Accesibilidad
Opinión Jurídica : 161 - del 12/12/2019
12 de diciembre de
2019
OJ-161-2019
Licenciada
Ana Julia Araya
Alfaro
Comisión
Permanente de Asuntos Sociales
Asamblea
Legislativa
Jefe de Área
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, doy respuesta al oficio AL-CPAS-784-2019 de 31 de octubre de 2019.
Mediante
oficio AL-CPAS-784-2019 de 31 de octubre de 2019 se nos comunica el acuerdo de
la Comisión Permanente de Asuntos Sociales para someter a nuestra consulta el
proyecto de Ley N.° 21.578 “Reforma a la Ley del Consejo Nacional de Enseñanza
Superior Universitaria Privada”
Ahora
bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la
Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la
Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo,
también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de
deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este
Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas
comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con
determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un
evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en
estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto,
basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).
Con el objetivo de evacuar la
consulta, se ha considerado oportuno
hacer las siguientes consideraciones:
A.
EN
RELACION CON LA FINALIDAD DE LA ACREDITACIÓN UNIVERSITARIA.
El artículo 13.3.c del Protocolo de San
Salvador, Protocolo adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, y
que ha sido ratificado por Costa Rica, ha establecido que el derecho
fundamental a la educación comprende, como parte de su contenido esencial, un
derecho a una educación superior accesible a todos. Este derecho también se
encuentra previsto en el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos de 10 de diciembre de 1948.
Interpretando el artículo 13 del
Protocolo de San Salvador de forma integrada y sistemática con el artículo 77
constitucional, se ha entendido, entonces, que la protección y tutela del
derecho a la educación debe ser garantizado de tal forma que comprenda, de una
manera continuada, todas las etapas de los ciclos educativos hasta la
universitaria o superior. En este sentido, cabe citar el voto de la Sala
Constitucional N.° 277-2004 de las 16:39 horas del 14 de enero de 2004:
“A partir de lo dispuesto, lo
importante es resaltar cómo este Tribunal Constitucional se ha avocado a reconocer el derecho a la educación como un
derecho fundamental sin discriminación alguna, y que este derecho debe ser
procurado de una manera continuada desde las etapas preescolares hasta la
universitaria, tal y como lo ordena el artículo 77 de la Constitución Política”
(Ver también voto N.° 2104-2011 de las 16:39 horas del 14 de enero de 2004)
No debe soslayarse la relevancia que
tiene el derecho de acceso a la educación superior en nuestro sistema constitucional. En las
palabras del diputado Constituyente BAUDRIT SOLERA, uno de nuestros ideales
constitucionales es lograr poner la educación universitaria al alcance de todas
las personas. (Ver sesión de la Asamblea Constituyente de 3 de octubre de 1949)
Tampoco puede obviarse que una de
las razones esenciales para establecer que el Estado tiene el deber de formar
profesionales docentes por medio de instituciones especiales y de las
universidades públicas – artículo 86 constitucional –, ha sido procurar que la
educación, en general, sea de calidad. (Ver sesión de la Asamblea Constituyente
de 17 de agosto de 1949)
El derecho a la calidad de la
educación, en general, ha sido
reconocido por la Sala Constitucional en su voto N.° 11098-2000 de las 9:30 horas del 15 de diciembre de
2000, criterio reiterado por el voto N.° 6416-2012 de las 9:00 del 18 de mayo
de 2012:
“Al asignar al sector
"Educación" una dotación presupuestaria establecida
constitucionalmente como un porcentaje del Producto Interno Bruto, el
legislador investido de poder reformador buscó evitar que el Estado costarricense
continuara dedicando a la enseñanza un porcentaje cada vez menor respecto de la
producción interna, en detrimento del desarrollo nacional y del respeto al
derecho de todo ser humano a recibir del Estado educación gratuita y de
calidad.”
Luego, es claro que nuestro Derecho
Constitucional no solamente ha consagrado un derecho de acceso igualitario a la
educación superior sino que desde la perspectiva de la Constitución, es
indudable que parte esencial del contenido de ese derecho es que la educación
superior, lo mismo que la educación impartida en los otros ciclos, ha de ser de calidad.
