misma
disposición es aplicable a las ampliaciones o mejoras que se realicen a los
inmuebles con fondos de la misma procedencia, para lo cual contaran con la
asesoría de la DIEE.
A tenor del artículo 71 del Código
Municipal y siendo el bien de carácter patrimonial, el traspaso a favor de la
Junta puede operar de forma directa favor del Estado Ministerio de Educación
Pública, previa aceptación del Ministro de turno, sin requerir de norma
especial y cumpliendo con los requisitos establecidos en el ordenamiento
jurídico para ello.
En
relación con la donación de bienes a favor de la Asociación de Desarrollo de la
Comunidad, el artículo 19 de la Ley 3859 del 7 de abril del 1967, habilita a
las Municipalidades a donar bienes a favor de las Asociaciones:
Artículo 19.
El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y
demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar
bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas asociaciones, como
una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso
económico y social del país.
Siendo
la finca objeto de estas diligencias dominio municipal y existiendo una norma
que habilita la donación a favor de las Asociaciones de Desarrollo, no se
requiere en una ley especial, únicamente el acuerdo del Concejo Municipal que
exprese que el terreno esta afecto a un fin público y
la votación requerida conforme el numeral 71 del Código Municipal. S
Sobre
el particular, en el dictamen C -138 -2009, citado en la opinión jurídica
OJ-011-2013, 8 de marzo de 2013, las Municipalidades está habilitadas a donar
bienes patrimoniales a favor de las Asociaciones de Desarrollo Integral.
VI. Donación de bienes municipales a favor
de sujetos privados.
Conforme
la norma 71 referenciada, las Municipalidades para donar bienes públicos a
sujetos privados debe existir una norma especial que lo autorice: (…) Las
donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la
extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando
las autorice, expresamente, una ley especial.
La donación de terrenos municipales por interés
público para dar solución a problemas de vivienda en el sector de Matina es una potestad discrecional de la administración,
lo cual implica que la selección de la finca a donar y los beneficiarios de
cada proyecto de vivienda van a depender de la voluntad administrativa.
VII. Sobre los artículos del Proyecto:
El artículo primero está autorizando la segregación de
dos terrenos según los planos catastrados L 0280750-95 y L 089751-1990, el
primero de la finca número 7-0703651-000 y el segundo de la finca
048097-000. Se realiza la observación
que la finca 7 0703651-000 no existe en el Registro Inmobiliario. En relación
con la finca 048097, según la naturaleza publicitada en el Registro es de
agricultura, por lo que no se desprende que esté afectado a un fin público y en
principio no requiere de desafectación.
Aunado a lo anterior, el artículo refiere a una finca
matrícula 7-43368, con el plano L 701001-1987, sin hacerse referencia en
relación a su disposición y destino.
El artículo segundo, desafectó lo lotes segregados.
Sin embargo, debe valorarse la inclusión de una desafectación de uso o servicio
público dado por ley, ya que la naturaleza publicitada en el registro para cada
finca refiere a un bien patrimonial municipal.
Por una buena técnica legislativa, se recomienda que
la redacción del artículo se realice de la siguiente forma: Se autorice a la
Municipalidad de Matina cédula de persona jurídica 3
014 42124, para que de las fincas municipales (incluir número de fincas fincas)
segregue y done a favor de los beneficiarios que ella designe vía
administrativa y conforme lo requisitos que desarrolle esta ley, los terrenos
donde se ubica la comunidad de Goly y Ramal 7.
Aunado a lo anterior, se recomienda mejorar la
redacción de los artículos 1 y 2 y aclara los números de fincas de la cual se
segregarán y donarán los lotes.
En relación con el artículo 3 la finca número
131331-000 en su naturaleza publicitada registralmente se indica terreno para
construir. Como se indicó en párrafos anteriores, este traspaso por no estar
afectada a un fin público (situación que deberá aclarar la municipalidad dentro
del procedimiento legislativo) y tener una norma que habilita el traspaso a
favor de la Asociación de Desarrollo, no requiere ser objeto del presente
trámite legislativo.
Por su parte, el artículo 4, la finca matrícula número
104599-000, tiene registrada una naturaleza de terreno “con un local
comercial”. Al igual que el artículo anterior y por lo argumentado, se
recomienda valorar eliminar este artículo del proyecto de Ley.
En relación con los artículos 5, 6 y 7 no hay
observación alguna.
Atentamente,
Jonathan
Bonilla Córdoba
Notario del
Estado
Procurador
JBC/nav
OJ-091-2019
DONACIÓN DE BIENES MUNICIPALES
A PARTICULARES, ASOCIACIONES DE DESARROLLO Y JUNTAS DE EDUCACIÓN.
