Opinión Jurídica : 156 - del 05/12/2019

05 de diciembre 2019

OJ-156-2019

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-CPEM-385-2019 del 4 de julio de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para mujeres jefas de hogar para que todas sus entradas económicas sean consideradas como parte de sus ingresos para ser sujetas de crédito en el sistema bancario nacional”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.127.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Del artículo 1° del proyecto de Ley se desprende que su objetivo es permitir que las mujeres jefas de hogar puedan aportar, como parte de sus ingresos, los montos recibidos por concepto de pensión alimentaria ya sea para ellas o bien para sus hijos; además, otros ingresos que reciban por concepto de trabajos que realicen y que puedan demostrar, con el fin de optar por créditos bancarios para adquirir bienes muebles e inmuebles.

Adicionalmente, el proyecto de ley ordena trasladar el 1% de la Ley No. 8634, Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, a las instituciones bancarias que incentiven líneas de crédito para las mujeres jefas de hogar.

Al respecto, señala la exposición de motivos:

“ (…)

Es por ello que es necesario empoderar cada vez más a las mujeres jefas de hogar no sólo con programas de diversa índole tanto a nivel social, sino también en el área económica ya que muchas mujeres adquieren bienes muebles e inmuebles con sus parejas y una vez que se divorcian o las abandonan, las mismas quedan sujetas a procesos judiciales que tardan años en concluir, e incluso una vez terminados los mismos y se les otorga un monto de pensión a su favor o el de sus hijos, esos ingresos no son tomados como válidos por las instituciones bancarias para efectos de adquirir bienes muebles e inmuebles.

Estas mujeres jefas de hogar no poseen capacidad de pago para hacer frente a otras deudas, aunque posean el monto de la pensión alimentaria ya sea a su favor o para sus hijos, por ejemplo para adquirir otra vivienda la pensión por sus hijos son montos que no son aceptados por las instituciones bancarias. Asimismo, no pueden tener acceso a créditos para comprar por ejemplo un vehículo para trasladarse con sus hijos o bien como herramienta de trabajo porque no poseen capacidad de pago.

(…)”.

Partiendo de lo anterior, procederemos a referirnos a los artículos del proyecto de ley que ameriten algún tipo de discusión estrictamente jurídica, por lo que no nos referiremos a aspectos de oportunidad y conveniencia por escapar del ámbito de competencia de este órgano asesor.

Así las cosas, corresponde a las señoras y señores diputados valorar la pertinencia y necesidad de los artículos que se proponen, por lo que nuestro pronunciamiento se limitará a los artículos que tengan algún tema de legalidad, constitucionalidad o de técnica legislativa.

II. OBSERVACIONES SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY

Artículo 1.

Este artículo propone que las mujeres jefas de hogar puedan aportar como parte de sus ingresos los montos recibidos por concepto de pensión alimentaria, ya sea para ellas o bien para sus hijos, a fin de tramitar créditos bancarios para adquirir bienes muebles e inmuebles.

Al respecto, consideramos importante señalar que la pensión alimentaria es el derecho que tienen los hijos menores de edad de recibir alimentos por parte de sus padres, con el fin de cubrir sus necesidades básicas, tales como: alimentación, vestido, recreación, entre otras.

Esta obligación de brindar apoyo económico a los hijos menores tiene sustento en el artículo 51 de la Constitución Política, el cual señala:

ARTÍCULO 51.- “La familia, como elemento natural y fundamento de la sociedad, tiene derecho a la protección especial del Estado. Igualmente tendrán derecho a esa protección la madre, el niño, el anciano y el enfermo desvalido”.

Respecto a este mismo tema, los artículos 164 y 169 inciso 2 del Código de Familia disponen:

“Artículo 164.- Se entiende por alimentos lo que provea sustento, habitación, vestido, asistencia médica, educación, diversión, transporte y otros, conforme a las posibilidades económicas y el capital que le pertenezca o posea quien ha de darlos. Se tomarán en cuenta las necesidades y el nivel de vida acostumbrado por el beneficiario, para su normal desarrollo físico y síquico, así como sus bienes.”

