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Dictamen : 380 - del 20/12/2019
20 de diciembre, 2019
C-380-2019
Señor
Róger Ureña Vega
Auditor Interno
Dirección Nacional de Notariado
Estimado señor:
Mediante
oficio N. DNN-AI-103-2019 de 5 de diciembre anterior, consulta Ud. en relación con
la “autonomía presupuestaria” que el artículo 21 del Código de Notariado
establece para la Dirección Nacional de Notariado frente a otras regulaciones
en materia presupuestaria y de control. En ese sentido, pregunta:
“1. Se encuentra la Dirección Nacional
de Notariado dentro del ámbito de control y dirección de la Autoridad
Presupuestaria?
2. Le aplican y son vinculantes para
la Dirección Nacional de Notariado, las Directrices que en materia de
“presupuesto”, emita la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria
(STAP)?
3. Le aplican y son vinculantes para la Dirección
Nacional de Notariado las restricciones, limitaciones y/o directrices, que gire
la Autoridad Presupuestaria en materia de “inversiones” de posibles superávits,
para entidades del sector público?
4-. Le aplica y es vinculante para la Dirección
Nacional de Notariado, la REGLA FISCAL, establecida por la Ley N. 9635, Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.
En
criterio del consultante, la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, la Ley para el Fortalecimiento del Control
Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central y la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas son leyes especiales frente al Código
Notarial, por las materias específicas que regulan y son posteriores al Código.
La
Dirección Nacional de Notariado es un órgano de desconcentración máxima del
Ministerio de Justicia, al cual se atribuyó personalidad jurídica instrumental
para efectos presupuestarios. No obstante, su presupuesto deberá incorporarse a
la Ley de Presupuesto Nacional con las sujeciones correspondientes y como parte
del sector público no financiero le resulta aplicable la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas. Por ende, la regla fiscal. En consecuencia, debe
afirmarse la sujeción a la competencia de la Autoridad Presupuestaria y sus
directrices y control (I), así como la sujeción a la regla fiscal (II).
I-. UNA SUJECION A LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA
Al regularse el traslado de la Dirección Nacional de
Notariado al Ministerio de Justicia y Paz, se plantea el tema de su naturaleza
jurídica y de los instrumentos para el ejercicio de su competencia sustancial.
Siguiendo la práctica legislativa de la época no solo se le concibe como un
órgano de desconcentración máxima sino que se le
atribuye personalidad jurídica instrumental. Una personalidad de alcances
limitados a la administración de sus recursos, su patrimonio y la actividad
contractual con cargo del presupuesto, el cual debía ser aprobado por la
Contraloría General de la República.
Es la titularidad de un presupuesto propio, separado de
la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, preparado por
ese órgano y no sujeto a aprobación del Ministerio de Hacienda, sino
exclusivamente de la Contraloría lo que puede entenderse como autonomía
presupuestaria.
Ahora bien, dado que la Ley de Administración Financiera
de la República y Presupuestos Públicos establece la Autoridad Presupuestaria
y, como principio, la sujeción de la Administración Pública, en particular la
comprendida en el inciso a) del artículo 1), dentro del cual se encuentra la
Dirección Nacional de Notariado, a las directrices que dicho órgano emite, se
plantea el problema de la sujeción de la Dirección a esas directrices. Al
respecto, debe tomarse en cuenta que no existe una disposición expresa del
legislador que haya establecido la no sujeción de la Dirección Nacional de
Notariado a esas directrices. No hay norma que disponga, en efecto, que la Ley
de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos no será
aplicable. Lo que podría llevar a interpretar que está sujeta a lo que esta
disponga en materia de presupuesto, salarios, inversiones.
Empero, el
artículo 21 del Código Notarial, a partir de la reforma por Ley ° 8795
del 4 de enero de 2010, dispone que el presupuesto de la Dirección “no estará
sujeto a las directrices en materia económica o
presupuestaria que limiten, de alguna forma, su ejecución y funcionamiento”.
Si el presupuesto
de la Dirección de Notariado no está sujeto a las directrices en materia
económica o presupuestaria, eso significa que no estará sujeto a las
directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria u otros órganos del
Ministerio de Hacienda, en el tanto en que esas directrices limiten la
ejecución del presupuesto o el funcionamiento del órgano. Podría, entonces,
afirmarse que este artículo 21 es antinómico con lo dispuesto en la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Baste
recordar que una
situación de antinomia normativa se presenta cuando dos o más normas jurídicas
regulan un mismo supuesto de hecho y lo hacen de manera contradictoria, de
forma tal que los efectos de una y otra(s) se excluyen mutuamente. Cabe afirmar
en esas hipótesis la incompatibilidad normativa, lo que obliga al operador
jurídico a determinar qué norma jurídica debe ser aplicada. Para lo cual se
recurre a los criterios de hermenéutica jurídica. Entre ellos, el de
especialidad.