La señora
Daniela Agüero Bermúdez, Jefe de Área del Departamento de Comisiones
Legislativas, mediante el oficio AL-20935-OFI-0155-2019 del 2 de
julio del 2019, consultó el proyecto de
Ley número 19.383 denominado: “Autorización a la Municipalidad de Matina a
donar y segregar unos terrenos de su propiedad a Familias comprobadas de
escasos recursos y a la Asociación de Desarrollo de Baltimore y Junta de
Educación del Colegio de Venecia”.
La Procuraduría General de la
República concluyó lo siguiente:
El
objetivo del proyecto de Ley, consiste en segregar de las fincas que se dirán, desafectar
del uso público los lotes, y traspasar por donación. El artículo primero
establece los siguientes números de finca: Finca 7-0703651-000. Finca 7-048097-000. Finca 7-43368-000. Finca 7
131331-000. Finca 7-104599-000.
Que las fincas se encuentran a nombre de la Municipalidad de Matina,
cédula de persona jurídica número 3-014-00015382-01 y La ley establece varios
beneficiarios: Sujetos privados de escasos recursos, Junta de Educación y Asociación
de Desarrollo de la Comunidad.
Se
indicó que la donación de bienes inmuebles debe ser autorizada por Ley la
cuales tiene carácter facultativa y no imperativa.
Que
el Código Municipal en su artículo 71, establece la autorización para donar
bienes inmuebles no afectos a un fin público a favor del El Estado e
instituciones autónomas.
Que Dentro de él examen de legalidad, se debe de verificarse si el bien
objeto de donación está afecto a un fin o servicio público y cuál fue su
procedimiento de afectación, (artículo 261 CC). En concordancia con el artículo
69 de la Ley de Contratación Administrativa.
En relación con la donación de bienes a favor de las Juntas de Educación
y Asociación de Desarrollo, el ordenamiento jurídico habilita a las
Municipalidad a donar bienes a favor de éstas personas jurídicas, lo cual
implicaría que el traspaso se podría realizar de forma directa ante la Notaría
del Estado (artículo 19 de la Ley 3859 del 7 de abril del 1967)
Sobre el particular, en el
dictamen C -138 -2009, citado en la opinión jurídica OJ-011-2013, 8 de marzo de
2013, las Municipalidades está habilitadas a donar bienes patrimoniales a favor
de las Asociaciones de Desarrollo Integral
Sobre los artículos del Proyecto se indicó lo siguiente:
El
artículo primero Se realizó la observación que la finca 7 0703651-000 no existe
en el Registro Inmobiliario. En relación con la finca 048097, según la
naturaleza publicitada en el Registro es de agricultura, por lo que no se
desprende que esté afectado a un fin público y en principio no requiere de
desafectación. Aunado a lo anterior, el artículo refiere a una finca matrícula
7-43368, con el plano L 701001-1987, sin hacerse referencia en relación a su
disposición y destino.
El
artículo segundo, desafectó lo lotes segregados. Sin embargo, debe valorarse la
inclusión de una desafectación de uso o servicio público dado por ley, ya que la naturaleza publicitada en el
registro para cada finca refiere a un bien patrimonial municipal.
Por
una buena técnica legislativa, se recomienda que la redacción del artículo se
realice de la siguiente forma: Se autorice a la Municipalidad de Matina cédula
de persona jurídica 3 014 42124, para que de las fincas municipales (incluir
número de fincas fincas) segregue y done a favor de los beneficiarios que ella
designe vía administrativa y conforme lo requisitos que desarrolle esta ley, los
terrenos donde se ubica la comunidad de Goly y Ramal 7.
S
recomendó mejorara la redacción de los artículos 1 y 2 y aclara los números de
fincas de la cual se segregarán y donarán los lotes.
En
relación con el artículo 3 la finca número 131331-000 en su naturaleza
publicitada registralmente se indica terreno para construir. Como se indicó
este traspaso por no estar afectada a un fin público (situación que deberá
aclarar la municipalidad dentro del procedimiento legislativo) y tener una
norma que habilita el traspaso a favor de la Asociación de Desarrollo, no
requiere ser objeto del presente trámite legislativo.
Por
su parte, el artículo 4, la finca matrícula número 104599-000, tiene registrada
una naturaleza de terreno “con un local comercial”. Al igual que el artículo
anterior y por lo argumentado, se recomienda valorar eliminar este artículo del
proyecto de Ley.
En
relación con los artículo 5, 6 y 7 no hay observación alguna.