El deber de que el Estado procure
la educación de calidad en el nivel
universitario no solamente comprende la oferta universitaria pública, sino
también la educación superior privada. Al respecto, debe advertirse que,
conforme el numeral 79 constitucional, el Estado tiene una potestad de
inspección sobre la educación privada que le faculta; dentro del equilibrio que
exigen los principios de razonabilidad y proporcionalidad y el respeto a la
libertad de enseñanza; de requerir a los establecimientos privados que cumplan
requisitos y garantías mínimos de currículo y excelencia académica. Al
respecto, cabe citar, por su transcendencia la sentencia de la Sala Constitucional
N.° 3550-1992 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992:
“Que el mismo equilibrio armónico entre
la libertad del educador y del educando faculta y obliga al Estado, dentro de
rigurosos límites de razonabilidad y proporcionalidad, a exigir a los
establecimientos privados de enseñanza requisitos y garantías mínimos de curricullum y excelencia acadé
mica, de ponderación y estabilidad en sus matrículas y cobros a los
estudiantes, de una normal permanencia de éstos en los cursos y a lo largo de su
carrera estudiantil, del respeto debido a sus derechos fundamentales, en
general, y de otras condiciones igualmente necesarias para que el derecho a
educarse no se vea truncado o gravemente amenazado; pero, eso sí, sin
imponerles a los primeros fines ni contenidos rígidos ni invadir el campo
razonable de su autonomía administrativa, económica, ideológica, académica y
docente -recuérdese que no hay autonomía mayor que la de la libertad-;” (Ver
también el voto N.° 7494-1997 de las 15:47 horas del 11 de noviembre de 1997)
Ahora bien, es claro que la
Constitución ha provisto al Legislador con un margen de discrecionalidad para
determinar los medios a través de los cuales, procurará garantizar que la
educación, incluyendo la superior privada,
sea de calidad. En ejercicio de ese margen de discrecionalidad, el
Legislador debe ponderar que a la par del deber del Estado de garantizar
el derecho a la calidad en la educación
superior, éste también debe garantizar la simetría de trato entre las
universidades privadas y las públicas, amén de tutelar la libertad de
enseñanza, que conlleva a su vez las libertades de fundar establecimientos
privados de educación superior y de definir su propio currículo.
En este sentido, debe denotarse que
el Legislador ha previsto la acreditación de las instituciones, facultades y carreras
universitarias como uno de los instrumentos dirigidos a procurar la calidad de
la educación universitaria.
En este orden de ideas, debe
indicarse, entonces, que la acreditación de la educación superior es un proceso
evaluativo que tiene por objeto determinar si las facultades, escuelas y
programas de una particular universidad, satisfacen los respectivos criterios y
estándares de calidad previamente acordados o establecidos. (Ver: CALIDAD,
EFICIENCIA Y EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. DE VRIES, WIETSE. RED DE
INVESTIGADORES SOBRE LA EDUCACION SUPERIOR, MADRID, 2005. P. 195)
También se puede afirmar que la
acreditación pretende que al llevar a cabo la evaluación positiva de un
programa o facultad; los procesos de educación superior que se realizan en
ellas, puedan ser, entonces, reconocidos como fiables de acuerdo con una noción
pre-existente de calidad. (Ver: EGIDO GALVEZ et alt.
LA ACREDITACION COMO MECANISMO DE GARANTIA DE CALIDAD: TENDENCIAS EN EL ESPACIO
EUROPEO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. Disponible en: http://revistas.uned.es/index.php/REEC/article/viewFile/7425/7093)
En la literatura especializada, se
ha comprendido que la acreditación de la educación universitaria tiene cuatro
propósitos esenciales:
a.
Evaluar la calidad de las instituciones
y programas académicos de la educación superior,
b.
Crear una cultura de mejoramiento
continuo de la calidad de la educación universitaria,
c.
Promover una cultura académica de
evaluación y planificación institucionales,
d.
Establecer criterios de calidad para
las certificaciones profesionales. (Ver al respecto: HEGJI, ALEXANDRA, AN OVERVIEW OF ACCREDITATION OF
HIGHER EDUCATION IN THE UNITED STATES, CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE, marzo 23, 2017)
Junto con sus finalidades, deben destacarse, entonces, las
características comunes que, por lo general, se atribuyen a los sistemas de
acreditación de la educación superior, a saber: i) tienen por regla general un
carácter voluntario, ii) deben ser
integrales, iii) Deben ser objetivos y transparentes, iv) La
certificación de la acreditación de una particular institución, es temporal pues está sujeta a un proceso de
evaluación periódica, v) Debe ser un proceso confiable, y vi) Debe respetar la
diversidad y la libertad de enseñanza en
la educación superior. (Ver: ROSARIO MUÑOZ et alt.
ACREDITACION Y CERTIFICACION DE LA EDUCACION SUPERIOR. Universidad de
Guadalajara, México, 2006, p. 135.)