“Artículo 169.- Deben alimentos: (…)

2.- Los padres a sus hijos menores o incapaces y los hijos a sus padres.

(…)”

Adicionalmente, consideramos importante señalar que las deudas alimentarias tienen prioridad sobre cualquier otra, sin excepción, según dispone el numeral 171 del Código de Familia.

Conforme lo anterior, la Sala Constitucional ha señalado que la deuda alimentaria recibe una protección especial, en virtud que en ella se encuentra inmerso el cúmulo de derechos fundamentales que tiene todo ser humano al desarrollo integral, y, por tanto, la deuda alimentaria no tiene la naturaleza de una obligación civil, sino que forma parte de los derechos fundamentales del acreedor alimentario (Voto 6123-93 de las 14:37 horas de 23 de noviembre de 1993).

Cabe señalar que el grado de protección reconocido a la deuda alimentaria ha permitido que esta sea la única excepción al principio de no prisión por deudas, siendo que se ha admitido la posibilidad de poner en prisión a una persona que no cumpla con sus obligaciones alimentarias (artículo 7 de la Convención Americana de Derechos Humanos).

Así las cosas, la Ley No. 7654 Ley de Pensiones Alimentarias establece como parte de las características de la obligación alimentaria que ésta es: perentoria, personalísima, irrenunciable y prioritaria (artículo 2).

En esa misma línea, el numeral 167 del Código de Familia señala:

“Artículo 167.- El derecho a los alimentos no podrá renunciarse ni transmitirse de modo alguno. La obligación alimentaria es imprescriptible, personalísima e incompensable.” (El subrayado no pertenece al original)

En consecuencia, los padres tienen la obligación de proveer el alimento, habitación, vestido, educación y demás necesidades básicas de los hijos menores, para lo cual, se cuenta con una protección especial del Estado que garantiza su cumplimiento.

En ese sentido, los hijos menores se convierten en acreedores alimentarios del monto de la pensión, siendo un derecho considerado personalísimo e irrenunciable a su favor.

Conforme lo señalado, debemos indicar que la cuota que reciben los menores por este concepto es para su manutención, cubrir las necesidades de sustento, habitación, vestido, asistencia médica, educación, diversión, transporte y otros, y, por ende, la madre no tiene disposición indiscriminada de esos recursos.

Así las cosas, debe tener en consideración el legislador que el objetivo del proyecto de ley, que es lograr, entre otras cosas, que se considere el ingreso de pensión alimentaria como parte de los recursos de las mujeres, no podría menoscabar el fin de la obligación alimentaria, en el caso de que ésta haya sido dispuesta a favor de los menores de edad. Por tanto, se recomienda valorar si tal aspecto debe aclararse en el proyecto de ley.

Artículo 2.

El artículo 2 del proyecto se refiere a los requisitos mínimos que deberán cumplir las mujeres jefas de hogar para optar por un crédito, tales como:

1- Declaración jurada ante Notario Público de su condición de jefa de hogar y de sus actividades laborales,

2- Copia certificada de la sentencia de divorcio dónde se le aprueba el monto por concepto de pensión alimentaria a favor de ella o de sus hijos menores,

3- Certificación de estado civil de la mujer jefa de hogar

4- Certificación de nacimiento de los hijos menores.

5- Certificación de Contador Público que demuestren sus ingresos por otro tipo de actividades laborales que realice, o bien constancia de las entidades a las cuales dicha jefa de hogar trabaja.

6- Certificación del Registro de deudores alimentarios del último año dónde se demuestre que no ha existido atraso en el depósito de dicho deudor alimentario, o bien certificación emitida por la entidad bancaria de la cuenta mínimo de un año atrás, dónde se le deposita el monto por pensión alimentaria.

