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Opinión Jurídica : 147 - del 03/12/2019
03 de diciembre de 2019
OJ-147-2019
Señora
Cinthya Díaz Briceño
Jefe de Área
Comisiones Legislativas IV
Asamblea Legislativa
Estimada Señora:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, me refiero a su oficio no. AL-DCLEAMB-008-2019 de 1°
de abril de 2019, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante
de esta Procuraduría sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley que se
tramita en el expediente legislativo número 20641, denominado "Ley de Combustibles
(Ley para avanzar en la eliminación del uso de combustibles fósiles en Costa
Rica y declarar el territorio nacional libre de exploración y explotación de
petróleo y gas)”.
1.
Carácter de este pronunciamiento.
En virtud de lo regulado por nuestra
Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de
este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley,
no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del
ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es
vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un
insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos
en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días
en él establecido.
2.
Consideraciones sobre el proyecto de ley.
En primer término, debemos señalar
que este pronunciamiento se emite con respecto al texto actualizado de fecha 6
de setiembre de 2019 que consta en el sitio web de la Asamblea Legislativa,
pues carece de interés referirse al texto sustitutivo originalmente consultado.
Tal y como se indicó en la Opinión Jurídica
no. OJ-127-2018 de 18 de diciembre de 2018, referido al texto base de este
mismo proyecto de ley, la iniciativa resulta afín a los compromisos
internacionales asumidos por Costa Rica en materia de cambio climático, y
acorde a los fines perseguidos por el Poder Ejecutivo en el Plan de Descarbonización para Costa Rica 2018-2050.
La pretensión de declarar a Costa
Rica como territorio libre de exploración y explotación petrolera, gas natural
y cualquier otra sustancia hidrocarburada y de
prohibir el otorgamiento de permisos, licencias o concesiones para exploración
o explotación de esas sustancias, se enmarca dentro del ejercicio de la
potestad dispuesta en los artículos 6° y 121 inciso 14) de la Constitución
Política, y resulta afín a las moratorias de exploración y explotación de ese
recurso que han sido dictadas por el Poder Ejecutivo (Decretos nos. 36993 de 9
de mayo de 2011, 38537 de 25 de julio de 2014, 40038 de 29 de noviembre de 2016
y 41578 de 25 de febrero de 2019), sobre lo cual la Sala Constitucional ha
indicado que:
“…la mayoría
de esta Sala afirma que ni la Constitución Política ni tratado internacional alguno reconocen un derecho fundamental a la realización de
exploraciones petroleras. Se trata de una actividad potestativa para el Estado,
como potestativa es la posibilidad de otorgar al efecto concesiones a
particulares, según razones de oportunidad y conveniencia y, naturalmente,
dentro del marco constitucional y legal que regula la materia…
En síntesis,
ni estamos frente a la tutela de un derecho fundamental, ni existe
arbitrariedad en la decisión de la moratoria, porque el Estado tiene el dominio
público de las fuentes y depósitos de petróleo y otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre
el que ejerce plena y exclusiva soberanía, o jurisdicción especial, conforme a
los artículos 6° y 121, inc. 14, apte b, de la Constitución, con la posibilidad
de otorgar concesiones a los
particulares, para su explotación, y permisos de exploración. La Ley de
Hidrocarburos, 7399/1994, art. 4°, establece que el Poder Ejecutivo, por medio
del MINAET, «podrá» realizar la explotación de hidrocarburos directamente o por
medio de contratos de concesión. (Igual, el Código de Minería, art. 1°, pfo. 2: El Estado «podrá»). El término podrá es
potestativo. Conlleva una habilitación para el otorgamiento de concesiones, a
través de actos discrecionales, según criterios de oportunidad y conveniencia;
no una obligación de hacerlo siempre, de manera ineludible.” (Voto no. 3091-2013 de las 16 horas 11 minutos de 6
de marzo de 2013. Mediante el voto no. 3850 de las 11 horas 50 minutos de 7 de
marzo de 2018, se declaró sin lugar la acción no. 17-10479-0007-CO, planteada
contra los Decretos 36993 de 9 de mayo de 2011, 38537 de 25 de julio de 2014 y
40038 de 29 de noviembre de 2016).