Con base en el cual en su momento se
podía afirmar la no sujeción al “ámbito de control y dirección de la Autoridad
Presupuestaria”, en particular a las directrices en materia de presupuesto,
inversión.
Empero, una
afirmación en este sentido requiere ser precisada a partir de la reforma que el
artículo 21 sufre por la Ley para el Fortalecimiento del Control Presupuestario
de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de
2018. Norma que tiende a concretizar los principios de unidad y
universalidad presupuestarias, pero también el control de los poderes políticos
sobre los presupuestos independientes de la Administración Central. A partir de
la vigencia de esa ley, los proyectos de los presupuestos ahora independientes
deben ser sometidos al Ministro del ramo para que este los incorpore en el
anteproyecto de Presupuesto que elabora y que somete luego al Ministerio de
Hacienda. Lo que implica, además, que en las etapas presupuestarias los presupuestos
independientes tendrán que someterse a las normas, lineamientos y obviamente a
la competencia del Ministerio de Hacienda en materia presupuestaria. Todo con
la finalidad de una mejor articulación del aparato estatal, una acción
ejecutiva más planificada, coordinada y coherente, con posibilidad de incidir
en la satisfacción de las necesidades públicas. Por otra parte, se sujeta al
control de la Asamblea Legislativa, como constitucionalmente corresponde según
se deriva de los artículos 121, 125, inciso 11, 176 y 177 de la Constitución
Política.
Consecuencia de esta Ley, la Contraloría
General de la República deja de ser competente para aprobar los presupuestos de
estos órganos con personalidad presupuestaria.
No solo se reforma el artículo 18 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República sino también algunas
de las leyes que establecían que el presupuesto del órgano sería aprobado por
el Órgano de Control. Entre esas leyes, el Código Notarial, que pasa a disponer
en lo que interesa:
“Artículo 21.-Naturaleza
y ámbito de competencia.
La Dirección Nacional de Notariado es un órgano de desconcentración máxima
adscrito al Ministerio de Justicia y Paz, con autonomía administrativa,
presupuestaria y funcional. Tendrá personalidad jurídica instrumental para
realizar actividad contractual, administrar sus recursos y su patrimonio.
La Dirección Nacional de
Notariado formulará y aprobará su anteproyecto de presupuesto. El presupuesto
estará constituido por los recursos dispuestos en esta ley y no estará sujeto a
las directrices en materia económica o presupuestaria que limiten, de alguna
forma, su ejecución y funcionamiento. (Así reformado el
párrafo anterior por el artículo 2° aparte h) de la Ley Fortalecimiento del
control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N°
9524 del 7 de marzo de 2018) (…)”.
Nótese que la Dirección ya no formula un presupuesto;
antes bien, ahora formula un anteproyecto de presupuesto que debe ser sometido
al Ministro de Justicia para que este lo remita al Ministerio de Hacienda. Cada
anteproyecto del Ministerio de Justicia deberá, entonces, contener el
presupuesto de sus órganos desconcentrados, incluido el de la Dirección de
Notariado, en función del artículo 34, reformado, de la Ley de Administración
Financiera.
Puesto que ya la
Contraloría General no es competente para conocer del presupuesto de la
Dirección de Notariado, esta no tiene que remitirle los informes de ejecución
presupuestaria.
No obstante, se mantiene la frase que afirma que el
presupuesto no estará sujeto a las directrices en materia
económica o presupuestaria que limiten, de alguna forma, su ejecución y
funcionamiento”. Lo que plantea de nuevo el tema de la aplicación de la Ley de
Administración Financiera y de las directrices en materia presupuestaria.
Aplicación de la Ley que debe ser afirmada en razón de las disposiciones y
finalidades de la Ley 9524, sobre todo porque la Dirección de Notariado deja de
tener un presupuesto independiente que justifique esa desaplicación. Sobre la
aplicación de la Ley, dijimos en el dictamen C-181-2018:
“Dada la incorporación de los presupuestos de los órganos con
personalidad instrumental a la Ley de Presupuesto es interés del órgano consultante
determinar si la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos es de aplicación desde la formulación de los
anteproyectos y hasta la aprobación legislativa y, consecuentemente en sus
modificaciones, evaluación y liquidación presupuestaria. Lo que implicaría
someter el proceso presupuestario a los principios, plazos, normativa técnica,
etc. contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos.
