Opinión Jurídica : 014 - del 15/01/2020

15 de enero de 2020

OJ-014-2020

Licda.

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° AL-C19784-OFI-065-2017, del 4 de diciembre del 2017, mediante el cual solicita el criterio de éste Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico, sobre el Proyecto de Ley denominado ”Desafectación del uso público y autorización para que se segregue y done un terreno propiedad de la Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye a la Asociación de Desarrollo Integral de San Miguel de Pejibaye”, el que se tramita con el expediente legislativo N° 20.463, cuyo texto se publicó en el Alcance 197 a La Gaceta 153 de 14 de agosto del 2017.

Se aclara que el criterio que se expondrá, es una mera opinión jurídica, lo cual implica que no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública.

En consecuencia, la opinión que se emite, responde a una colaboración en la importante labor que desempeñan los señores y señoras diputados (as) en el Congreso de la República.

Asimismo, el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley en mención se encuentra conformado por cuatro artículos. El artículo primero pretende desafectar, segregar y donar un lote del inmueble 227595-000, propiedad de la Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye de Pérez Zeledón a la Asociación de Desarrollo Integral de San Miguel de Pejibaye, para ser destinado a centro de visitas periódicas o casa de la salud.

En el artículo segundo, se establece que el área del lote a segregar, es de mil trescientos noventa y un metros cuadrados, según plano SJ-1924792-2016, y que la donación se hace libre de gravámenes y anotaciones.

Por medio del artículo tercero, se autoriza a la Notaría del Estado, para que, de ser necesario, realice las correcciones en el proceso de formalización de la escritura de segregación y donación, así como en la constitución de derechos de servidumbre.

Finalmente, el artículo cuarto dispone que tanto la escritura como las consecuencias legales, notariales y registrales derivadas de la misma, estarán exentas del pago de derechos, especies fiscales, impuestos nacionales, tasa o contribución registral o de cualquier otra índole, honorarios y timbres.

Según se indica en la justificación del presente proyecto, el inmueble SJ-227595, forma parte registral del área donde se ubican las instalaciones del centro educativo y actualmente es un terreno vacío sin construcción alguna.

Además, con la donación del terreno, se tiene planeado por parte de la Asociación de Desarrollo Integral de San Miguel de Pejibaye, la construcción y operación de un centro de atención periódica en salud, atendido por la Caja Costarricense del Seguro Social y administrado por la ADI de la localidad. Lo cual contribuiría a que la comunidad tenga acceso a la red de servicios formales de salud y seguridad social, y superar el rezago en acceso a la salud que ha tenido San Miguel de Pejibaye. La aprobación del proyecto de Ley no solo beneficiaría a la comunidad de San Miguel, sino que también impactaría de forma positiva en la vida de habitantes de comunidades aledañas.

II.- SOBRE EL FONDO

a) Autorización:

El proyecto de ley objeto de estudio, pretende la desafectación, segregación y donación de un lote de terreno propiedad de la Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye a favor de la Asociación de San Miguel de Pejibaye, para ser utilizado a un fin público distinto del de educación. De aprobarse, facultaría a la Asociación a disponer del inmueble en los términos referidos.

Según la publicidad registral el bien inmueble, es propiedad de la Junta de Educación de San Miguel, cédula de persona jurídica número 3-008-125652, finca que se describe así: Folio Real matrícula 227595-000, naturaleza terreno de agricultura lote ciento seis-ciento doce, situada en el distrito sétimo Pejibaye, cantón décimo noveno Pérez Zeledón de la Provincia de San José, linderos al norte con Calle pública, sur Jorge Ortíz, este Jorge Ortíz y calle y al oeste Jorge Ortíz y Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye, mide cuatro mil ciento diez metros cuadrados, plano catastrado SJ-1631668-2013.

De dicho inmueble se requiere segregar un área de mil trescientos noventa y un metros cuadrados, la cual sería donada a la Asociación de Desarrollo Integral de San Miguel de Pejibaye, para la construcción de un centro de atención periódica en salud.

En cuanto a la naturaleza y titularidad del bien, según el tomo 301, asiento 16449, del 20 de enero de 1975, la finca objeto de segregación SJ-227595-000, fue adquirida por la Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye, mediante compra realizada al Instituto de Tierras y Colonización, quién segregó de la finca 209478 un lote conforme al plano catastrado G 1-2-5040-3440-112, con un área de cinco mil setecientos cuatro metros cuadrados, naturaleza terreno de agricultura lote ciento seis-ciento doce. Escritura otorgada por los notarios Francisco José Ramírez Fletis y Adrian Arguello Artavia, a las ocho horas del quince de enero de mil novecientos setenta y cinco.