En virtud de lo anterior, la
aprobación del presente proyecto de ley es una decisión legislativa, y, por
tanto, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar su razonabilidad y
proporcionalidad y los elementos técnicos y de conveniencia y oportunidad de
una medida como la propuesta.
En cuanto al articulado de la
iniciativa, la Procuraduría ya se refirió en la Opinión Jurídica antes citada,
haciendo varias recomendaciones de técnica legislativa. No obstante, es
necesario reiterar que, pese a que se pretende afectar directamente la
prestación del servicio público del suministro de combustibles, no existe norma
alguna que establezca cómo afectará la aprobación del proyecto lo dispuesto en
la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (no. 7593 de 9 de
agosto de 1996). Y, por tanto, deben valorarse los alcances del texto propuesto
en relación con las competencias de esa Institución.
En relación con lo anterior, resulta
necesario referirse al canon por la actividad de prestación de servicios
públicos de distribución comercial de combustibles dispuesto en el artículo 9°
bis que se incluiría en la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía.
La propuesta concreta al respecto
indica:
“Además, de
los recursos con los que ya cuenta el Ministerio de Ambiente y Energía, se
establece un canon por la actividad de prestación de servicios públicos de
distribución comercial de combustibles, el cual será calculado anualmente por
la Dirección de Combustibles y, previa aprobación del Ministro o Ministra de
Ambiente y Energía.”
De lo anterior, no resulta claro
cuáles actividades de la cadena de distribución comercial de combustibles,
sujetos intervinientes y tipos de combustible serán objeto del canon. Tampoco
se detalla la forma de pago ni el destino de los montos recaudados.
Por lo tanto, se sugiere modificar
el texto indicando que el canon podrá crearse mediante Decreto Ejecutivo, de
manera que resulte acorde a lo indicado en el artículo 2° inciso s) de la Ley
Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía también propuesto y puedan
regularse los elementos antes mencionados y todos los detalles y configuración
del canon que permitan diferenciarlo del canon de regulación contemplado en el
artículo 82 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (no.
7593 de 09 de agosto 1996).
3)
Conclusión.
Si bien la aprobación del proyecto
de 20641, denominado "Ley de Combustibles (Ley para avanzar en la
eliminación del uso de combustibles fósiles en Costa Rica y declarar el
territorio nacional libre de exploración y explotación de petróleo y gas)” es
una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las
observaciones expuestas.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
OJ-147-2019
PROYECTO DE LEY. LEY DE COMBUSTIBLES. ELIMINACIÓN DEL USO DE
COMBUSTIBLES FÓSILES.
La señora Cinthya Díaz Briceño, Jefa de Área de la
Comisión Legislativa IV de la Asamblea Legislativa, mediante oficio no. AL-DCLEAMB-008-2019 de 1° de abril de
2019, requiere la
opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley
que se tramita en el expediente legislativo número 20641, denominado “Ley de Combustibles (Ley para avanzar en la
eliminación del uso de combustibles fósiles en Costa Rica y declarar el
territorio nacional libre de exploración y explotación de petróleo y gas)”.
Esta Procuraduría, en dictamen
no. OJ-147-2019 de 3 de diciembre de 2019, suscrito por la Procuradora
Elizabeth León Rodríguez, concluye que:
Si bien
la aprobación del proyecto de ley no. 20641, es una decisión estrictamente
legislativa, con respeto se recomienda valorar si modificar el texto indicando
que el canon podrá crearse mediante Decreto Ejecutivo, de manera que resulte
acorde a lo indicado en el artículo 2° inciso s) de la Ley Orgánica del
Ministerio de Ambiente y Energía también propuesto y puedan regularse los
elementos antes mencionados y todos los detalles y configuración del canon que
permitan diferenciarlo del canon de regulación contemplado en el artículo 82 de
la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (no. 7593 de 09 de
agosto 1996).