Opinión Jurídica : 096 - del 09/09/2019

9 de setiembre de 2019

OJ-96-2019

Señora

Silvia Jiménez Jimenéz

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AL-CPAJ-OFI-0243-2018 de 11 de octubre de 2018.

Mediante el oficio AL-CPAJ-OFI-0243-2018 de 11 de octubre de 2018 se nos pone en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos para consultarnos el proyecto de Ley N° 20.906 “Reforma del artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo”

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Ahora bien, con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los dos siguientes extremos: A. En orden al plazo para dictar sentencia en el proceso contencioso administrativo, B. Cuestiones de Técnica Legislativa

A. EN ORDEN AL PLAZO PARA DICTAR SENTENCIA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

El proyecto de Ley N.° 20.906 pretende reformar el artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo con el objeto de eliminar la sanción de nulidad que acarrea el incumplimiento del plazo para dictar sentencia en los procesos contenciosos administrativos de conocimiento.

En efecto, debe advertirse que actualmente, el artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo prescribe que en aquellos supuestos en que la sentencia no sea dictada oralmente – lo cual conlleva el deber procesal de entregar a la partes, de forma inmediata, una reproducción escrita del acto -, el Tribunal sentenciador, una vez concluida la audiencia de juicio oral y público, cuenta con el plazo de cinco días para dictar sentencia escrita o 15 días en el supuesto en que se estime que el asunto entraña complejidad. El mismo numeral 111 sanciona con nulidad absoluta de la sentencia, el hecho de que la misma sea dictada fuera de los plazos perentorios establecidos allí.

Tal y como se ha explicado en la jurisprudencia del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, la sanción de nulidad que actualmente acarrea el incumplimiento de los plazos para el dictado de sentencia, responde al principio de inmediación. Este es el valor normativo que se pretende tutelar en el precepto que se comenta y procura que los juzgadores al dictar el fallo retengan en su memoria con la mayor claridad, los elementos probatorios evacuados durante el juicio, y de esta forma evitar que el paso del tiempo erosione la valoración integral que de ellos puedan realizar. Se transcribe el voto N.° 127-2017 de las 13:40 horas del 31 de octubre de 2017:

