Dictamen : 358 - del 03/12/2019

 3 de diciembre del 2019

 C-358-2019

 

Señor

Marcel Soler Rubio

Alcalde Municipal

Municipalidad de Montes de Oca.

S. O.

 

Estimado señor

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio D.ALC-106-2019, del 28 de marzo de 2019, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2019.

 

            I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

 

Los puntos concretos sobre los cuales se requiere el criterio de ésta Procuraduría son los siguientes:

 

“1. Cuál es la aplicación y alcances del artículo 52 y transitorio 29 de la Ley No. 9635 sobre el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, si la administración, hace el cálculo del salario de manera mensual, sería posible para una institución, continuar pagándolo con adelanto semanal? En el entendido de que no habría afectación a la hacienda pública, por consiguiente, no se estaría violentando el espíritu de la ley.

2. De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿El pago semanal aplicaría para todos los funcionarios de una institución, o solo para los contratados antes del 4 de diciembre del 2018, siendo que para los nuevos aplicaría el pago quincenal?

3. ¿Deben mantenerse los cálculos y pagos porcentuales de los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades, sobre los salarios bases al realizarse los ajustes salariales por el IPC (Índice de Precios al Consumidor o costo de vida) a los servidores municipales que estaban contratados antes del 04/12/2018 siempre y cuando exista una continuidad en la relación de servicios y que estaban devengado el pago compensatorio tales como anualidades (3%), quinquenios (3%), riesgo de insalubridad (5%), disponibilidad (25%), Riesgo Policial (18%)?”

 

 

A la consulta se adjuntó copia del criterio emitido por el Departamento Legal de la Municipalidad de Montes de Oca.  Se trata del oficio DL-OF-66-19, del 28 de marzo del 2019, el cual, en lo que interesa, arribó a las siguientes conclusiones:

 

“…los cálculos de remuneraciones, corresponden a salarios mensuales a nivel presupuestario, y para efectos de hacerlos efectivos cada semana se realiza una operación aritmética. Por lo anterior, el adelanto quincenal o semanal, no hace la diferencia, no se afecta a la Hacienda Pública, ya que el cálculo del monto del salario es mensual siempre, consideramos que se podría continuar haciendo el pago semanal, del salario mensual, no habría afectación a la hacienda pública, por lo tanto, no se estaría violentado el espíritu de la ley. (…)

El cálculo del salario es mensual para todos los funcionarios, en realidad la norma no hace diferencia entre uno y otros, así podríamos decir lo mismo, de que la forma en que se cancele, ya sea quincenal o semanal, a las personas contratadas después de 04/12/2018, no va a afectar la Hacienda Pública, ya que como indicamos el cálculo es mensual.

Básicamente la Ley N° 9635 Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en cuanto al empleo público, en relación los (sic) con las personas contratadas después del 04/12/2018, la diferencia que marca, es en cuanto a los pluses, e incentivos, ya que en ese caso sí, claramente hay una diferencia entre el personal de antes y después de la publicación de la Ley de la (sic) antes mencionada, podría aplicarse el pago semanal del salario para todos los funcionarios (…) los incentivos o compensaciones, a (sic) recibidos previo a la entrada en vigencia de dicha ley, mantendrán las condiciones en que se otorgaron. Por ejemplo, las anualidades anteriores se deben se (sic) pagar con el porcentaje con el que fueron otorgadas y las nuevas se le aplicará un valor nominal, igual aplica para otros incentivos, compensaciones y topes.

Respecto a los quinquenios, no podrán ser otorgado (sic) en ningún caso a los servidores que sean nombrados por primera vez, es decir después del 4 de diciembre 2018, y agrega la ley que en las instituciones que reconozcan dichos incentivos, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, a contrario sensu, se podrían seguir pagando a los funcionarios nombrados antes el 4 de diciembre de 2018, en las condiciones y porcentajes en que fueron otorgados.”

 

         Seguidamente nos referiremos a los temas sobre los cuales versa la consulta que se nos plantea.