La primera observación que debemos emitir se refiere a que este artículo dispone como obligación el cumplimiento de estos seis requisitos mínimos en todos los casos, al señalarse que “las mujeres jefas de hogar deberán contar con los siguientes requisitos mínimos”.

Tal obligación debe valorarse, pues podría ocurrir que una pensión alimentaria debidamente establecida a favor de los hijos, no haya sido producto de una sentencia de divorcio, con lo cual, la mujer jefa de hogar ya no cumpliría con el requisito del inciso 2 y no sería sujeto de crédito bajo el amparo de esta eventual ley.

En ese sentido, el inciso 2 de este artículo no contempla la posibilidad que esta pensión sea consecuencia de una causa diferente al divorcio. Además, conviene señalar que, no todo monto de pensión alimentaria se acuerda a través de una sentencia judicial, sino que la Ley de Pensiones Alimentarias No. 7654 establece la posibilidad de que las obligaciones alimentarias sean contraídas ante el Patronato Nacional de la Infancia, por convenio de mutuo acuerdo y las disposiciones sucesorias, en cuyo caso requerirá únicamente la homologación del juez (artículos 9 y 61).

En segundo término, según se puede interpretar del inciso 6 de este artículo, en caso que haya existido un atraso en el depósito del monto de pensión –en el último año- por parte del deudor alimentario, la mujer jefa de hogar tampoco sería sujeto de crédito bajo el amparo de esta ley.

Bajo esta interpretación, se estaría “penalizando” a la mujer jefa de hogar por un acto irresponsable del deudor alimentario, lo cual, parece ir en contraposición de lo señalado en la exposición de motivos, que es brindar un apoyo a las mujeres jefas de hogar para conseguir un crédito bancario.

En consecuencia, se sugiere de manera respetuosa valorar los alcances del artículo 2 del proyecto de ley a la luz de la verdadera intención que tenga el legislador.

Artículo 3 en relación con el artículo 2.

El artículo 3 impone plazo a los créditos que se otorgarán a las mujeres jefas de hogar, en el supuesto que reciban una pensión alimentaria sólo a favor de sus hijos, en cuyo caso, el plazo será hasta que el hijo cumpla su mayoría de edad, además, el artículo 2 define los requisitos mínimos que deben cumplir.

Es decir, el proyecto de ley está definiendo, para ciertos casos, las condiciones de los créditos y los requisitos necesarios, lo cual presenta dudas de constitucionalidad en cuanto a la autonomía bancaria que les ha sido garantizada a los Bancos del Estado en el artículo 189.1 de la Constitución Política.

Sin perjuicio de lo dicho, tomando en consideración que ambas disposiciones estarían obligando a las entidades bancarias a incorporar requisitos y plazos dentro de sus líneas de crédito, lo cual podría violentar normas técnicas respecto al giro de operaciones de crédito, sugerimos de forma respetuosa que se requiera un criterio de parte de los Bancos del Estado y de SUGEF.

Artículo 4.

El artículo 4 establece que las instituciones bancarias del “Sistema Bancario Financiero Nacional” podrán crear líneas de crédito para incentivar a las jefas de hogar para la adquisición de bienes muebles o inmuebles.

El concepto empleado “Sistema Bancario Financiero Nacional”, no deja del todo claro si se refiere al “Sistema Financiero Nacional” o al “Sistema Bancario Nacional”.

Por lo anterior, y para efectos de evitar dudas de interpretación de la eventual ley que se apruebe, se recomienda valorar los alcances de esta disposición a la luz de la verdadera intención que tenga el legislador con la norma propuesta.

Artículo 5.

Este artículo dispone que se trasladaría un 1% de la Ley Sistema de Banca para el Desarrollo a todas las instituciones bancarias del Sistema Bancario Nacional que incentiven líneas crediticias para las mujeres jefas de hogar.