“II.- Único: alega, el fallo se dictó fuera del plazo dispuesto en el artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Reproduce dicha norma y de seguido, arguye, en el juicio oral y púbico el Tribunal procedió a declarar el asunto como complejo, así, de acuerdo con la regla transcrita los juzgadores contaban con un plazo de 15 días para dictar sentencia. Señala, ese lapso no se cumplió, dado que el juicio oral y público se realizó y concluyó el 27 de enero de 2016. Por ende, los 15 días se cumplieron el 17 de febrero de aquel año. Sin embargo, señala, el fallo se emitió y notificó hasta el 18 de febrero de 2016, cuando ya había operado el plazo, por lo cual la sanción es la nulidad de lo actuado. III.- En lo que al extremo reprochado concierne, esta Sala ha dispuesto: Fallo no. 28 de 9 horas 45 minutos del 28 de enero de 2016. En el asunto de análisis, según consta en la grabación de la audiencia del juicio oral y público, así como en su minuta, se aprecia fue realizado el 27 de enero de 2016. En ese mismo acto, se declaró el caso como complejo y se comunicó a los intervinientes que el fallo les sería puesto en conocimiento por escrito. La sentencia se dictó a las 11 horas del 18 de febrero de 2016 y ese propio día se notificó al actor y al Estado, según consta a folios 194 y 195 del expediente judicial, respectivamente. En consecuencia, el fallo fue comunicado fuera del plazo de 15 días dispuesto en el precepto 111 del CPCA, dado que desde cuando se efectuó el juicio oral “Al tenor de los principios de inmediación y celeridad, el numeral 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en lo sucesivo ) establece que, una vez finalizada la audiencia, el Tribunal deberá deliberar y dictar la sentencia en forma inmediata, previendo la posibilidad de exceptuar esta obligación en aquellos casos que se califiquen como complejos, en cuyo caso, la sentencia deberá notificarse dentro del plazo máximo de 15 días hábiles, computados a partir de la finalización audiencia. Como se indicó, la norma responde al principio de inmediación –siendo este el valor normativo que se pretende tutelar en el precepto que se comenta- y procura que los juzgadores al dictar el fallo retengan en su memoria con la mayor claridad, los elementos probatorios evacuados durante el juicio, y de esta forma evitar que el paso del tiempo erosione la valoración integral que de ellos puedan realizar. En línea con lo anterior, los artículos 82.1 y 79.4 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda disponen que la deliberación se podrá extender hasta por dos días, en cuyo caso, se debe comunicar a los intervinientes la parte dispositiva con una exposición lacónica de sus fundamentos, y el texto completo de la sentencia en el ya referido término de 15 días. Tanto la norma legal como las reglamentarias a que se ha hecho referencia establecen un parámetro con base en el cual se puede presumir que ha existido un quebranto tantas veces citado principio de inmediación. Se trata, claro está, de una presunción legal fijada para efectos de control, sin que de lo indicado pueda colegirse que los jueces no puedan retener los detalles del proceso por un período más extenso. Se trata, simplemente, del establecimiento de un límite de tolerancia por parte del legislador, o lo que es lo mismo, un convencionalismo normativo. Por ello, su inobservancia fue sancionada con la nulidad. Precisamente, sobre este tema se ha indicado: “La disposición 111.2 del cuerpo legal de cita, en concordancia con el precepto 137 inciso g, sanciona con nulidad el incumplimiento del plazo para deliberar y dictar la sentencia, y ordena repetir el juicio ante otra integración del Tribunal, salvo por los actos probatorios irreproducibles. Lo anterior obedece al propio principio de inmediatez, y busca asegurar que entre la evacuación probatoria y la sentencia, trascurra el menor tiempo, garantizando que los juzgadores tengan presente, las probanzas con la mayor claridad posible, y por ende, puedan efectuar el ejercicio valorativo que corresponde, sin olvidar aspectos relevantes de aquéllas” (sentencia no. 1096-F-S1 2011 de las 9 horas 45 minutos del 8 de setiembre de 2011)”. No. 1527 de las 8 horas 30 minutos del 20 de noviembre de 2012… Es indispensable reproducir el artículo 81 del RAOSJCACH porque es donde se regula las hipótesis que interrumpen (en realidad suspenden) el plazo para el dictado y comunicación de la sentencia: “1) La deliberación se llevará a cabo sin interrupción, salvo que concurran motivos de fuerza mayor o enfermedad de alguno de los jueces. Una vez desaparecida la causa, se constituirá nuevamente el Tribunal para la deliberación y dictado de la sentencia, previa comunicación a las partes. 2) De igual modo, será causa de interrupción de la etapa de deliberación y decisión, la reapertura del debate contemplada en el numeral 110 del CPCA y 73.15 de este Reglamento”. Por ende, de conformidad con lo estipulado en dicho cardinal la deliberación y decisión solo puede suspenderse (ya que cuando cesa el motivo de su paralización, continúa su conteo desde el punto donde se había detenido, sea su computo no inicia de nuevo) por motivos de fuerza mayor, enfermedad de alguno de los jueces (incapacidad) o cuando se reabra el debate”. Fallo no. 28 de 9 horas 45 minutos del 28 de enero de 2016. En el asunto de análisis, según consta en la grabación de la audiencia del juicio oral y público, así como en su minuta, se aprecia fue realizado el 27 de enero de 2016. En ese mismo acto, se declaró el caso como complejo y se comunicó a los intervinientes que el fallo les sería puesto en conocimiento por escrito. La sentencia se dictó a las 11 horas del 18 de febrero de 2016 y ese propio día se notificó al actor y al Estado, según consta a folios 194 y 195 del expediente judicial, respectivamente. En consecuencia, el fallo fue comunicado fuera del plazo de 15 días dispuesto en el precepto 111 del CPCA, dado que desde cuando se efectuó el juicio oral CPCA y público -27 de enero de 2016-, hasta el momento de la notificación de la sentencia, -el 18 de febrero de 2016-, pasaron más de 15 días hábiles, pues, dicho lapso se cumplió el 17 de febrero de aquel año. En el expediente no existe constancia alguna de la razón por la cual la sentencia se comunicó fuera de plazo. Consecuentemente, no hay forma de verificar, si en el subexamine operó alguna de las causas que suspenden el término para el dictado y notificación del fallo. Ha de hacerse notar, tal lapso es perentorio y como lo ha señalado esta Cámara, no debe conculcarse con el propósito de resguardar el principio de inmediación; de modo que se logre, los juzgadores preserven en su memoria las pruebas y alegatos de las partes, a fin de que realicen una correcta apreciación y mantengan los aspectos más importantes de las probanzas y de todo lo sucedido en el juicio oral y público.” (Ver también sentencias de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia 1096-2011 de las 9 horas 45 minutos del 8 de setiembre de 2011 y N.° 509-2014 de las 8:40 horas del 10 de abril de 2014)