Luego, debe insistirse
en el carácter voluntario del proceso de acreditación, el cual obedece a la
necesidad de respetar la libertad de enseñanza de las universidades privadas y
la autonomía institucional de las universidades públicas. Dicho de otra forma,
el carácter voluntario de la acreditación tiene por finalidad establecer un
balance apropiado entre la prosecución de la calidad de la educación y la
garantía de la libertad académica. (Ver ANH DANG,
CURBING INSTITUTIONAL AUTONOMY AND ACADEMIC FREEDOM IN THE NAME OF
QUALITY ASSURANCE, INTERNATIONALISATION AND ACCOUNTABILITY IN EAST ASIA, Coventry University, Reino
Unido. Disponible en: https://www.coe.int/en/web/education/globalforum)
En nuestro ordenamiento
jurídico, y de acuerdo con el artículo 2 de
la Ley del Sistema Nacional de
Acreditación de la Educación Superior, N.° 8256 de 2 de mayo de 2002, la
acreditación por finalidad el
identificar, con carácter oficial, las carreras y los programas
universitarios que cumplan con los
requisitos de calidad que establezca aquel Sistema, para mejorar con ello la
calidad de los programas y las carreras ofrecidas por las instituciones
universitarias públicas y privadas, y garantizar públicamente la calidad de
estos.
Luego, debe notarse
que, de conformidad con el numeral 5 de la misma Ley N. ° 8256, la acreditación
es un proceso de carácter voluntario que pretende coadyuvar al logro de los
principios de excelencia académica y al esfuerzo de las universidades públicas
y privadas por mejorar la calidad de los planes, las carreras y los programas
que ofrecen. (En este sentido, pueden verse las opiniones jurídicas OJ-83-2017
de 17 de julio de 2017 y OJ-123-2016 de 25 de octubre de 2016)
Cabe advertir que con
la promulgación de la Ley N.° 8798 de 16 de abril de 2010 – Ley de Fortalecimiento
del Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior -, no solamente
es posible acreditar facultades y programas, sino que cabe la posibilidad de
acreditar instituciones de educación superior, lo mismo que establecimientos de
educación parauniversitaria.
En todo caso, debe
insistirse en que, no obstante la relevancia que tiene el instituto de la
acreditación como instrumento para procurar la calidad de la educación, el
Legislador siempre conserva un buen margen de discrecionalidad para crear y
establecer otros medios dirigidos igual a buscar la excelencia académica de las
universidades privadas.
B.
UN
PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECERÍA LA OBLIGATORIEDAD DE LA ACREDITACIÓN
UNIVERSITARIA
Ahora bien, el proyecto
de Ley reformaría la Ley N.° 6693 de 27 de noviembre de 1981, y modificaría el régimen actual que regula la
acreditación en relación con las universidades privadas– en que la
acreditación, lo mismo que con las universidades públicas, es un proceso voluntario – para establecer, en su sustitución, un sistema en que la acreditación sería obligatoria.
Concretamente, el proyecto de Ley
prescribiría que las universidades privadas tendrían la obligación de
acreditarse, de tal manera que se hallarían en el deber de cumplir, específicamente,
con la Norma Académica Nacional de Calidad.
En
efecto, según se desprende de lo que sería eventualmente un nuevo artículo 5 de
la Ley N.° 6693; que las universidades privadas, una vez autorizadas para
funcionar por parte del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria
Privada, adquirirían, como parte del
contenido de aquel acto autorizatorio, la obligación
de cumplir con la Norma Académica Nacional de Calidad a satisfacción del
Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior o de una agencia
acreditadora. Luego, de acuerdo con el mismo artículo 5 una vez que el Consejo
autorice una carrera relacionada con titulaciones en educación, derecho, salud,
arquitectura e ingenierías, éstas deberán igual acreditarse. Esto en virtud también
del respectivo contenido del acto autorizatorio.
De otro extremo, el
transitorio I del proyecto de Ley dispondría que las universidades privadas ya
autorizadas para la fecha de la eventual promulgación de la Ley actualmente en
discusión; habrían de iniciar el procedimiento de acreditación en un plazo
máximo de un año después de que el Sistema Nacional de Acreditación de la
Educación Superior apruebe el nuevo manual de la Norma Académica Nacional de
Calidad. El mismo transitorio I establecería que en el caso de universidades
privadas autorizadas con posterioridad a la promulgación de la eventual
reforma, éstas habrían de iniciar el procedimiento de acreditación en el plazo
de un año después de la respectiva resolución del Consejo autorizando su funcionamiento.