De la escritura de traspaso se rescata, que el bien inmueble es público porque la Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye, lo adquirió mediante compra al Instituto de Tierras y Colonización, utilizando fondos públicos, siendo la Junta de Educación de San Miguel, la titular de la propiedad.

Así también, pese a que en la misma no se le dio un destino específico y su naturaleza es terreno de agricultura lote ciento seis-ciento doce, en apariencia está afecto al fin público de educación, según la exposición de motivos del proyecto de ley, el inmueble que se pretende segregar forma parte del área registral donde se ubican las instalaciones del centro educativo y actualmente es un terreno vacío sin construcción alguna. Esta comprobación de su destino actual, le corresponde a la administración activa del sector educación, sea el titular del terreno y el Ministerio de Educación Pública, como órgano rector. De comprobarse que el destino actual del terreno es el de educación, el terreno a segregar y donar estaría cambiando su fin.

Aunado a lo anterior, consta en el plano SJ-1631668-2013, de la finca madre SJ-227595-000, que su uso es tanque de agua, zona verde, salón de actos, aulas, casa y comedor.

De conformidad con el artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación los bienes propiedad de las Juntas de Educación, destinados a sus funciones públicas, son inembargables, porque están afectos al uso público de educación y forman parte de los bienes demaniales. En este sentido, la opinión jurídica OJ-37-2016 del 5 de abril de 2016, señala:

“Ahora bien, el artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación establece que los bienes que adquieren la Juntas de Educación se encuentran afectos a un fin público, al respecto indica:

ARTICULO 43.-

Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes.

Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación. En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación.

Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables. (Así adicionado por el artículo 1 de la ley No.2298 del 22 de noviembre de 1958)

De acuerdo con dicho artículo, los bienes propiedad de las Juntas Administrativas, destinadas a sus funciones públicas son inembargables, debido a que están afectos al uso público educación y forman parte de los bienes demaniales, los cuales por su naturaleza y disposición ostentan una especial protección jurídica.”

Ahora bien, el caso concreto trata de una donación de un lote de terreno a segregar de un inmueble afecto a un fin público distinto del de educación, tema que ha sido objeto de análisis por parte de este órgano técnico asesor, en la opinión jurídica 009-J del 23 de enero del 2018, que cita:

“La Asamblea Legislativa en el ejercicio de su función, interviene en los casos de donación de terrenos porque el órgano o ente no cuenta con una norma en el ordenamiento jurídico que lo habilita para realizar donaciones o el bien se encuentra afecto a un fin público.

En relación con la forma traslativa del dominio en el proyecto, se debe indicar que la donación es un acto unilateral, solemne y gratuito, en donde por voluntad del titular del derecho, según criterios de oportunidad o conveniencia, decide trasladar el dominio de un terreno en desuso a un beneficiario. La promulgación de la ley que autoriza la donación no obliga al donante a realizarla. La donación es facultativa y no imperativa para la Administración. Es un acto que le está vedado por no ser su actividad principal en el ámbito del patrimonio público, debido a la autonomía que ostenta el Estado o los entes descentralizados en el ejercicio de su función administrativa en relación al control, administración y uso de su patrimonio. De ahí que la función del legislador se circunscribe a remover el obstáculo jurídico para habilitar a la Administración a trasladar el dominio de los bienes inmuebles a un beneficiario público o privado.

En relación con lo indicado, en la opinión jurídica número OJ-021-2017 del 15 de febrero del 2017, la Procuraduría indicó lo siguiente:

“Ahora bien, esta autorización legal no implica por sí misma la obligación para el Municipio de realizar la donación del inmueble, pues estamos en presencia de una norma de carácter dispositiva y no imperativa.

Al respecto, este Órgano Técnico Jurídico, en dictamen No. 208-96 del 23 de diciembre de 1996, manifestó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, ya que la norma autorizante tiene como fin único remover el obstáculo legal que impide a la Institución realizar la donación del bien.

“B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE.

Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.

Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.

Como corolario, para que la administración puede donar un terreno debe existir en el ordenamiento jurídico una norma que lo habilite para ello. Por su naturaleza le esta vedado a la administración la posibilidad de disponer libremente de su patrimonio. (principio de legalidad artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política), por lo cual El Estado requiere de una ley que lo autorice a donar bienes inmuebles para satisfacer necesidades de otras instituciones. (dictamen C-052-2011, C-249-2010, C 208-96).

(…)

Uno de los primeros aspectos que debe abordarse en este tipo de autorizaciones es verificar la naturaleza del terreno y el procedimiento que se utilizó para su afectación al servicio público. Es claro, conforme a lo anterior, que la afectación del terreno objeto de donación debe provenir de la Ley.

“La afectación es el acto del poder público que incorpora bienes privados al demanio, transforma su condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignados. Configura el elemento teleológico del dominio público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están sometidos los bienes, de contenido variable (Sobre el tema de la afectación, vid. de la Sala Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría C-228-98, entre otros)” (dictamen C-230-01).