Cabe aclarar que en aquellos casos en que los procesos contenciosos administrativos hayan sido declarados de puro derecho, con prescindencia de la audiencia de juicio, no existe un plazo legal máximo para dictar sentencia. Ha sido el artículo 82.4 del denominado Reglamento autónomo de organización y servicio de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, el que establece un plazo de 15 días a tal efecto. No obstante, como es evidente, la naturaleza de este plazo reglamentario es meramente ordenatorio sin que se prevea una sanción de nulidad por su incumplimiento. (Ver sentencia del Tribunal de Casación Contencioso Administrativa N.° 82-17 de las 9:00 horas del 29 de junio de 2017 y de la Sala Primera N.° 1360-2010 de las 10 horas 25 minutos del 11 de noviembre de 2010, y 1039-2012 de las 11 horas del 24 de agosto de 2012).

Luego, debe indicarse que de eliminarse de forma total la sanción de nulidad por incumplimiento de la sentencia, se afectaría el principio de inmediatez que es esencial a la oralidad judicial. Debe advertirse que de aprobarse la reforma planteada, el plazo legal para dictar sentencia adquiriría una naturaleza más bien ordenatoria, lo cual no garantizaría que entre la audiencia de juicio y la sentencia medie la brevedad necesaria para evitar que el paso del tiempo erosione la valoración integral.

De seguido importa advertir que el proyecto de Ley propone un presunto remedio para solventar la relajación de la inmediatez, sea el permitir que el Tribunal resuelva con vista al registro audiovisual del juicio oral y público. Al respecto, es menester indicar que si bien el poder revisar el registro audiovisual - cosa que actualmente no está vedada a los Tribunales de Juicio – es útil para repasar aspectos de lo acontecido en la audiencia oral y pública, lo cierto es que no tiene la virtud de sustituir el hecho de que en el momento de dictar sentencia, los jueces tengan reciente memoria, por el breve plazo acaecido, de lo argumentado, discutido y de la prueba evacuada en juicio. Obsérvese en todo caso, que si la sentencia ha de ser dictada después de transcurrido un tiempo excesivamente largo después de concluida la audiencia, verbigracia 3 o 6 meses, esto exigiría que los jueces tuviesen que ver la totalidad de la audiencia grabada – que puede implicar regularmente 7 horas de grabación-, lo cual sería contrario a la economía de recursos y tiempo del Poder Judicial y de los señores jueces.

En todo caso, si la finalidad del proyecto de Ley es evitar que las sentencias sean anuladas por agotamiento del plazo para dictarlas, es notorio que podrían existir otras alternativas, por ejemplo, el ampliar dicho plazo dentro de un marco razonable que siempre garantice la inmediatez.