El Transitorio II establecería el plazo para acreditar las carreras de
educación, derecho, salud, arquitectura e ingenierías. A saber, las carreras ya
autorizadas tendrían un plazo de 10 años para acreditarse y aquellas que sean
habilitadas en el futuro, tendrían un plazo de 5 años a partir de su
autorización.
Así las cosas, es
evidente que la iniciativa de Ley modificaría el régimen actual que rige el
funcionamiento de las universidades privadas– en que la acreditación es un
proceso voluntario conforme el numeral 5.b de la Ley N.° 8256 de 2 de mayo de
2002 – y lo transformaría en un marco legal donde la acreditación sería más
bien obligatoria, so pena de sanción
administrativa en el caso de que no se realice dicho proceso en el plazo máximo
de Ley.
En este sentido,
debemos advertir que aunque es claro que, en procura de promover la calidad
académica, el Legislador tiene una
cierta discrecionalidad de configuración para regular el régimen jurídico de la
acreditación de la educación superior,
lo cierto es que dicha libertad del Legislador no es absoluta.
Tal y como se acotó
anteriormente, es indudable que el artículo 79 de la Constitución, le otorga al
Estado una potestad fundamental de fiscalizar los centros de educación privada,
lo cual comprende naturalmente la educación superior privada. Esta potestad
comprende la posibilidad de que el
Estado, dentro de los límites de la razonabilidad y la proporcionalidad, exijan
a los establecimientos privados de enseñanza, los requisitos y garantías
mínimas necesarias para asegurar la excelencia y calidad académica, por tanto
es claro que el Legislador puede válidamente regular el régimen de acreditación
aplicable a las universidades privadas e incluso puede establecer medidas
ponderadas para que dichas instituciones procuren la calidad académica.
No obstante, se ha de
puntualizar que en ejercicio de la potestad que le otorga el artículo 79
constitucional -y particularmente en orden a legislar sobre la acreditación
universitaria-, el Legislador se encuentra sujeto, en virtud del principio de
razonabilidad, al deber de respetar la
igualdad, específicamente entre las universidades privadas y públicas. (En
relación con la test de razonabilidad y la igualdad ver la sentencia de la Sala
Constitucional Voto No. 732-01 de las 12:24 hrs. del
26 de enero de 2001)
Al respecto, llama la atención que, de acuerdo con el proyecto
de Ley, la acreditación sería únicamente obligatoria para las universidades
privadas y no así para las universidades públicas, respecto de las cuales
continuaría teniendo un carácter voluntario.
Es decir que el
proyecto de Ley sometería a las universidades privadas a un trato que podría
reputarse como discriminatorio en relación con las universidades públicas, pues
colocaría una obligación de acreditarse exclusivamente sobre aquellas
instituciones particulares, cosa que no
sería exigible, por el contrario, a las instituciones estatales. Al respecto,
cabe insistir en lo dicho en la opinión jurídica OJ-123-2016 de 25 de octubre
de 2016 en el sentido de que tal desigualdad podría eventualmente ser
considerada como irrazonable y por tanto implicaría un quebranto
constitucional:
Debe insistirse, entonces, en que el proyecto de Ley transformaría la
acreditación en una institución obligatoria para las universidades privadas, so
pena de perder la autorización en caso de no cumplirla en un plazo máximo de 5
años desde la autorización de la carrera. Esta disposición sería aplicable para
las universidades privadas ya autorizadas que, a pesar de que podría continuar
funcionando al entrar en vigencia la Ley, quedarían sujetas a la obligación de
acreditarse por lo previsto en el transitorio VI. A este respecto, cabe dudar
de la constitucionalidad de esta disposición, prevista en el artículo 85 en
relación con el transitorio VI, en el
tanto supondría una desigualdad irrazonable respecto de las universidades públicas,
para las cuales, la acreditación conservaría su carácter voluntario.
En este sentido, debe
acotarse en que tal y como se subrayó en
el voto de la Sala Constitucional N.° 6840-2015 de las 11:31 horas del 13 de
mayo de 2015, la Constitución dispone que se
otorgue a los centros de enseñanza superior universitaria, públicos o privados,
un trato simétrico y paritario sin discriminaciones de ningún tipo. De allí que
se pueda considerar que imponer a las
universidades privadas de una obligación de acreditarse que no sería exigible a
las universidades públicas, sería presumiblemente contrario a la Constitución
por violación al principio de igualdad:
Tal como ha quedado patente en los considerandos precedentes, el
constituyente quiso otorgarle a los centros de
enseñanza superior universitaria, públicos o privados, un trato simétrico y
paritario sin discriminaciones de ningún tipo (artículo 79 constitucional). La
norma del reglamento impugnada ofrece un trato dicriminatorio,
por cuanto, para que una universidad privada pueda suscribir un convenio o
acuerdo con la CCSS debe superar una serie de requisitos y condiciones que no
le fueron impuestos, en su momento, a la Universidad de Costa Rica. En efecto,
deben aportar un estudio de costos con los estudios técnicos respectivos y
acreditar que en el mercado laboral hay una necesidad de un mayor número de
especialistas. Lo anterior determina que, como un todo o considerado
integralmente, el reglamento impugnado sea discriminatorio, por omisión,
respecto de las universidades privadas que podrían estar en condiciones de
ofrecer un posgrado en medicina.