En la sentencia 9567-2008, citada
anteriormente, la Sala Constitucional enfatiza en el carácter director del
Poder Ejecutivo en materia presupuestaria:
“Sin embargo,
desde el punto de vista del diseño constitucional, ya lo que es el manejo del
presupuesto, la Constitución Política destaca el rol de administrador y
director del Poder Ejecutivo. Le corresponde no solo la elaboración del
presupuesto, sino también la administración y custodia de los ingresos y el
control final de gastos a nivel constitucional. De allí que la autonomía
financiera es en realidad gestión del uso y disposición de los recursos donde
el Presupuesto de la República se convierte en el límite de acción de los
Poderes Públicos (artículo 180 de la Constitución Política). En consecuencia,
la autonomía financiera no excluye la centralización en la captación,
ordenación, contabilización y custodia de los ingresos. Para el ejercicio
de las competencias exclusivas (autonomía administrativa) es permisible la existencia
de trámites y formalidades para el traslado de fondos, sin que ello constituya
una violación a los parámetros jurídicos utilizados en la Constitución
Política. Sin embargo, sí es una exigencia constitucional, que esos fondos
lleguen a su destinatario en forma eficiente, a fin de permitir la adecuada
ejecución de los programas y proyectos autorizados a cada Poder de la República
en la Ley de Presupuesto. Corresponde al Ministro de Hacienda velar por el
cumplimiento de esa finalidad…”.
El proceso presupuestario comprende varias etapas, que determinan la
elaboración, aprobación, ejecución y liquidación del presupuesto. El numeral 27
de Reglamento a la LAFPP precisa que las etapas del proceso: programación,
formulación, ejecución, control y evaluación son controladas por la Dirección
General de Presupuesto Nacional.
Un proceso que se inicia con la “planificación
operativa” que cada órgano realiza de conformidad con sus planes, políticas
y objetivos institucionales, proceso que debe tomar en cuenta la política
presupuestaria y los lineamientos que se dicten en la materia, según preceptúa
el artículo 33 de la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos. Disposición que remite al reglamento respecto de la
definición de las técnicas de programación, que determinarán la formulación
presupuestaria. La sujeción de la formulación presupuestaria a esa programación
es propia de una concepción del proceso presupuestario como un proceso
racionalizado.
Por formulación de presupuesto debe entenderse la preparación de los
anteproyectos de presupuesto, sea la actividad técnica de presupuestar los
ingresos y los egresos. Actividad que debe responder a criterios y principios
técnicos. Al respecto, el artículo 7 de la citada Ley dispone que en la
formulación presupuestaria se utilizarán las técnicas y principios
presupuestarios aceptados, con base en criterios funcionales que permitan
evaluar el cumplimiento de las políticas y los planes anuales, así como la
incidencia y el impacto económico-financiero de la ejecución. En tanto que el
numeral 37 del Reglamento a la Ley preceptúa que para
la elaboración del anteproyecto de presupuesto de cada órgano, la Dirección de
Presupuesto le remitirá las directrices, normas técnicas, instrucciones e instrumentos
que defina para la elaboración, debiéndose utilizar los sistemas informáticos,
formularios e instructivos determinados por la Dirección. Sometimiento a las
directrices y normas técnicas que reafirma el artículo 47 del Reglamento que,
además, asegura la facultad de la Dirección de Presupuesto para modificar y
ajustar los anteproyectos de presupuesto en conformidad con el artículo 177 de
la Constitución Política.
Ahora bien, puesto que todas las unidades ejecutoras, los programas,
fondos, cuentas, personas jurídicas instrumentales que administren recursos de
manera independiente, deben incorporar su presupuesto al presupuesto nacional,
están obligados a considerar las reglas y principios que rigen la formulación
presupuestaria. Lo que es consecuencia de que el presupuesto que formulen debe
ser incorporado al presupuesto nacional. Puede considerarse que esa sujeción
está implícita en el artículo 34 de la LAFPP, modificado por la Ley 9524 y en
el Transitorio II de esta Ley, en tanto disponen:
“Artículo 34-
Responsable de presentar el anteproyecto. El titular de cada ministerio y el de
los sujetos incluidos en el inciso b) del artículo 1 será el responsable de
presentar el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda. En el caso
de los ministerios, el anteproyecto deberá incorporar también, con su anuencia
expresa, el anteproyecto de presupuesto de los órganos desconcentrados que
tenga adscritos.
Para ello, los
órganos desconcentrados deben remitir al ministro correspondiente su
presupuesto, con la aprobación previa de sus máximos jerarcas.
Para el
cumplimiento de todo lo anterior, deberán atenderse las disposiciones que el
Ministerio de Hacienda defina en cuanto a la forma y los plazos para ese
efecto”.
“TRANSITORIO II-
El Ministerio de Hacienda, los ministros rectores y los jerarcas de los
órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que
administren recursos de manera independiente deberán tomar las medidas (ajustes
en sistemas informáticos, requerimiento de recurso humano, infraestructura,
capacitación, entre otros) que les correspondan de acuerdo con sus competencias
técnicas, legales y administrativas, para asegurar que la formulación para el
período económico 2021 se realice incorporando los recursos al presupuesto nacional”.