 

            II.- SOBRE LA MODALIDAD DE PAGO ESTABLECIDA EN LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

            Se nos consulta si es posible para una institución que hace el cálculo de los salarios de sus servidores en forma mensual, cancelar esa remuneración mediante adelantos semanales (y no quincenales), cuando ello no implique una afectación a la Hacienda Pública.

 

            Al respecto, debemos indicar que el artículo 52 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, establece la forma en que debe cancelarse el salario en las instituciones del sector público.  Dispone el artículo 52 de referencia:

 

            “Artículo 52- Modalidad de pago para los servidores públicos. Las instituciones contempladas en el artículo 26 de la presente ley ajustarán la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios con la modalidad de pago mensual con adelanto quincenal.” (El subrayado es nuestro).

 

            Por su parte el “Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público”, emitido mediante el decreto n.° 41564 de 11 de febrero del 2019, establece, sobre ese tema, lo siguiente:

 

            “Artículo 21.- Modalidad de pago para los servidores públicos. Los pagos deberán ajustarse a la modalidad de pago mensual con adelanto quincenal, según lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley N° 2166, adicionados mediante artículo 3 de la Ley N° 9635.

            Las instituciones deberán realizar las gestiones correspondientes para adecuar los sistemas tecnológicos de pago a dicha disposición, en el plazo señalado en el transitorio XXIX de la Ley N° 9635. La Administración será la responsable de asegurar el pleno cumplimiento del cambio de modalidad de pago y los reconocimientos salariales que correspondan, de manera que no se produzca una disminución o aumento en el salario de los servidores.”  (El subrayado es nuestro).

 

            El Transitorio XXIX de la ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas también se refirió a la modalidad de pago en el sector público, y dispuso que la

 

implementación del salario mensual, con adelanto quincenal, debería realizarse en el plazo de tres meses contado a partir de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635.

 

            En virtud de la claridad de las normas citadas, y por la necesaria sujeción al principio de legalidad, no es posible para ningún intérprete jurídico autorizar una modalidad de pago (lo cual incluye el tipo de adelantos) distinta a la expresamente ordenada en la ley.

 

            Ya ésta Procuraduría, en su dictamen C-282-2019 del 4 de octubre del 2019, se refirió al tema en los siguientes términos:

 

            “2.- La reforma introducida a la Ley de Salarios de la Administración Pública por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018 (artículos 26.2 y 52 y Transitorios XXV párrafo primero y XXIX) y su Reglamento ₋Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H- (artículos 2, 3 y 21), establece que en las instituciones públicas contempladas en el artículo 26 –incluidas las Municipalidades- ajustarán la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios con la modalidad de pago mensual con adelanto quincenal (artículo 52).

            3.- Bajo esa inteligencia, el salario pactado por unidad de tiempo mensual se cancelará en una periodicidad o frecuencia quincenal. Para lo cual, según se establece en su Transitorio XXIX, deberán hacer los ajustes correspondientes dentro de los tres meses posteriores a la vigencia de esa Ley -la citada Ley No. 9635 fue publicada y entró a regir el 4 de diciembre de 2018-; lo cual incluye la adecuación de los sistemas tecnológicos de pago disponibles (artículo 21 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H), así como la realización los cálculos y ajustes necesarios a fin de asegurar que el cambio de modalidad de pago legalmente prescrito no produzca una disminución o aumento en el salario de los servidores (Transitorio XXIX y artículo 21 op. cit. in fine).

            4.- Lo anterior implica que, si la ley dispone que la percepción de la remuneración es mensual con adelanto quincenal, no puede esa Administración municipal aplicar otro sistema en virtud del principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública) que rige su actuación.”

 

            Por lo anterior, debemos reiterar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, de la Ley de Salarios de la Administración Pública, el numeral 21 del “Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N°

 

9635 referente al Empleo Público”, y el Transitorio XXIX de las Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, la modalidad de pago en las instituciones a las que se refiere el artículo 26 de la primera de las leyes citadas debe ser mensual, con adelanto quincenal, modalidad que entró en vigencia, con carácter obligatorio, tres meses después de la publicación de la ley n.° 9635 mencionada. Dicha modalidad de pago aplica para todo el personal de esas instituciones, independientemente de que hayan ingresado a laborar antes o después de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635.