De
otro extremo, cabe también indicar que el imponer la obligación de acreditarse,
podría igualmente considerarse desproporcional en el tanto supondría una lesión
seria y grave de la libertad de enseñanza de las universidades privadas. Sobre
el contenido de la libertad académica de las universidades privadas, cabe citar
el voto de la Sala Constitucional N.° 14750-2004 de las 15:04 horas del 22 de
diciembre de 2003.
De este modo, es evidente que
la educación privada, lejos de constituir un servicio público o una concesión
otorgada por el Estado bajo determinados supuestos, es la manifestación de una
libertad, sea la de crear y organizar instituciones de enseñanza con capacidad
para decidir libremente su actividad académica y docente, administrativa y
financiera, cultural y espiritual, sometidas tan sólo a la intervención
necesaria de las autoridades públicas, apenas para garantizar los derechos de
los educandos y los valores fundamentales del orden social. Esta libertad, sin
embargo, no puede ser interpretada de modo ilimitado o irrestricto, ni puede
sustentar la pretensión de exonerar a los centros de educativos privados de
todo tipo de control o supervisión estatal. En este sentido, aunque el artículo
79 constitucional reconoce la libertad de enseñanza, también indica que “no
obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado”.
Así, por medio de la Ley Nº6693 de 27 de noviembre de 1981, se atribuyó al
Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, órgano
desconcentrado del Ministerio de Educación Pública, la potestad de: i)
autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, cuando
se compruebe que se llenan los requisitos que esta ley establece; ii) aprobar
los estatutos de estos centros y sus reformas, así como los reglamentos
académicos; iii) autorizar las escuelas, y las carreras que se impartirán,
previos estudios que realice la Oficina de Planificación de la Enseñanza
Superior; iv) aprobar las tarifas de matrícula y de costo de los cursos, de
manera que se garantice el funcionamiento adecuado de las diversas
universidades privadas; v) aprobar los planes de estudio y sus modificaciones;
vi) ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de
acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser
aprobado por éste; vii) aplicar las sanciones que se establecen en el artículo
17 de esta ley
Asimismo, cabe comentar
que la libertad académica de las universidades privadas se encuentra protegida,
a nivel legal, por los artículos 8 y 9 de la misma Ley N.° 6693:
Artículo 8º.- Una vez autorizado su funcionamiento, la universidad
privada tendrá libertad para desarrollar sus actividades académicas y docentes;
y para el desenvolvimiento de sus planes y programas de estudio. Deberá iniciar
lecciones en el período lectivo del año en que se produce su autorización o en
el período inmediato posterior.
Artículo 9º.- Dentro de los términos de esta ley, las universidades
privadas, como instituciones de enseñanza superior, gozarán de plena libertad
para la docencia, la investigación científica y la difusión de la cultura.
Deberán contribuir al estudio y a la solución de los problemas nacionales, para
lo cual establecerán programas de trabajo comunal o servicio social
obligatorio, equivalentes, o similares, a los que existen en las universidades
estatales.
En este orden de ideas, se impone subrayar que la
decisión de adoptar los planes de acción
necesarios para ajustar los procesos y planes de estudios a una determinada
norma de calidad, es parte sustancial de
la libertad de enseñanza de las instituciones universitarias privadas. Así,
imponer la obligación de acreditarse podría también llegar a presumirse como
una intromisión desproporcional en el ámbito esencial de la libertad académica
de las universidades privadas.
