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Dictamen : 011 - del 15/01/2020
15 de enero de 2020
C-011-2020
Señora
Marolin Azofeifa Trejos
Diputada
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, doy respuesta a su oficio no. DAMT-002-2020 de 6 de enero de 2020,
recibido en la Procuraduría el 7 de enero, mediante el cual requiere nuestro
criterio jurídico sobre varias interrogantes relacionadas con el régimen
aplicable a los terrenos comprendidos en la finca de la provincia de Limón no.
96658, el procedimiento correcto para que JAPDEVA rectifique la medida de esa
finca y libere los terrenos correspondientes a fincas inscritas a nombre de
particulares, la legitimidad de las fincas inscritas de particulares ubicadas
en esos terrenos y la posibilidad de que JAPDEVA venda o done pociones de esa
finca a particulares.
Indica que fundamenta su solicitud en lo dispuesto en
los artículos 27, 30 y 121 inciso 23) de la Constitución Política, 239, 275 y
concordantes de la Ley General de la Administración Pública, 6 y 7 de la Ley de
Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos y,
1, 3 y 6 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición.
Ante ello,
debemos indicar que el derecho de petición es propio de los administrados o
individuos, no de los funcionarios públicos cuando actúan en esa condición. (Al
respecto véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 1217-2004 de las 14
horas 31 minutos de 11 de febrero de 2004, 2459-2012 de las 14 horas 30 minutos
de 22 de febrero de 2012, 5649-2016 de las 9 horas 5 minutos de 29 de abril de
2016 y 13414-2017 de las 9 horas 15 minutos de 25 de agosto de 2017).
Además, tal y como lo hemos dispuesto en otras
ocasiones, los derechos de petición, pronta respuesta y libre acceso a los
departamentos administrativos son aplicables a las solicitudes de información o
datos que poseen las distintas oficinas públicas. En ese carácter, no
comprenden aquellas gestiones que requieren nuestro criterio jurídico sobre
algún tema específico, que implica elaborar un análisis legal sobre un tema
específico, y que, por ello, es distinto a la obligación de brindar la
información que sobre nuestra gestión sea requerida. (Pronunciamientos nos.
OJ-074-2017 de 20 de junio de 2017, C-294-2019 de 17 de octubre de 2019 y
C-316-2019 de 30 de octubre de 2019).
Por lo tanto, a su gestión no le resultan aplicables
las disposiciones constitucionales citadas, la Ley de Regulación del Derecho de
Petición ni los artículos citados de la Ley de Protección al Ciudadano del
Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, que, según el artículo 1°,
regula las gestiones que los administrados, en el
ejercicio de su derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la
justicia administrativa, dirijan a la Administración Pública. Tampoco son
aplicables los artículos 239 y 275 de la Ley General de la Administración
Pública, referidos a la comunicación de los actos de procedimiento y las partes
de los procedimientos administrativos, pues, su gestión no involucra ni tiene
relación con el desarrollo de un procedimiento administrativo.
Ahora bien, de conformidad con los artículos 1°, 2° y
3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo,
técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su
función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración
Pública.
Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos
consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la
función legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe
previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de
colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se
rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o
en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la
función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.
Tal y como hemos dispuesto en otras
ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la
Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de
la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle
suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la
Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados
tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente
ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de
la consulta que se formule.
En
ese entendido, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a
la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de
admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos.
OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010,
OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).
Así,
en cuanto a los requisitos de admisibilidad de las consultas hemos indicado que
las interrogantes deben ser planteadas de forma clara y precisa y versar
sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso
concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no
se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una
decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro
órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que
corresponda a un asunto judicial en trámite. (Ver pronunciamientos Nos.
C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013,
C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016 y
C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019).
Si bien es cierto las
preguntas formuladas no están referidas propiamente a un asunto concreto,
algunas están relacionadas con actuaciones cuya decisión y ejecución
correspondería adoptar a la administración activa. Y, como ya hemos señalado,
atender ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la
administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, y, por
tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo
competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos
Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo
de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de
2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017,
OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019,
entre muchos otros).
Además, importa advertir que ha sido
criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior
Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los
asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Esto a fin
de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero,
además, de respetar el criterio de jerarquía normativa. Así, se considera que
los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia son materia no
consultable. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. OJ-043-2003 de 12
de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de
noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, C-136-2014 de 2 de mayo de
2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014 y C-226-2016 de 31 de octubre de 2016,
OJ-130-2017 de 9 de marzo de 2017, entre otros).