Conforme el 34 los órganos desconcentrados presentan al ministro
respectivo un anteproyecto de presupuesto para que sea incorporado al
presupuesto de ese ministerio. Recuérdese que uno de los objetivos de la Ley es
reforzar la capacidad de direccionamiento político administrativo del Ministro,
la cual se va a reflejar en su participación directa en la formulación y
aprobación de los presupuestos de los órganos, fondos, programas “adscritos”, cfr. folio 806 del
Expediente Legislativo.
El Transitorio II
ratifica que los programas, unidades, fondos, personas jurídicas instrumentales
presentan un anteproyecto de presupuesto que responde a los criterios técnicos
y a la forma definidos por el Ministerio de Hacienda. Importa resaltar: la
norma otorga competencia al Ministerio para definir la técnica que debe ser
aplicada en esa incorporación, así como la forma de ésta. Como la labor de
formular corresponde en primer término al programa presupuestario, se sigue que
este debe contar con la colaboración necesaria para que el anteproyecto que
formule responda a los requerimientos necesarios para su aprobación. Es decir,
los fondos, órganos desconcentrados, unidades ejecutoras, programas, cuentas
que deben incorporar su presupuesto mantienen competencia para formular un
anteproyecto de presupuesto pero al hacerlo deben
sujetarse a los criterios y normas técnicas, así como a las disposiciones de la
LAFPP, a efecto de que sus anteproyectos finalmente puedan ser incorporados al
Presupuesto Nacional y, por ende, ser sometidos a conocimiento, discusión y
aprobación por parte de la Asamblea Legislativa. Lo cual debe suceder en los
plazos y formas que la Constitución y la ley dispongan. Objetivo que no se
concretiza si determinados presupuestos se formulan sin sujeción a tales
lineamientos.
Cuando los
presupuestos de los órganos con personalidad jurídica instrumental, fondos,
programas, unidades ejecutoras se someten a la aprobación presupuestaria de la
Contraloría General de la República, el proyecto de presupuesto debe sujetarse
a las normas técnicas que sobre la materia haya emitido el Órgano Contralor. A
contrario, si el presupuesto deja de ser aprobado por la Contraloría, es
entendible que esas normas técnicas dejen de ser aplicables. De forma que las
normas técnicas que van a determinar el proceso presupuestario de los
presupuestos que se incorporan sean aquéllas aplicables a la formulación de los
presupuestos financiados por la Ley de Presupuesto Nacional. De lo cual se
puede derivar la sujeción a los lineamientos y directrices de política
presupuestaria y financiera que hayan sido emitidos por el Poder Ejecutivo.
Incluidos, claro está, los lineamientos formulados por la Autoridad
Presupuestaria. Lo anterior es congruente con los objetivos de la Ley y, en
particular, el interés en el fortalecimiento de la dirección política de la
Administración Central por parte del Poder Ejecutivo y de que al interno de
este haya mayor coherencia y coordinación en la acción.
La sujeción a la LAFRPP
no se limita a la formulación presupuestaria. En razón de lo dispuesto
constitucionalmente, artículo 11, del proceso de planificación y de las propias
disposiciones de la LAFPP, los distintos titulares de los presupuestos
independientes deberán sujetarse a esas disposiciones relativas a la etapa de
evaluación de la gestión presupuestaria (artículos 55 y 56 de la LAFPP y 71 del
Reglamento a esta Ley) presentando los correspondientes informes sobre
evaluación física y financiera del presupuesto, gestión, resultados y en
general, rendición de cuentas sobre cumplimiento de objetivos y metas en los
plazos reglamentariamente fijados. Y es que dado el texto del artículo 11
constitucional, no puede sino considerarse que estos presupuestos y los
órganos, fondos que los administran están sujetos al proceso de evaluación de
resultados y rendición de cuentas, el cual es permanente y debe cubrir a toda
la Administración Pública (Sala Constitucional, resolución N. 13570-2014 de 14
de agosto de 2014). Los programas financiados por el Presupuesto Nacional deben
ser evaluados conforme las normas establecidas, no siendo procedente sostener a
priori que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental,
fondos, programas, unidades ejecutoras, cuentas cuyos presupuestos forman parte
de ese Presupuesto Nacional deban sustraerse a las reglas establecidas para esa
evaluación, salvo que razones constitucionales así lo determinaran.