De seguido, es pertinente puntualizar que en un
hipotético supuesto de que el Legislador
pretendiera hacer la acreditación obligatoria también para las
universidades públicas – lo cual no es el caso del proyecto de Ley -, sería necesario considerar que igualmente cabría dudar de la constitucionalidad
una disposición de ese tipo. Esto en el tanto es claro que tal cosa violentaría
la autonomía y la potestad de las universidades públicas de darse sus propios
programas y aprobar sus propios planes de estudio. Se transcribe, en lo
conducente, el voto de la Sala Constitucional
N.° 2419-2016 de las 11:31 horas del 17 de febrero de 2016 que reitera
el criterio expuesto en la sentencia No.1313-93 de las 13:54 horas del 26 de
marzo de 1993:
VI.- SIGNIFICACION DEL CONCEPTO DE AUTONOMIA.- Expuesto lo anterior
resulta necesario hacer algunas precisiones. Conforme lo dispone el artículo 84
de la Constitución Política, las Universidades del Estado están dotadas de
independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica
para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su
organización y gobierno propios. Esa autonomía, que ha sido clasificada como
especial, es completa y por ésto, distinta de la del
resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados
principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y
significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que
aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que
cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para
llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que
pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para
establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y
estructurar su gobierno propio.
En suma, es evidente que existen razones serias para
dudar de la constitucionalidad de las disposiciones incorporadas en el proyecto
de Ley 21578 y que tienen por objetivo imponer exclusivamente a las
universidades privadas la obligación de acreditarse y de acreditar determinadas
carreras. Lo anterior, sin perjuicio de advertir que es evidente que en uso de
la potestad constitucional del artículo 79, es claro que el Legislador sí se
encuentra habilitado para establecer obligaciones a las universidades privadas
tendientes a garantizar la excelencia y calidad académicas, verbigracia, una
eventual obligación de establecer sistemas internos de auto evaluación que
procuren tal objetivo.
C.
EL PROYECTO DE LEY MODIFICARÍA DE FORMA
ESENCIAL, LAS COMPETENCIAS DEL CONSEJO NACIONAL DE ENSEÑANZA SUPERIOR PRIVADA.
Además de modificar el régimen jurídico que
actualmente rige a las universidades privadas en materia de acreditación, el
proyecto de Ley reformaría la Ley N.° 6693 de 27 de noviembre de 1981 y modificaría, de forma esencial, las
competencias del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada.
El proyecto de Ley, específicamente a través de la
reforma al artículo 3.d de la Ley N.° 6693,
privaría al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria
Privada, de la competencia para aprobar los planes de estudio – o
modificaciones que se hagan a ellos – que tengan una acreditación vigente. Al
respecto, la propuesta legal dispondría que cuando un plan de estudios, en
efecto, tenga una acreditación vigente,
la aprobación de las modificaciones a dichos planes de estudio, sería una
competencia más bien del Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior
o, en su caso, de la respectiva agencia acreditadora.
Así las cosas, aunque el proyecto de
Ley conservaría en cabeza del Consejo Superior aquellas competencias relativas
a la autorización de universidades privadas, de sus sedes, estatutos y de
nuevas facultades, escuelas y carreras; lo cierto es que en el momento en que
las facultades y carreras de una particular universidad sean acreditadas – a lo
cual estarían obligadas -, aquel órgano colegiado perdería la competencia para
resolver sobre las modificaciones que se hagan a los planes de estudio.
En este orden de ideas, igualmente
cabe destacar que aunque el proyecto de Ley, particularmente en su artículo 11
en relación con el Transitorio III, establecería la obligación de las
universidades de actualizar, cada cinco años, sus planes de estudio; las mismas
disposiciones prescribirían que se eximirían de dicha obligación de
actualización, los planes de estudio acreditados por el Sistema Nacional de
Acreditación de la Educación Superior o por una agencia acreditadora.
En definitiva, debe advertirse que
el proyecto de Ley debilitaría las competencias del Consejo Superior de
Educación Privada en materia de vigilancia de la educación superior privada –
delegándolas en el Sistema Nacional de Acreditación que es un órgano del
Consejo Nacional de Rectores y en Agencias Acreditadoras -, lo cual podría
presumirse como contrario al artículo 79 constitucional, el cual ha establecido
que la inspección de las instituciones universitarias privadas, es una
atribución constitucional reservada al
Estado que éste puede ejercer directamente o a través de un órgano desconcentrado adscrito
al Ministerio de Educación según disponga la Ley vigente. Se transcribe, en lo
conducente, el voto de la Sala
Constitucional N.° 18514-2009 de las 14:01 horas del 3 de diciembre de 2009,
que reiteró el criterio de la sentencia N. 7494-97 de las 3:45 horas del 11 de noviembre de
1997:
“(…)la inspección del
Estado en materia de educación privada , por ser una potestad administrativa, sólo
puede ser ejercidas por la Administración
Central, valga decir , el poder Ejecutivo Presidente y Ministro del ramo, art. 140 Const. , con la ayuda y,
en su caso, el asesoramiento que
consideren conveniente de sus dependencias, incluido el mismo Consejo
Superior de Educación; y todo ello, desde luego, de acuerdo con la ley, la cual
no puede, empero, delegarla en un órgano diferente , porque violaría el
principio de legalidad y, por ende, la propia Constitución.”