Por su parte el Código Civil en el numeral 261 establece: "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

Aunado a lo anterior, la Procuraduría General de la República ha indicado que “los bienes pueden estar afectados de forma general o específica, los cuales deben estar afectados por ley o bien por el uso público permanente, de lo contrario formarían parte de los bienes patrimoniales del Estado. Dado ese destino por ley, la Administración no está autorizada para destinarlo a otro fin o emplearlo en la prestación de otros servicios, aun cuando dicho fin o servicio puedan igualmente calificarse de públicos. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Se sigue de lo anterior que en tratándose de los bienes de las entidades públicas, la presencia de un servicio público e incluso la satisfacción de un fin público no determinan per se la naturaleza demanial del bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de que se trate. La afectación es la cualidad que permite clasificar un bien como demanial o no”. (dictamen C-300-2001 del 29 de octubre de 2001).

Corolario a lo anterior, en el caso concreto, el terreno está destinado a satisfacer el derecho fundamental de Educación. En relación con la afectación a este fin público está determinado por la Fundamental de Educación, Nº 2160 de 25 de setiembre de 1957 y el Código de Educación Ley N° 181 del 18 de agosto de 1944. Es decir todo los bienes propiedad de juntas de Educación y del Estado-Ministerio de Educación Pública por su vocación debe estar al servicio de la Administración para satisfacer esta necesidad del colectivo, patrimonio que debe ser utilizado bajo los planes estratégicos de acuerdo a la necesidad del país.

En tesis de principio todo el patrimonio destinado a esta finalidad debe estar utilizado de forma efectiva por la administración conforme Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Ley 8131 del 18 de setiembre del 2001.

En relación con la demanialidad de los bienes de escuelas y colegios, la Procuraduría ha reconocido esta sujeción especial en los dictámenes C-7-2017 del 18 de enero de 2017 y OJ-37-2016 del 5 de abril del 2016, OJ 145-2004. Por ser de interés de la presente consulta, se transcribe un fragmento del dictamen C-086-2010 27 de abril del 2010, donde se respalda el criterio de la demanialidad:

“Pero más aún, la afectación a un fin específico de los bienes y recursos de las Juntas de Educación y las Administrativas, conlleva ineludiblemente que estos forman parte del dominio público, por lo que, de intentarse la donación para un propósito distinto del endilgado a estas, debe existir una ley que lo desafecte y el beneficiado debe ser sujeto de donaciones por parte de la Administración Pública.

Sobre el particular, la Procuraduría General de la República, ha mantenido:

“Algunos bienes del Estado sufren de una afectación, lo que los convierte en una categoría muy especial debido a que integran lo que en doctrina se conoce como "dominio público". Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vacación. En consecuencia, estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.

Las notas características de estos bienes, son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. (Ver en ese sentido Voto de la Sala Constitucional número 2306-91) (…)

Manifiestan estos bienes, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público, a la educación pública. Bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.

Son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. (…).

Además de lo anterior, por mandato expreso o implícito del legislador a estos recursos o los bienes se les designa con un destino específico –para utilizarlos como centros de enseñanza pública-. Lo anterior provoca un doble reforzamiento en cuando a su status, por un lado, poseen todos los atributos propios de los bienes que integran el dominio público y, por el otro, constituyen un instrumento para la obtención de un fin propuesto por el legislador en una determinada ley. En estos casos, está de por demás afirmar que los recursos a los bienes solo pueden utilizarse en los fines o propósitos que el legislador les atribuyó, en suma para impartir enseñanza pública. (En el mismo sentido, ver dictamen de la Procuraduría General de la República. OJ-030-2000 de 24 de marzo del 2000)”.

Aunado a lo anterior, el artículo 143 del Decreto Ejecutivo 38249 del 10/02/2014, establece que todos los bienes inmuebles que adquieran las Juntas con fondos públicos provenientes del presupuesto nacional, sea con recursos del MEP o de otras entidades públicas, deberán inscribirse a nombre del Ministerio de Educación Pública. Estos bienes son inembargables.

Ahora bien, teniendo clara su naturaleza demanial es importante acotar que el procedimiento para desafectar el terreno es el mismo utilizado para su afectación. Conforme lo establece el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa bajo el principio de paralelismo de las formas, en el caso concreto el terreno debe desafectarse por ley.”

En este orden, forman parte del dominio público los bienes de las Juntas de Educación, destinados a un fin público específico -educación-. De intentarse la donación de estos bienes para un fin distinto del encomendado a estas Juntas, deberá existir una ley que lo desafecte y el beneficiado debe ser sujeto de donaciones por la Administración Pública. (Véase el Dictamen 086 del 27 de abril del 2010).

b) Naturaleza del Contrato:

La donación es un contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión, de acuerdo a los artículos 1404 y 1394 del Código Civil.