La sujeción a las disposiciones de la LAFRPP por
parte de los presupuestos que se incorporan a la Ley de Presupuesto concretiza
los objetivos de la Ley 9524, en cuanto esta tiende a reforzar el papel del
Ministro respectivo a través de su participación en la formulación y aprobación
del presupuesto de sus órganos adscritos, al mismo tiempo que se fortalece el
papel del Ministerio de Hacienda como Rector del Sistema de Administración
Financiera de la República (cfr. folio 806 del Expediente Legislativo). De modo
que se espera que la política financiera del Estado, el presupuesto como plan
responda a los mismos fines, objetivos, metas y sea congruente con la
programación macroeconómica del Poder Ejecutivo”.
En la medida en que el
anteproyecto de presupuesto de la Dirección de Notariado va a estar incorporado
en el presupuesto nacional y este se somete a los lineamientos y directrices
del Poder Ejecutivo y, en concreto, de la Dirección General de Presupuesto
Nacional y de la Autoridad Presupuestaria, la Dirección de Notariado deberá
ejecutar su presupuesto de conformidad con esas directrices.
Sujeción que viene a
reforzar la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
II-. COMO PARTE DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO, A LA DIRECCION NACIONAL
DE NOTARIADO SE LE APLICA LA REGLA FISCAL
Consulta Ud. si se aplica y “es
vinculante” para la Dirección de Notariado la regla fiscal que establece la Ley
de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
El ámbito de aplicación del Título
IV de la Ley 9635 es determinado por los artículos 5 y 6 de dicha Ley. El
primero de dichos numerales dispone:
“ARTÍCULO
5- Ámbito de aplicación. La regla fiscal será aplicable a los presupuestos de
los entes y los órganos del sector público no financiero”.
De lo que se sigue que, por
principio, todo ente y órgano del sector público no financiero resulta concernido
por la regla fiscal. Se exceptúan los entes a que se refiere el artículo 6 de
la Ley:
“ARTÍCULO
6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las
siguientes instituciones:
a)
La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), únicamente en lo que se refiere
a los recursos del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el régimen no
contributivo que administra dicha institución.
b)
Toda empresa pública que participe de forma directa en cualquier actividad
abierta al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad.
Esta norma dejará de aplicar cuando la empresa solicite un rescate financiero
al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al
cincuenta por ciento (50%).
c)
La Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope)
únicamente en lo que corresponde a la factura petrolera”.
La
Dirección Nacional de Notariado es un órgano desconcentrado que no ejerce
actividad financiera, por lo que debe considerarse parte del sector público no financiero.
Por otra parte, no está contemplada en las excepciones de ley ni cuenta con una
regulación constitucional que permita discutir esa aplicación. Por lo que se le
aplica la regla fiscal.
Lo que
reafirma el Reglamento a la
Ley, Decreto Ejecutivo N. 41641 de 9 de abril de 2019, en su artículo 1 precisa qué se entiende
por sector público no financiero:
Artículo
1º.-Ámbito de aplicación La Regla Fiscal para el control del
crecimiento del gasto corriente presupuestario, se aplicará al Sector Público
no Financiero (SPNF), que según lo dispuesto en el clasificador institucional
comprende:
·
El Gobierno Central, entendido como el Poder Ejecutivo y sus
dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los
distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el. Tribunal Supremo de Elecciones, y las
dependencias y los órganos auxiliares de estos.
·
Instituciones Descentralizadas No
Empresariales y sus órganos desconcentrados.
·
Gobiernos Locales.
·
Empresas Públicas no Financieras”.
Se
sigue que en el tanto la Dirección es un órgano de desconcentración del
Ministerio de Justicia, está contemplada por el artículo 1° del Reglamento
Ejecutivo a la Ley. Es parte del sector público no financiero y como tal se le
aplica la regla fiscal. Sobre la aplicación de la regla fiscal a los órganos
desconcentrados con personalidad instrumental del Poder Ejecutivo, indicamos en
el dictamen C-292-2019 de 8 de octubre, 2019:
“Distinto
ámbito de aplicación tiene la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
El espacio de aplicación de esta Ley en su Título IV es el sector público no financiero. El Título IV de la Ley 9635 no rige
para ninguna entidad privada pero tampoco rige todos los organismos públicos.
En principio, comprende todo organismo del sector público no financiero, salvo
lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley. Ergo, para que la Ley 9635 sea
aplicable, debe estarse ante organismos públicos y estos deben ubicarse dentro
del sector de actividad no financiero. El Reglamento Ejecutivo al Título IV de
la Ley 9635, Decreto Ejecutivo N. 41641 de 9 de abril de 2019, dispone en lo
que interesa:
“Artículo
1º.-Ámbito de aplicación La Regla Fiscal para el control del
crecimiento del gasto corriente presupuestario, se aplicará al Sector
Público no Financiero (SPNF), que según lo dispuesto en el clasificador institucional
comprende:
. El Gobierno Central, entendido como el Poder Ejecutivo y sus
dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los
distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo
de Elecciones, y las dependencias y los órganos auxiliares de estos.