Con
un mejor criterio, la Sala ha considerado que el concepto de
Administración Central no sólo incluye al Poder Ejecutivo, esto es, al
Presidente y los Ministros, conforme establece el artículo 130 constitucional,
sino también al Consejo de Gobierno y a los diversos órganos de
desconcentración. Obviamente la potestad de inspección de la educación privada
es una potestad de índole administrativa, que ha de ser ejercida por la
Administración Central. El Consejo que crea el artículo 1 de la Ley
cuestionada, efectivamente es un órgano desconcentrado que tiene asignadas
funciones de inspección de la educación privada, órgano que conforme se indicó
forma parte del Poder Ejecutivo, pues por Ley, se encuentra adscrito al
Ministerio de Educación Pública. De ahí que no se vulnera lo establecido en el
artículo 79 de la Constitución Política, que señala que todo centro docente
privado estará bajo la inspección del Estado. Conforme bien indica el informe
vertido por la Procuraduría, el CONESUP es un órgano que al no contar con
personería jurídica propia, sigue siendo parte integrante del Estado como un
todo, que ciertamente, agota la vía administrativa, pero en su carácter de
órgano de desconcentración máximo, adscrito al Ministerio y con la presidencia
en su seno del Ministro de Educación Pública “(…).
En
síntesis, se concluye que, la labor de inspección de la educación privada es
propia del Estado en su conjunto, según lo establece el artículo 79 de la
Constitución Política; y que por ser una función administrativa es propia de la
Administración Central, que está compuesta no sólo por el Poder Ejecutivo
estrictamente considerado, sino también por los demás órganos de la
Administración, a saber, los órganos de desconcentración y el Consejo de
Gobierno.- Por otra parte, en cuanto a la integración de ese cuerpo, la misma
es razonable y proporcional y no vulnera los artículos 33, 79 y 80 de la
Constitución. Si bien es cierto la educación no es en sí misma un servicio
público, por tratarse de un derecho de libertad, e incluso de un derecho humano
fundamental, obviamente su ejercicio es de interés público.”
D.
EN ORDEN A LAS NUEVAS
COMPETENCIAS SANCIONATORIAS DEL CONSEJO NACIONAL DE ENSEÑANZA SUPERIOR PRIVADA.
De otro extremo, el
proyecto de Ley incorporaría modificaciones importantes en el régimen
sancionatorio a aplicar por parte del Consejo Nacional de Enseñanza Superior
Privada.
Luego, debe indicarse,
en primer lugar, que la
constitucionalidad del actual artículo 17 ya ha sido examinada por la Sala
Constitucional, órgano jurisdiccional que señaló que dicho régimen responde al
principio de razonabilidad en el tanto la Ley garantizaría el debido proceso y
simultáneamente pretende que la normativa que rige a las universidades
privadas, se cumpla efectivamente y se
realice una verdadera función de vigilancia e inspección. Se transcribe, a este
efecto, el voto N.° 7494-1997 de las 15:45 horas del 11 de noviembre de 1997:
IX.- REGIMEN DISCIPLINARIO: En
cuanto a la Ley, por último se impugnan los artículos 17, 18 y 21 por vulnerar
los artículos 39, 79 y 80 de la Constitución Política. No se comparte el
criterio de los accionantes. La aplicación de sanciones a las universidades
privadas que incumplen con las disposiciones legales y reglamentarias, es
razonable si lo que se pretende es que tal normativa se cumpla efectivamente y
se realice una verdadera función de vigilancia e inspección. El artículo 17
señala que el incumplimiento de las disposiciones de la Ley y sus reglamentos,
se sancionará con amonestación por escrito o suspensión temporal de las
actividades hasta por un año, e incluso prevé que si transcurrido el término no
se han superado las irregularidades, toda la documentación referente a los
registros de calificación y promoción de los estudiantes deberá ser depositada
en el Consejo Nacional de Educación Superior Universitaria. El artículo 18
garantiza el debido proceso en la imposición de las sanciones, al otorgarse a
la universidad audiencia y posibilidad de ofrecer pruebas. El artículo 21
establece la creación de juntas interventoras de universidades privadas cuando
éstas últimas cesen, con el fin de garantizar al usuario la continuidad en la
actividad de enseñanza. Lo que se pretende con esa previsión legal es dar
solución a los sujetos de buena fe que se pudieran ver afectados por la
cesación en la prestación del servicio de las universidades privadas, se busca
proteger al educando que ha optado por una universidad que al final no cumple
con su objetivo. Esto forma parte de los deberes de inspección del Estado y del
respeto al fin público que caracteriza la enseñanza y por ende, de ninguna
manera, esas disposiciones infringen lo establecido en los artículos
constitucionales señalados. Desde luego que al imponer sanciones a los entes
educativos lo debe ser con las previsiones del caso para el no traslado de la
sanción a los educandos, quienes deben tener garantizada la continuidad de su
programa de estudios.