Ahora bien, para el Estado la donación es un acto prohibido, debe existir norma en el ordenamiento jurídico que autorice la donación de bienes públicos. En este sentido, la opinión jurídica 037 del 05 de abril del 2016, señala que para que la administración pueda ejercer actos de liberalidad por donación debe cumplir 3 requisitos:

“(…) 1.- Debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico administrativo que autorice la donación de bienes inmuebles, ya que este es un acto prohibido para la administración. Así mismo, si el bien está vinculado a un fin público y su destino va a cambiar, deberá solicitarse la autorización legislativa previa.

2.- El órgano o la institución respectiva, debe adoptar los actos administrativos autorizando a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso, de conformidad con el artículo 1408 del Código Civil. Así mismo deberá de cumplirse con los demás requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para realizar el contrato.

3.- La donación debe de gestarse en escritura pública, para que sea válida y eficaz. Ergo, la donación es un acto jurídico solemne que requiere escritura pública (artículo 1397 del Código Civil). Así mismo es un contrato unilateral, inter vivos en donde el donante de forma gratuita decide transmitir la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil), sin contraprestación a cambio, el cual según el artículo 1399 del Código Civil, para su perfeccionamiento, requiere la aceptación del donatario, en la misma escritura de donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación.”

c) Objeto del Contrato:

El inmueble objeto del proyecto de ley en cuestión, se encuentra inscrito en el Registro Nacional, bajo el sistema de Folio Real matrícula 227595-000, naturaleza terreno de agricultura lote ciento seis-ciento doce, situada en el distrito sétimo Pejibaye, cantón décimo noveno Pérez Zeledón de la Provincia de San José, linderos al norte con Calle pública, sur Jorge Ortíz, este Jorge Ortíz y calle y al oeste Jorge Ortíz y Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye, mide cuatro mil ciento diez metros cuadrados, plano catastrado SJ-1631668-2013.

Dicha propiedad posee un gravamen de Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos, citas 301-16449-01-0025-001. Al respecto, es importante mencionar que la Asociación beneficiada con la donación, deberá por medio de su representante legal, manifestar la aceptación de la donación con dicho gravamen, además, de indicar mediante informe expedido por un especialista a cargo, que dicho gravamen no afectará el fin público para el cual será destinado el lote.

El proyecto de ley pretende segregar del bien inmueble SJ-227595-000, un terreno de mil trescientos noventa y un metros cuadrados, el cual sería donado a la Asociación de Desarrollo Integral de San Miguel de Pejibaye, para la construcción de un centro de atención periódica en salud.

Sobre el particular, es de indicar que el plano de catastro con el cual se pretende inscribir el terreno donado SJ-1924792-2016, se encuentra cancelado en el Registro Nacional, por lo que debe realizarse el trámite correspondiente para restituirle sus efectos.

Además, el proyecto de ley, debe ser específico en cuanto a la naturaleza de la del lote de terreno a donar.

d) Partes Contratantes:

Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye

De conformidad con el artículo 2 del Decreto 38249, del 10 de febrero del 2014, “Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas”, la Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye, posee la siguiente naturaleza jurídica:

“Artículo 2º-Las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, en lo sucesivo las Juntas, son organismos auxiliares de la Administración Pública y les corresponde coordinar, con el respectivo Director del Centro Educativo, el desarrollo de los programas y proyectos, así como la dotación de los bienes y servicios, requeridos para atender las necesidades y prioridades establecidas en el Plan Anual de Trabajo (PAT) del centro educativo.”

Por tanto, la Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye, requiere de autorización legal para donar, ya que se le aplican los principios de derecho público, está sujeta al principio de legalidad.

Asociación de Desarrollo Integral de San Miguel de Pejibaye

Nuestro ordenamiento jurídico, mediante Ley número 218 del 08 de agosto de 1939, Ley de Asociaciones, dispone en su artículo 26 lo siguiente:

“Las asociaciones pueden adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier índole y realizar operaciones lícitas de todo tipo, encaminadas a la consecución de sus fines…”

III: CONCLUSION

El proyecto de ley “Desafectación del uso público y autorización para que se segregue y done un terreno propiedad de la Junta de Educación de San Miguel de Pejibaye a la Asociación de Desarrollo Integral de San Miguel de Pejibaye”, no presenta problemas de constitucionalidad. El que se apruebe o no, es un asunto que compete única y exclusivamente a ese Poder de la República. No obstante, previamente se deberá consultar el proyecto al Ministerio de Educación Pública como órgano rector en la materia y se deberá comprobar la finalidad del inmueble objeto de segregación y donación.

Atentamente,

Msc. Irina Delgado Saborío

Notaría del Estado

IDS/sr