Finalmente, el proyecto de Ley incorporaría una regulación de la suspensión de los plazos para dictar sentencias en caso de fuerza mayor, caso fortuito y enfermedad de los jueces. Actualmente dicha regulación se halla contemplada pero más bien a nivel reglamentario – artículo 81 del Reglamento autónomo de organización y servicio de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa -, por lo cual resulta oportuno que se legisle en la materia. Empero, sí llama la atención que la regulación propuesta no establece un límite para el tiempo en que el plazo se podría suspender. En este sentido, debe denotarse que la sentencia N.° 922-2015 de las 14:40 horas del 6 de agosto de 2015, la Sala Primera ha remarcado que si bien es posible suspender el plazo de dictado la sentencia por fuerza mayor e incapacidad de uno de los jueces – sin responsabilidad para ellos – lo cierto es que esa suspensión debe tener un límite siempre con el objeto de resguardar la inmediatez. Se transcribe, en lo conducente el voto en comentario:

“De esta manera ha de comprenderse que el impedimento del juez por una licencia por incapacidad no puede determinar una suspensión de la labor del órgano colegiado tal que finalmente signifique una afronta absoluta al fin del principio de inmediación que subyace en el precepto 111 de reiterada mención. En consecuencia, partiendo de que la ley consideró razonable una suspensión del debate hasta por 15 días hábiles, resulta razonable también que esa etapa de deliberación y dictado pueda suspenderse hasta por ese tiempo máximo. Con ello se resguarda la finalidad última de la inmediación y la concentración, cual es – como se dijo en el considerando VII- que los juzgadores puedan extraer de las probanzas las circunstancias relevantes para la resolución de la controversia, así como considerar los argumentos finales de las partes, todo con la mayor prontitud, sin que el paso prolongado del tiempo signifique un agravio en sus memorias.”

B. CUESTIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA

De otro extremo, es importante mencionar que el proyecto de Ley tiene problemas técnica legislativa pues si bien pretende eliminar el plazo prescriptivo para dictar sentencia y su consecuente sanción de nulidad, lo cierto es que no reformaría, al menos de forma expresa, el artículo 137.g del Código Procesal Contencioso Administrativo, el cual ha establecido como motivo de casación la violación del plazo para el dictado de la sentencia.

C. CONCLUSIÓN.

Con base en todo lo expuesto, se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 20.906

De usted, atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

OJ-96-2019

EN ORDEN AL PLAZO PARA DICTAR SENTENCIA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUESTIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA. REFORMA AL ARTÍCULO 111 del CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Por medio de la opinión jurídica OJ-96-2019, Jorge Oviedo Álvarez concluye:

- El proyecto de Ley N.° 20.906 pretende reformar el artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo con el objeto de eliminar la sanción de nulidad que acarrea el incumplimiento del plazo para dictar sentencia en los procesos contenciosos administrativos de conocimiento.

- Debe indicarse que de eliminarse de forma total la sanción de nulidad por incumplimiento de la sentencia, se afectaría el principio de inmediatez que es esencial a la oralidad judicial. Debe advertirse que de aprobarse la reforma planteada, el plazo legal para dictar sentencia adquiriría una naturaleza más bien ordenatoria, lo cual no garantizaría que entre la audiencia de juicio y la sentencia medie la brevedad necesaria para evitar que el paso del tiempo erosione la valoración integral.

- En todo caso, si la finalidad del proyecto de Ley es evitar que las sentencias sean anuladas por agotamiento del plazo para dictarlas, es notorio que podrían existir otras alternativas, por ejemplo, el ampliar dicho plazo dentro de un marco razonable que siempre garantice la inmediatez.

- Finalmente, el proyecto de Ley incorporaría una regulación de la suspensión de los plazos para dictar sentencias en caso de fuerza mayor, caso fortuito y enfermedad de los jueces. Actualmente dicha regulación se halla contemplada pero más bien a nivel reglamentario – artículo 81 del Reglamento autónomo de organización y servicio de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa -, por lo cual resulta oportuno que se legisle en la materia. Empero, sí llama la atención que la regulación propuesta no establece un límite para el tiempo en que el plazo se podría suspender.

- De otro extremo, es importante mencionar que el proyecto de Ley tiene problemas técnica legislativa pues si bien pretende eliminar el plazo prescriptivo para dictar sentencia y su consecuente sanción de nulidad, lo cierto es que no reformaría, al menos de forma expresa, el artículo 137.g del Código Procesal Contencioso Administrativo, el cual ha establecido como motivo de casación la violación del plazo para el dictado de la sentencia.