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Dictamen : 223 - del 09/08/2019
(Reconsiderado de oficio parcialmente)
09 de agosto de 2019
C-223-2019
Master
José Manuel Ulate Avendaño
Municipalidad
de Heredia
Alcalde
S.D.
Estimado
señor:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su
oficio AMH-893-2018 de 16 de agosto de 2018, reasignado a mi persona el 1 de
julio de 2019.
En
el oficio AMH-893-2018 de 16 de agosto de 2018, el señor Alcalde de la
Municipalidad de Heredia nos pide una aclaración en relación con el dictamen
C-179-2018 de 26 de julio de 2018 emitido también a favor de dicho gobierno
local.
En
este sentido, el consultante indica, a modo de antecedente que el dictamen
C-179-2018 fue requerido a la Procuraduría General para que se determinara si
era procedente autorizar las denominadas cesiones de los derechos de
arrendamiento de las parcelas en el Cementerio de Heredia.
De
seguido, el consultante advierte que en el dictamen C-179-2018, la Procuraduría
General concluyó que en razón de la naturaleza demanial de los cementerios
municipales, y a pesar de lo indicado en el numeral 29 del reglamento para la
Administración de los Cementerios de Heredia, no resulta admisible los
traspasos entre particulares de los permisos de uso que haya otorgado la
Municipalidad.
Ahora
bien, el consultante observa que, en su criterio, el artículo 1 del Decreto Ley
de Regulación sobre Propiedad y Arrendamiento de Tumbas en Cementerios,
autoriza las cesiones cuando el cesionario
sea un ascendiente, descendiente, cónyuge, hermanos, tíos o sobrinos de los
propietarios o arrendatarios. Ergo, el consultante pide aclarar el dictamen
C-179-2018 para que se determine si el impedimento para autorizar cesiones
entre particulares, también comprende a los parientes del titular del derecho
pues a su entender el Decreto Ley sí autoriza las cesiones en tales casos.
La
gestión de aclaración y adición es inadmisible.
A. LA
GESTIÓN DE ACLARACION Y ADICION ES INADMISIBLE.
Recientemente,
específicamente en el dictamen C-103-2019 de 5 de abril de 2019, este Órgano Superior Consultivo tuvo la
oportunidad de referirse otra vez a la posibilidad de pedir la aclaración y
adición de los dictámenes de la Procuraduría General. En este sentido, en dicho
criterio, se indicó que el dictamen de la Procuraduría General es un acto que
se emite en ejercicio de la función consultiva que su Ley Orgánica le atribuye
a este órgano. La finalidad del dictamen de la Procuraduría es, pues, facilitar a la Administración Activa
competente de elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación
de los actos decisorios y ejecutivos que
ésta debe tomar. El dictamen es esencialmente un acto preparatorio. Al
respecto, cabe citar el dictamen C-264-2012 de 14 de noviembre de 2012:
“En este sentido, la función consultiva de la Procuraduría se manifiesta
a través de sus dictámenes, informes,
pronunciamientos y asesoramiento. Criterios jurídicos todos que tienen el
carácter de los informes expertos que prevé el artículo 302 de la Ley General de la Administración Pública
(LGAP).
El objetivo último de la función consultiva de
la Procuraduría General es colaborar con la Administración Pública en la
observancia del Derecho en la actuación administrativa. Razón por la cual debe
ser indudablemente catalogada como una función de garantía. (Sobre la función
consultiva como un trámite de garantía, puede verse GARCIA ALVAREZ, GERARDO.