. Instituciones Descentralizadas
No Empresariales y sus órganos desconcentrados.
. Gobiernos Locales.
. Empresas Públicas no
Financieras”.
El Clasificador Institucional del Sector
público engloba dentro del concepto de sector público no financiero las
instituciones que proveen de bienes y servicios a la comunidad fuera del mercado,
así como las empresas públicas no financieras que realizan actividades de
comercio o de producción. Considerando como “Gobierno General” no solo al
Gobierno de la República sino también a los entes descentralizados no
empresariales y a los Gobiernos locales.
Se desprende de lo antes señalado que los
órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental resultan
concernidos por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, pero en la medida
en que reciban transferencias o recursos del presupuesto nacional, se
encuentran dentro de la esfera de la Ley 9371. El punto es cuál de las dos
leyes se aplica en relación con los superávits.
Ahora bien, el numeral que regula el destino
de los recursos del superávit libre en la Ley 9635 es el artículo 17 que
dispone:
“ARTÍCULO 17- Destino de los superávit libres
generados por la aplicación de la regla. En caso de que las entidades públicas
que tengan pasivos generen un superávit libre al final del ejercicio
presupuestario, este se destinará a amortizar su propia deuda. Tratándose del
superávit libre generado por entidades que reciben transferencias del
presupuesto nacional como consecuencia de la aplicación de la regla fiscal, tal
superávit deberá reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a
aquel en que se generó dicho superávit, para ser utilizado en la amortización
de deuda o en inversión pública”.
El artículo 17 de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas solo puede ser aplicado a un organismo
que sea parte del sector público no financiero. Como el artículo 17 se refiere
a “entidades”, podría considerarse que solo se aplica a los entes del sector
público no financiero, pero no a los órganos con personalidad jurídica instrumental.
No obstante, considera la Procuraduría que del objetivo del Título IV y de su
ámbito de aplicación (artículo 5 en relación con el 6), se deriva que todo
órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental que sea parte del
citado sector queda regulado por el artículo 17. Ley que determina el destino
de los superávits libres para las entidades que reciben transferencias del
Presupuesto Nacional o que tienen pasivos propios, disponiendo que si el organismo concernido tiene pasivos propios, el superávit
libre se destina a cubrir esos pasivos. Si no tiene pasivos y recibe
transferencias, los recursos se reintegran al presupuesto nacional para ser
utilizados en amortización de la deuda o bien, inversión pública”.
Ahora
bien, la aplicación de la regla fiscal involucra una serie de facultades para
el Ministerio de Hacienda, particularmente para la Dirección General de
Presupuesto y la Autoridad Presupuestaria pero también para el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica. Consecuentemente, los entes y
órganos a los que se aplica la regla fiscal resultan sujetos a esa competencia.
En
primer término, los entes deben respetar el límite de crecimiento del gasto, en
aplicación de la regla fiscal. La comprobación de ese cumplimiento requiere que
los órganos y entes con presupuesto propio sometan su proyecto de presupuesto a
la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, a efecto de que
certifique el cumplimiento o incumplimiento de la regla fiscal. Incumplimiento
que será valorado por la Contraloría General de la República, a quien
corresponde verificar ese cumplimiento, para efectos de la aprobación del
presupuesto correspondiente, artículo 19 de la Ley 9635.
No
obstante, debe tomarse en cuenta que a partir del período presupuestario 2021,
el presupuesto de la Dirección Nacional de Notariado se incorpora a la Ley de
Presupuesto de la República. Conforme lo dispone el artículo 19 de la Ley 9635,
compete a la Dirección General de Presupuesto Nacional verificar que se cumpla
con lo dispuesto en los artículos 11 de la misma Ley y lo establecido en la Ley
8131. En caso de incumplimiento de la regla, se aplica lo dispuesto en el
artículo 177 de la Constitución Política, que otorga competencia a la Dirección
de Presupuesto Nacional para hacer los ajustes presupuestarios procedentes.
Asimismo, se dispone que respecto de los recursos para
los órganos desconcentrados, “el Ministro de Hacienda decidirá, mediante
criterios de suficiencia fiscal, el respeto a los derechos fundamentales y
siguiendo las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, el monto a
presupuestar a estos órganos y su crecimiento”.
A
nivel de ejecución presupuestaria, la Dirección de Notariado debe remitir copia
de sus ejecuciones trimestrales y su liquidación presupuestaria a la Secretaría
Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Lo anterior a efecto de que cada
trimestre conste cómo se comporta el gasto corriente presupuestario a
cargo del organismo y verificar la ejecución del gasto corriente presupuestado
respecto del crecimiento fijado por la regla fiscal. A partir de 2021 también
presentará su informe a la Dirección de Presupuesto Nacional. Informe que
permitirá a los citados órganos informar al Ministro de Hacienda
trimestralmente sobre la evolución del gasto corriente, artículo 20. Asimismo,
con el informe de la liquidación del presupuesto de los organismos sujetos a la
regla fiscal, cada uno de esos órganos elabora un informe final de cumplimiento
de la regla fiscal y lo remite a la Contraloría General de la República, con
copia al Presidente de la República, artículo 21.