Ahora bien, debe notarse
el proyecto de Ley pretende, no obstante lo anterior, ajustar más las sanciones a aplicar procurando una mayor conformidad con los
principios de proporcionalidad.
En este sentido, debe
notarse que bajo el régimen actual, en caso de infracciones graves a la normativa,
las universidades privadas pueden ser suspendidas por un año o clausuradas en
caso de que las violaciones normativas subsistan vencido el año. Esto
independientemente de si las infracciones detectadas lo han sido en una carrera
en particular, o un centro de estudios o en toda la universidad.
De seguido importa
advertir que la propuesta de Ley pretende establecer un régimen de sanciones
que habilitaría al Consejo para sancionar con suspensión temporal o cierre
definitivo, aquellas carreras, facultades o centros de estudio donde se
detecten las infracciones graves, sin que esto conlleve la suspensión de
funcionamiento de todo el establecimiento universitario. La posibilidad de que
se suspenda o cierre todo el establecimiento universitario quedaría reservada
para las infracciones más graves. Así es claro que el proyecto de Ley ajustaría
con mayor precisión el régimen sancionatorio al principio de proporcionalidad.
De otro extremo, debe
denotarse que el proyecto de Ley establecería un plazo de prescripción de un
año, contado a partir de la fecha en que la administración tenga conocimiento
de los hechos de la infracción. La incorporación a nivel legal de un plazo de
prescripción implicaría una mejor técnica del
marco regulatorio vigente que actualmente no establece un plazo de
prescripción, lo cual ha llevado a que se debe acudir a la técnica jurídica de
la integración para determinar el plazo de prescripción aplicable. En este
sentido, el dictamen C-35-2016 de 22 de febrero de 2016 estableció que plazo
prescriptivo de la potestad sancionatoria, debía ser el establecido en el
artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en
razón de que la potestad sancionatoria del Estado surge en este caso en razón
de las competencias de fiscalización y regulación que otorga la ley al Consejo
Nacional de Enseñanza Superior Privada. Es decir que el plazo de prescripción
de la potestad sancionatoria del Consejo se rige actualmente por las siguientes
reglas:
a) En los casos en que el hecho
irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a
partir del acaecimiento del hecho.
b) En los casos en que el hecho
irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una
indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad-
la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en
que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en
conocimiento Consejo para dar inicio al procedimiento respectivo.
Así debe notarse que
aunque la introducción de un plazo de prescripción en la normativa legal es una
mejora técnica que ofrecería una mayor seguridad a las universidades privadas,
sí debe advertirse que la reforma conllevaría un acortamiento del plazo de
prescripción actualmente aplicable.
CONCLUSION:
Con fundamento en lo
expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 21578 el
cual podría tener cuestiones de constitucionalidad.
Atentamente,
Jorge Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/dsa
OJ-161-2019
EN RELACIÓN CON LA FINALIDAD DE
LA ACREDITACIÓN UNIVERSITARIA, UN PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECERÍA LA
OBLIGATORIEDAD DE LA ACREDITACIÓN UNIVERSITARIA, EL PROYECTO DE LEY MODIFICARÍA
DE FORMA ESENCIAL LAS COMPETENCIAS DEL CONSEJO NACIONAL DE ENSEÑANZA SUPERIOR
PRIVADA Y EN ORDEN A LAS NUEVAS COMPETENCIAS SANCIONATORIAS DEL CONSEJO
NACIONAL DE ENSEÑANZA SUPERIOR PRIVADA.
La Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la
Asamblea Legislativa mediante oficio AL-CPAS-784-2019 de 31 de octubre de 2019
somete a consulta el Proyecto de Ley Expediente Legislativo N.° 21.578 “Reforma
a la Ley del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada”.
Con la autorización del Procurador General de la
República, mediante Opinión Jurídica OJ-161-2019 del
12 de diciembre de 2019, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador
Adjunto, evacua la consulta del proyecto de ley N° 21.578, el cual podría tener
cuestiones de constitucionalidad.