FUNCION CONSULTIVA Y PROCEDIMIENTO. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997, P. 35)
No obstante lo
anterior, debe advertirse que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia
administrativa que en el ejercicio de su función consultiva, la Procuraduría
General no sustituye a la Administración Pública activa en sus responsabilidades
o competencias. Por su carácter técnico
jurídico, la función consultiva de la Procuraduría General excluye la
posibilidad de que a través de sus criterios jurídicos, pueda reemplazar a la
Administración Activa en la ponderación en los aspectos de oportunidad y
conveniencia que sus decisiones impliquen. Esto ni siquiera en el caso de los dictámenes y
pronunciamientos de la Procuraduría General, los cuales son de acatamiento
obligatorio para la Administración Pública consultante. Al respecto, conviene citar
lo señalado en el dictamen C-247-2012:
“Es criterio reiterado de este Órgano Superior Consultivo que dichas
consultas deben ser planteadas en forma general y abstracta, pues la función
consultiva no puede implicar un ejercicio de la función de Administración
activa. La función consultiva no debe conllevar, de ningún modo, una
sustitución de las competencias de la administración activa consultante. La
Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la
Administración, resolviendo los casos concretos. (Un buen recuento de este
criterio jurisprudencial se encuentra en el dictamen C-290-2011 de 28 de
noviembre de 2011)”
Debe insistirse
en este punto. Ya la más añeja doctrina del Derecho Administrativo ha
distinguido la función consultiva respecto de la Administración Activa y ha
entendido que el ejercicio de aquella no releva de sus competencias a ésta.
(Ver TRILLO FIGUEROSA MOLINUEVO, MARIA JOSE. LA FUNCION CONSULTIVA: SU SENTIDO
Y ALCANCE. EN: www.asambleamadrid.es/.../R.18.%20Maria%20Jose%20Trillo%20Fi...)
Por el
contrario, debe subrayarse que la labor que se realiza a través de la función
consultiva tiene un carácter esencialmente preparatorio que se circunscribe a
facilitar a la Administración Activa competente de elementos de juicio que
sirvan de base para la correcta formación del acto decisorio y ejecutivo que
ésta debe tomar. Esta tesis ha sido sostenida por nuestra jurisprudencia
administrativa
El objetivo último de la función consultiva de
la Procuraduría General es colaborar con la Administración Pública en la
observancia del Derecho en la actuación administrativa. Razón por la cual debe
ser indudablemente catalogada como una función de garantía. (Ver también el
dictamen C-261-2011 de 24 de octubre de 2011)
Luego, debe indicarse que, debido a su
naturaleza de acto preparatorio, el dictamen de la Procuraduría General no
admite, en principio, gestión de
aclaración o adición. Al respecto, conviene citar lo dicho por la Doctrina en el
sentido de que el dictamen jurídico de
los órganos permanentes de consulta integra el contenido del acto
administrativo decisor de tal forma que es éste el que, eventualmente si la Ley
lo permite, podría ser aclarado o adicionado a gestión de parte o de oficio
tratándose de errores materiales o aritméticos. (Ver: CASSAGNE, EZEQUIEL. El dictamen de los
servicios jurídicos de la Administración. Publicado en la revista La Ley de 5
de agosto de 2012, disponible en: http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/El_dictamen_de_los_servicios_juridicos_de_la_Administracion_-.pdf)
De seguido, importa advertir que Ley
Orgánica de la Procuraduría General, en
efecto, no contempla la posibilidad de
que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar la "adición
y aclaración" de los dictámenes emitidos en ejercicio de la función
consultiva de esta institución. El artículo
6 de dicha Ley se circunscribe a establecer la facultad para que el órgano consultante
solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando la gestión sea
realizada dentro de los ocho días siguientes al recibo del mismo. Lo anterior
sin perjuicio de que la Procuraduría
General puede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y
pronunciamientos. Al respecto, conviene citar el dictamen C-174-1994 del 7 de
noviembre de 1994 – criterio reiterado por los dictámenes C-428-2007 de 28 de
agosto de 2007 y C-360-2014 de 29 de octubre de 2014-:
“I. Sobre la "adición y aclaración" de dictámenes de la
Procuraduría General de la República.
En primer término, cabe dejar sentado que nuestra Ley Orgánica (Ley Nº
6815 de 27 de setiembre de 1982) no contempla la posibilidad de que los órganos
de la Administración Pública puedan gestionar a esta Procuraduría General
recursos de "adición y aclaración" de los dictámenes emitidos en
ejercicio de nuestra función consultiva. Sí existe, de conformidad con el
numeral 6º de la Ley de referencia, la posibilidad para que el órgano
consultante solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando la
gestión sea realizada dentro de los ocho días siguientes al recibo del mismo.
Por otra parte, de conformidad con el inciso b) in fine del artículo 3º ibidem,
la Procuraduría General puede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y
pronunciamientos.”