 

            III.- RESPECTO A LA CONVERSIÓN DE SOBRESUELDOS PORCENTUALES EN MONTOS NOMINALES FIJOS

 

            En lo referente a la conversión de los sobresueldos porcentuales en montos nominales fijos, aplica lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y en el 17 de su reglamento.  El texto de esas normas es el siguiente:

 

            “Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018.”

 

            “Artículo 17.- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Los montos por incentivos o compensaciones ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, esto de conformidad con lo establecido en los artículos 54 y 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635.

            En orden con lo establecido en el artículo 54 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635 y en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018, cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de la Ley N°9635 se encuentre expresado en términos porcentuales, deberá calcularse mediante un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a julio de 2018.”

            (Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41729 del 20 de mayo del 2019)

 

            De la lectura de las normas transcritas se deduce que los sobresueldos porcentuales que estaban vigentes antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635 deben nominalizarse, con las excepciones que la propia Ley de Salarios de la Administración Pública admite, como es el caso de la compensación económica por dedicación exclusiva y la compensación económica por prohibición.  Esa obligación aplica tanto para las personas que iniciaron la prestación de servicios al Estado antes del 4 de diciembre del 2018, como para las que lo hicieron con posterioridad a esa fecha.

 

            Sobre ese tema, en nuestra OJ-041-2019 del 29 de mayo del 2019, reiterada en la OJ-068-2019 del 20 de junio del 2019, indicamos lo siguiente:

 

            “El artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone que cualquier incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esa ley esté expresado en términos porcentuales, debe convertirse, a futuro, en un monto nominal fijo.  Ese monto debe obtenerse (según lo establecido en el artículo 1° del decreto n.° 41729 citado, el cual reformó el artículo 17 del Reglamento al Título III de la ley n.° 9635) utilizando el salario base correspondiente al mes de julio del 2018.

            Los únicos sobresueldos que se pueden calcular porcentualmente después de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635 son los que esa misma ley haya establecido en términos porcentuales, como la compensación económica por prohibición y la compensación económica por dedicación exclusiva.”

 

También en el dictamen C-153-2019 del 6 de junio del 2019 habíamos indicado que el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública “…no deroga los incentivos o compensaciones existentes antes de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, sino que establece la forma en que han de calcularse a futuro, ya no porcentualmente, sino mediante un monto nominal fijo.” (El subrayado es nuestro).

 

            Debemos señalar, finalmente, que si bien, por regla general, los sobresueldos existentes antes del 4 de diciembre del 2018 (fecha de entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) siguen siendo aplicables tanto al personal nombrado antes como después de esa fecha, tal regla tiene como excepción los sobresueldos a los que se refiere el artículo 40 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, según el cual,  “No procede la creación, el incremento, ni el pago de remuneración por concepto de "discrecionalidad y confidencialidad", ni el pago o reconocimiento por concepto de bienios, quinquenios o ninguna otra remuneración por acumulación de años de servicio distintos de las anualidades, en ninguna de las instituciones contempladas en el artículo 26 de esta ley.”

 

            IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, de la Ley de Salarios de la Administración Pública, el numeral 21 del “Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público”, y el Transitorio XXIX de las Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, la modalidad de pago en las instituciones a las que se refiere el artículo 26 de la primera de las leyes citadas debe ser mensual, con adelanto quincenal, modalidad que entró en vigencia, con carácter obligatorio, tres meses después de la publicación de la ley n.° 9635 mencionada. Dicha modalidad de pago aplica para todo el personal de esas instituciones, independientemente de que hayan ingresado a laborar antes o después de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635.

 

            2.- Los sobresueldos porcentuales que estaban vigentes antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635 deben nominalizarse, con las excepciones que la propia Ley de Salarios de la Administración Pública admite, como es el caso de la compensación económica por dedicación exclusiva y la compensación económica por prohibición.  Esa obligación aplica tanto para las personas que iniciaron la prestación de servicios al Estado antes del 4 de diciembre del 2018, como para las que lo hicieron con posterioridad a esa fecha.