Al
respecto, se advierte que la finca de la provincia de Limón no. 96658 sobre la
cual versa la consulta, posee la anotación de una demanda ordinaria, tramitada
en el Tribunal Agrario, bajo el expediente no. 05-160088-0507-AG.
Asimismo,
ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, se encuentra
en trámite el expediente no. 13-5568-1027-CA, cuya demanda tiene por objeto el
reconocimiento de la legalidad de la inscripción de varias fincas que se
traslapan con los linderos de la finca no. 96658 y el cobro de daños y
perjuicios al Estado. En ese mismo expediente, el Estado, representado por esta
Procuraduría, presentó una contrademanda, solicitando la anulación de los
asientos registrales de las fincas indicadas, alegándose haber sido inscritas
sobre bienes declarados de dominio público con anterioridad.
De
ahí que, al existir un proceso judicial pendiente de resolver en el cual se
discute el régimen jurídico aplicable a los terrenos objeto de la consulta,
debemos abstenernos de emitir un criterio al respecto en el ejercicio de
nuestra competencia consultiva.
Aunado
a lo anterior, debe señalarse que no es procedente responder aquellas consultas
que, aunque planteadas por los señores diputados, tengan como objetivo
funcionar como canal transmisor de una duda jurídica que atañe a un sujeto de
derecho privado, pues, de conformidad con nuestra Ley Orgánica, no somos
competentes para atender las consultas de particulares. (Véanse las Opiniones
Jurídicas Nos. OJ-147-2005 de 26 de setiembre de 2005, OJ-003-2008 de 15 de
enero de 2008, OJ-018-2018 de 29 de enero de 2018 y C-316-2019 de 30 de octubre
de 2019).
De tal forma, pese a que su consulta
involucra temas relacionados con bienes de dominio público que podrían ser
objeto del ejercicio de la función de control político, lo cierto es que ésta
podría involucrar intereses particulares de quienes ocupan terrenos en la finca
antes citada o son propietarios de fincas inscritas ubicadas en esa misma área
y requieren definir mecanismos para regularizar su situación y para mantener la
legitimidad de sus títulos de propiedad. En consecuencia, el ligamen de lo
consultado con el ejercicio de la función de control político no resulta
completamente claro.
Por lo tanto, en razón de todo lo
expuesto, su gestión es inadmisible, y, en consecuencia, nos encontramos
imposibilitados para emitir el criterio requerido.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
INADMISIBILIDAD
DE LA CONSULTA. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. EJERCICIO DE
FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO.
La señora Marolin Azofeifa Trejos, Diputada de la República, Asamblea Legislativa, requiere nuestro criterio sobre
varias interrogantes relacionadas con el régimen aplicable a los terrenos
comprendidos en la finca de la provincia de Limón no. 96658, el procedimiento
correcto para que JAPDEVA rectifique la medida de esa finca y libere los
terrenos correspondientes a fincas inscritas a nombre de particulares, la
legitimidad de las fincas inscritas de particulares ubicadas en esos terrenos y
la posibilidad de que JAPDEVA venda o done porciones de esa finca a particulares.
Esta Procuraduría, en dictamen no. C-011-2020 de 15 de enero de 2020,
suscrito por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluye que:
La consulta resulta inadmisible.
La Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa,
no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el
ejercicio de la función legislativa. Pese a lo anterior, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus
diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes
funciones que la Constitución Política les atribuye. En ese entendido, la
colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa
y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad
de las consultas. Al respecto, las interrogantes deben ser planteadas de forma
clara y precisa y versar sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que
no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la
Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto
administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es
competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios
legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite. Aunado a lo
anterior, no es procedente responder aquellas consultas que, aunque planteadas
por los señores diputados, tengan como objetivo funcionar como canal transmisor
de una duda jurídica que atañe a un sujeto de derecho privado, pues, de
conformidad con nuestra Ley Orgánica, no somos competentes para atender las
consultas de particulares. De tal forma, pese a que su consulta involucra temas
relacionados con bienes de dominio público que podrían ser objeto del ejercicio
de la función de control político, lo cierto es que ésta podría involucrar
intereses particulares de quienes ocupan terrenos en la finca consultada o son
propietarios de fincas inscritas ubicadas en esa misma área y requieren definir
mecanismos para regularizar su situación y para mantener la legitimidad de sus
títulos de propiedad. En consecuencia, el ligamen de lo consultado con el
ejercicio de la función de control político no resulta completamente claro.