De igual forma,
la Dirección de Notariado debe observar lo dispuesto en orden al superávit
libre. Redundamos en el artículo 17 de la Ley 9635:
“ARTÍCULO 17-
Destino de los superávit libres generados por la
aplicación de la regla. En caso de que las entidades públicas que tengan
pasivos generen un superávit libre al final del ejercicio presupuestario, este
se destinará a amortizar su propia deuda. Tratándose del superávit libre
generado por entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional como
consecuencia de la aplicación de la regla fiscal, tal superávit deberá
reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a aquel en que se
generó dicho superávit, para ser utilizado en la amortización de deuda o en
inversión pública”.
Empero, a partir de que el presupuesto de la Dirección de
Notariado pase a formar parte del Presupuesto Nacional, debe considerarse lo
dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Administración Financiera:
“ARTÍCULO 46.-
Compromisos presupuestarios
Los saldos
disponibles de las asignaciones presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de
cada año.
Los gastos comprometidos pero no devengados a esa fecha, se afectarán
automáticamente en el ejercicio económico siguiente y se imputarán a los
créditos disponibles para este ejercicio.
Los saldos
disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las
autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán automáticamente al
presupuesto del ejercicio económico siguiente.
El monto no
utilizado de la autorización por endeudamiento interno incluida en el
presupuesto nacional, caducará el 31 de diciembre del año correspondiente; por
ende, no podrá ser utilizado con posterioridad a tal fecha.
Mediante reglamento, se emitirán los criterios y mecanismos para aplicar
este artículo”.
En el dictamen
C-292-2019 indicamos al respecto:
“En lo que refiere
a la incorporación del presupuesto, como se indicó en el dictamen C-181-2018 de
1 de agosto de 2018, a partir de esa incorporación, los presupuestos de las
personas jurídicas instrumentales de la Administración Central quedan sujetos a las normas
y principios que regulan el presupuesto de la República. Consecuentemente, debe
tomarse en cuenta los principios de anualidad y especialidad temporal del
presupuesto, que rigen no solo la aprobación sino también la ejecución
presupuestaria. El presupuesto se aprueba para un año, en el cual debe ser, en
principio, ejecutado.
Lo que determina, en nuestro medio, que en caso de que determinados
créditos presupuestarios reflejen un remanente, este se anula a efecto de
cerrar el ejercicio presupuestario. Lo que cierra la posibilidad de utilizar
esos créditos. No existe una disposición legal que autorice a incorporar al
presupuesto siguiente los remanentes de créditos no ejecutados, salvo si se
trata de las fuentes de crédito público externo. Dispone el artículo 46 de la
Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos:
Artículo 46 (….).
Norma de la cual se hace eco el inciso a) del artículo 132 del Reglamento a
la Ley.
Conforme lo cual, los distintos recursos, incluidos los de superávit deben
ser ejecutados en el período fiscal que se reciban”.
Aplicado
lo anterior a la Dirección de Notariado significa que una vez que su
presupuesto es incorporado al Presupuesto Nacional si genera remanentes en un
período presupuestario, estos se anulan o caducan al final del período
presupuestario. En consecuencia, no puede generar superávits. La Dirección
tendrá que ejecutar todos los créditos autorizados.
En el
dictamen anteriormente citado se señala que el superávit generado o acumulado en el 2020 o en períodos anteriores, debe
ser ejecutado antes del 2021:
“Ahora bien, qué pasa con Como se
indicó, no existe una prescripción legal al respecto
pero en la medida en que los recursos tienen que ser incorporados a la Ley de
Presupuesto de 2021 y no puede haber una gestión extrapresupuestaria, eso
significa que en el ejercicio presupuestario de 2020 no puede producirse un
nuevo superávit y si se genera, debe ser incorporado a la Ley de Presupuesto de
2021, para ser ejecutado. En relación con los superávits que hubieren sido
acumulados significa que deben ser presupuestados y ejecutados en la finalidad
propia de los recursos en el ejercicio presupuestario del 2020.
No puede
dejarse de lado que la ejecución presupuestaria es programada y esa
programación debe tender a la utilización efectiva de los recursos disponibles
y al cumplimiento de los fines del organismo de que se trate. La programación
debe tomar en cuenta que las asignaciones presupuestarias “caducan” al 31 de
diciembre de cada año fiscal, según lo indicado. Por consiguiente, no pueden
generarse superávits nuevos ni mantenerse los acumulados en años anteriores”.