 

            3.- Si bien, por regla general, los sobresueldos existentes antes del 4 de diciembre del 2018 (fecha de entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) siguen siendo aplicables tanto al personal nombrado antes como después de esa fecha, tal regla tiene como excepción los sobresueldos a los que se refiere el artículo 40 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, según el cual,  no procede la creación, el incremento, ni el pago de remuneración por concepto de

 

 

discrecionalidad y confidencialidad, ni el pago o reconocimiento por concepto de bienios, quinquenios o ninguna otra remuneración por acumulación de años de servicio distintos de las anualidades, en ninguna de las instituciones contempladas en el artículo 26 de esta ley.

 

                                                                  Cordialmente;

 

 

 

 

                       Julio César Mesén Montoya

                     Procurador

 

 

JCMM/mmg

C-358-2019

 

MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA. EMPLEO PÚBLICO. LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. MODALIDAD DE PAGO. NOMINALIZACIÓN DE MONTOS.

 

La Municipalidad de Montes de Oca nos formuló varias consultas relacionadas con la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 del 3 de diciembre del 2018.  Las consultas específicas que se nos plantearon fueron las siguientes:

“1. Cuál es la aplicación y alcances del artículo 52 y transitorio 29 de la Ley No. 9635 sobre el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, si la administración, hace el cálculo del salario de manera mensual, sería posible para una institución, continuar pagándolo con adelanto semanal? En el entendido de que no habría afectación a la hacienda pública, por consiguiente, no se estaría violentando el espíritu de la ley.

2. De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿El pago semanal aplicaría para todos los funcionarios de una institución, o solo para los contratados antes del 4 de diciembre del 2018, siendo que para los nuevos aplicaría el pago quincenal?

3. ¿Deben mantenerse los cálculos y pagos porcentuales de los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades, sobre los salarios bases al realizarse los ajustes salariales por el IPC (Índice de Precios al Consumidor o costo de vida) a los servidores municipales que estaban contratados antes del 04/12/2018 siempre y cuando exista una continuidad en la relación de servicios y que estaban devengado el pago compensatorio tales como anualidades (3%), quinquenios (3%), riesgo de insalubridad (5%), disponibilidad (25%), Riesgo Policial (18%)?”

 

Ésta Procuraduría, en su dictamen C-358-2019 del 3 de diciembre del 2019, suscrito por el Procurador Julio César Mesén Montoya, arribó a las siguientes conclusiones:

 

1.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, de la Ley de Salarios de la Administración Pública, el numeral 21 del “Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público”, y el Transitorio XXIX de las Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, la modalidad de pago en las instituciones a las que se refiere el artículo 26 de la primera de las leyes citadas debe ser mensual, con adelanto quincenal, modalidad que entró en vigencia, con carácter obligatorio, tres meses después de la publicación de la ley n.° 9635 mencionada. Dicha modalidad de pago aplica para todo el personal de esas instituciones, independientemente de que hayan ingresado a laborar antes o después de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635.

 

            2.- Los sobresueldos porcentuales que estaban vigentes antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635 deben nominalizarse, con las excepciones que la propia Ley de Salarios de la Administración Pública admite, como es el caso de la compensación económica por dedicación exclusiva y la compensación económica por prohibición.  Esa obligación aplica tanto para las personas que iniciaron la prestación de servicios al Estado antes del 4 de diciembre del 2018, como para las que lo hicieron con posterioridad a esa fecha.

 

            3.- Si bien, por regla general, los sobresueldos existentes antes del 4 de diciembre del 2018 (fecha de entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) siguen siendo aplicables tanto al personal nombrado antes como después de esa fecha, tal regla tiene como excepción los sobresueldos a los que se refiere el artículo 40 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, según el cual,  no procede la creación, el incremento, ni el pago de remuneración por concepto de discrecionalidad y confidencialidad, ni el pago o reconocimiento por concepto de bienios, quinquenios o ninguna otra remuneración por acumulación de años de servicio distintos de las anualidades, en ninguna de las instituciones contempladas en el artículo 26 de esta ley.