No obstante lo anterior, se ha reconocido
que a pesar de que Ley Orgánica de la
Procuraduría no haya previsto el recurso de aclaración y adición en relación
con sus dictámenes, lo cierto es que vista la función de asesoría que debe
cumplir el Órgano Superior Consultivo se ha dicho que es procedente que éste
aclare o adicione sus dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en el
tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Empero, cabe acotar que la
jurisprudencia administrativa ha delimitado la procedencia de la gestión de
aclaración y adición a aquel supuesto en que sea la propia institución quien la pide y siempre que la gestión tenga
por objeto, en el sentido más estricto, que se aclaren, en efecto, defectos de
omisión y/o obscuridad en el contenido o conclusiones
del dictamen. Se transcribe otra vez, el dictamen C-174-1994:
“Con fundamento en lo anterior, es claro que la labor que puede acarrear
la contestación de un "recurso de adición y aclaración" debe enmarcarse
dentro de una concepción estrictamente de cumplimiento de nuestras competencias
consultivas. En otras palabras, a pesar de que no esté contemplada tal acción
procedimental, para el mejor cumplimiento de sus fines, nada impide a que la
Procuraduría General aclare o adicione dictámenes cuando los mismos sean
oscuros u omisos en el tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Por
el contrario, la reconsideración de un dictamen no sólo supone que el órgano
consultante esté en desacuerdo con nuestra posición, sino que, además, debe
contener un criterio jurídico que lo sustente. Y, en lo que respecta a la
reconsideración de oficio, igualmente supondría que esta Procuraduría, previo
estudio del aspecto de fondo, llegue a determinar que hay motivo suficiente
para modificar lo ya dictaminado.
Las anteriores aclaraciones son de recibo toda vez que, para el caso que
nos ocupa, la adición y aclaración solicitadas deben enmarcarse dentro de un
análisis del texto que supuestamente contiene defectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones. De lo
contrario, por la vía de la respuesta a estas gestiones, se estaría elaborando
un pronunciamiento nuevo e independiente de aquel que se pretende subsanar, sin
que para ese nuevo criterio se hayan satisfecho los requisitos que nuestra Ley
Orgánica exige al efecto (vid. artículos 3, inciso b), 4, 5 ibidem). En este
último supuesto, devendría necesario que la consulta sea formulada en
cumplimiento de los referidos requisitos.”
Cabe insistir,
entonces, en que la posibilidad de aclarar y adicionar un dictamen no sólo
supone que el órgano consultante esté en desacuerdo con nuestra posición,
pues por la vía de la aclaración y
adición solamente se puede atender aquellas gestiones que se fundamenten en un
análisis del texto advirtiendo eventuales defectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones del respectivo
dictamen – para lo cual se debe
fundamentarse en un criterio jurídico que lo sustente - , sin que sea
procedente que por dicha vía se pretenda que la Procuraduría General emita un
pronunciamiento nuevo e independiente de aquel que se pretende subsanar, sin
que para ese nuevo criterio se hayan satisfecho los requisitos que nuestra Ley
Orgánica exige al efecto (vid. artículos 3, inciso b), 4, 5 ibidem). En este
último supuesto, devendría necesario que la consulta sea formulada en
cumplimiento de los referidos requisitos.
Ahora bien,
analizada la gestión de aclaración y adición formulada por oficio AMH-893-2018 de 16 de agosto de 2018, se observa
que si bien en dicho memorial se plantea la disconformidad del consultante con
el dictamen C-179-2018, lo cierto es que dicha solicitud no se ha fundamentado
en un análisis de dicho dictamen que advierta eventuales defectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones. El
consultante, sin señalar la existencia de omisiones u obscuridades en el
dictamen, se ha limitado a pedir que se analice el alcance del artículo 1 del
Decreto Ley N.° 704 de 7 de setiembre de 1949 - Regulación sobre las propiedades
y arrendamiento de tumbas en los cementerios – para determinar si a partir de
allí se podría interpretar que, a pesar del dictamen C-179-2018, las cesiones de arrendamientos de nichos
funerarios entre parientes sí podrían ser autorizadas, lo cual supone
claramente no una gestión de aclaración sino una consulta nueva en sí misma
para lo cual el consultante habría debido cumplir con los requisitos de
admisibilidad previstos en los artículos
3, inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República.