Es fundamental
señalar que la aplicación de la regla fiscal implica sujeción al marco fiscal
de mediano plazo, que vincula los objetivos y prioridades nacionales al proceso
de formulación presupuestaria plurianual.
Así, el proceso presupuestario debe considerar no solo el artículo 4 de
la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos
sino también las proyecciones de los agregados fiscales.
Lo
expuesto refuerza la sujeción a los lineamientos que
en materia presupuestaria, por ende de inversiones, emita la Autoridad
Presupuestaria o bien, la Dirección General de Presupuesto Nacional. En su
caso, el Ministerio de Planificación y Política Económica.
Ello
implica que la Dirección Nacional de Notariado debe cumplir con lo dispuesto en
los artículos 5, 6, 6 bis y concordantes del Reglamento al título IV de la ley
No. 9635, respecto de los proyectos de inversión y en general, de los gastos de
capital.
CONCLUSION
Conforme lo expuesto, es criterio de la
Procuraduría General de la República, que:
1-. La
Dirección Nacional de Notariado es una persona jurídica instrumental cuyo
presupuesto será incorporado a la Ley de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario. Dicha incorporación será a partir del período presupuestario
2021, según lo dispone la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los
órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018.
2-. Incorporación que sujetará la Dirección Nacional de Notariado a la
competencia de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de
Presupuesto Nacional, en orden a la formulación del anteproyecto de
presupuesto, su ejecución y posterior control.
3-. Por tratarse de un órgano parte del sector público no financiero, a
la Dirección Nacional de Presupuesto le resulta aplicable el Título IV de la
Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
4-. Por consiguiente, la Dirección debe sujetarse a las distintas
disposiciones de ese Título IV y consecuentemente a las normas que otorgan
facultades a la Autoridad Presupuestaria, al Ministerio de Hacienda o la
Dirección General de Presupuesto Nacional, incluido lo relativo a inversiones y
superávits.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora General Adjunta
MIRCH/gtg
C-380-2019
DIRECCIÓN NACIONAL DE NOTARIADO. PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL.
PRESUPUESTO. LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ORGANOS
DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL. REGLA FISCAL.
El Auditor Interno de la
Dirección Nacional de Notariado, en oficio N. DNN-AI-103-2019 de 5 de diciembre
2019, consulta en relación con la “autonomía presupuestaria” que el artículo 21
del Código de Notariado establece para la Dirección Nacional de Notariado
frente a otras regulaciones en materia presupuestaria y de control. En ese
sentido, pregunta:
“1. Se encuentra la Dirección Nacional de Notariado dentro del ámbito
de control y dirección de la Autoridad Presupuestaria?
2. Le aplican y son vinculantes para la Dirección Nacional de
Notariado, las Directrices que en materia de “presupuesto”, emita la Secretaría
Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP)?
3. Le aplican y son
vinculantes para la Dirección Nacional de Notariado las restricciones,
limitaciones y/o directrices, que gire la Autoridad Presupuestaria en materia
de “inversiones” de posibles superávits, para entidades del sector público?
4-. Le aplica y es
vinculante para la Dirección Nacional de Notariado, la REGLA FISCAL,
establecida por la Ley N. 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas”.
La
Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, emite dictamen N.
380-2019 de 20 de diciembre siguiente. Dictamen que analiza la naturaleza
jurídica de la Dirección Nacional de Notariado en relación con la titularidad
de un presupuesto propio. Situación que se modificará a partir del período
presupuestario 2021, porque dicho presupuesto se incorporará a la Ley de
Presupuesto de la República, con las sujeciones correspondientes. Además, como
parte del sector público no financiero resulta vinculada por la regla fiscal.
Normativa que sujeta a lineamientos emitidos por el Ministerio de Hacienda a
través de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Presupuesto
Nacional y sus controles. Se concluye que:
1-. La
Dirección Nacional de Notariado es una persona jurídica instrumental cuyo
presupuesto será incorporado a la Ley de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario. Dicha incorporación será a partir del período presupuestario
2021, según lo dispone la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los
órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018.
2-. Incorporación que sujetará la Dirección Nacional de Notariado a la
competencia de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de
Presupuesto Nacional, en orden a la formulación del anteproyecto de
presupuesto, su ejecución y posterior control.
3-. Por tratarse de un órgano parte del sector público no financiero, a
la Dirección Nacional de Presupuesto le resulta aplicable el Título IV de la
Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
4-. Por consiguiente, la Dirección debe sujetarse a las distintas
disposiciones de ese Título IV y consecuentemente a las normas que otorgan
facultades a la Autoridad Presupuestaria, al Ministerio de Hacienda o la
Dirección General de Presupuesto Nacional, incluido lo relativo a inversiones y
superávits.