B.
CONCLUSION
Con fundamento
en lo expuesto, se concluye que la gestión formulada por oficio AMH-893-2018 de
16 de agosto de 2018 es inadmisible, sin perjuicio de que el Alcalde de la
Municipalidad de Heredia pueda formular una nueva gestión de consulta
independiente, y con pleno cumplimiento de los requisitos de admisibilidad,
para obtener un pronunciamiento en los asuntos que sean de su interés.
Atento
se suscribe;
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Adjunto
JAOA/dsa
C-223-2019
LA GESTIÓN DE ACLARACION Y
ADICION ES INADMISIBLE.
En
el oficio AMH-893-2018 de 16 de agosto de 2018, el señor Alcalde de la
Municipalidad de Heredia nos pide una aclaración en relación con el dictamen
C-179-2018 de 26 de julio de 2018 emitido también a favor de dicho gobierno
local.
Por medio del dictamen C-223-2019, Jorge Oviedo Álvarez concluye:
- El
dictamen de la Procuraduría General es un acto que se emite en ejercicio de la
función consultiva que su Ley Orgánica le atribuye a este órgano. La finalidad
del dictamen de la Procuraduría es, pues, facilitar a la Administración Activa
competente de elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación
de los actos
decisorios y ejecutivos que ésta debe tomar. El dictamen es esencialmente un
acto preparatorio.
- No
obstante lo anterior, debe advertirse que ha sido
criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa que en el ejercicio de
su función consultiva, la Procuraduría General no sustituye a la Administración
Pública activa en sus responsabilidades o competencias. Por su carácter técnico
jurídico, la función consultiva de la Procuraduría General excluye la
posibilidad de que a través de sus criterios
jurídicos, pueda reemplazar a la Administración Activa en la ponderación en los
aspectos de oportunidad y conveniencia que sus decisiones impliquen.
- Luego,
debe indicarse que, debido a su naturaleza de acto preparatorio, el dictamen de
la Procuraduría General no admite, en principio, gestión de aclaración o adición. En
efecto, Ley Orgánica
de la Procuraduría General,
no contempla la posibilidad de que los órganos de la Administración
Pública puedan gestionar la "adición y aclaración" de los dictámenes
emitidos en ejercicio de la función consultiva de esta institución.
- No
obstante lo anterior, se ha reconocido que vista la
función de asesoría que debe cumplir el Órgano Superior Consultivo es
procedente que éste aclare o adicione sus dictámenes cuando los mismos sean
oscuros u omisos en el tratamiento del tema o temas que debió desarrollar.
- Cabe
insistir, entonces, en que la posibilidad de aclarar y adicionar un dictamen no
sólo supone que el órgano consultante esté en desacuerdo con nuestra posición,
pues por la vía de la aclaración y
adición solamente se puede atender aquellas gestiones que se fundamenten en un
análisis del texto advirtiendo eventuales defectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones del respectivo
dictamen – para lo cual se debe
fundamentarse en un criterio jurídico que lo sustente - , sin que sea
procedente que por dicha vía se pretenda que la Procuraduría General emita un
pronunciamiento nuevo e independiente de aquel que se pretende subsanar, sin
que para ese nuevo criterio se hayan satisfecho los requisitos que nuestra Ley
Orgánica exige al efecto
- Ahora
bien, analizada la gestión de aclaración y adición formulada por oficio AMH-893-2018
de 16 de agosto de 2018, se observa que si bien en dicho memorial se plantea la
disconformidad del consultante con el dictamen C-179-2018, lo cierto es que
dicha solicitud no se ha fundamentado en un análisis de dicho dictamen que
advierta eventuales defectos de omisión y/o obscuridad
en su contenido o conclusiones.
- Con
fundamento en lo expuesto, se concluye que la gestión formulada por oficio
AMH-893-2018 de 16 de agosto de 2018 es inadmisible, sin perjuicio de que el
Alcalde de la Municipalidad de Heredia pueda formular una nueva gestión de
consulta independiente, y con pleno cumplimiento de los requisitos de
admisibilidad, para obtener un pronunciamiento en los asuntos que sean de su
interés.