En primer lugar, como un aspecto de técnica legislativa, debe corregirse el número y nombre de ley, siendo lo correcto: Ley número 8634 del 23 de abril de 2008, Ley Sistema de Banca para el Desarrollo.

En segundo término, señala que dicho porcentaje se destinará a los bancos del Sistema Bancario Nacional que incentiven líneas crediticias para las mujeres jefas de hogar, sin embargo, surge la duda de si este dinero, será destinado única y exclusivamente para invertir en esa misma línea de crédito, o bien, si los bancos podrán utilizarlo en líneas de créditos distintas a la regulada en este proyecto de ley.

Adicionalmente, surge la duda de qué pasará con esos recursos si, pese a que el banco incentive líneas crediticias para las mujeres jefas de hogar, estos créditos no se coloquen.

Como tercera observación, de conformidad con los artículos 1 y 6 de la Ley 8634, el Sistema de Banca para el Desarrollo fue creado como un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos, viables, acordes con el modelo de desarrollo del país, cuyos sujetos beneficiarios son los establecidos en ese numeral 6 que señala:

“ARTÍCULO 6.- Sujetos beneficiarios del Sistema de Banca para el Desarrollo . Podrán ser sujetos beneficiarios del Sistema de Banca para el Desarrollo en el área de financiamiento, avales o garantías, capital semilla, capital de riesgo u otros productos que se contemplen en esta ley, los siguientes:

a) Emprendedores: persona o grupo de personas que tienen la motivación y capacidad de detectar oportunidades de negocio, organizar recursos para su aprovechamiento y ejecutar acciones de forma tal que obtiene un beneficio económico o social por ello. Se entiende como una fase previa a la creación de una Mipyme.

b) Microempresas: unidades económicas que, medidas mediante los parámetros de la Ley N.° 8262 y su reglamento, se ubican dentro de esta categoría.

c) Pymes: entendidas como las unidades productivas definidas en la Ley N.° 8262 y su reglamento.

d) Micro, pequeño y mediano productor agropecuario: unidad de producción que incluye los procesos de transformación, mercadeo y comercialización que agregan valor a los productos agrícolas, pecuarios, acuícolas, forestales, pesqueros y otros productos del mar, así como la producción y comercialización de insumos, bienes y servicios relacionados con estas actividades.

Estas unidades de producción emplean, además de mano de obra familiar, contratación de fuerza laboral ocasional o permanente que genera valor agregado y cuyos ingresos le permiten al productor realizar nuevas inversiones en procura del mejoramiento social y económico de su familia y del medio rural. La definición de estas las realizará el Ministerio de Agricultura y Ganadería vía reglamentaria.

e) Modelos asociativos empresariales: mecanismo de cooperación por el cual se establecen relaciones o articulaciones entre cualquiera de los sujetos beneficiarios del presente artículo.

f) Beneficiarios de microcrédito: persona o grupos de personas físicas o jurídicas que califiquen como pequeños productores agropecuarios, microempresarias o emprendedoras, de todos los sectores de las actividades económicas, que presenten proyectos productivos y cuyo requerimiento de financiamiento no exceda de cuarenta salarios base establecidos en la Ley N.° 7337, de 5 de mayo de 1993, y su respectiva actualización. Serán otorgados por el Fondo del Crédito para el Desarrollo definido en la presente ley y por medio de la banca privada que se acoja al inciso ii) del artículo 59 de la Ley N.° 1644, además del Fondo de Financiamiento para el Desarrollo.

En el caso de las medianas empresas y los medianos productores de todos los sectores productivos, solamente podrán ser beneficiarios de esta ley, por excepción, los que cumplan con los criterios y las condiciones que al efecto disponga el Consejo Rector, que deberá brindar un tratamiento equitativo y proporcional, siempre tomando en cuenta factores como el alto impacto en el desarrollo nacional, de acuerdo con criterios como empleo generado, contribución a la sostenibilidad ambiental, al desarrollo tecnológico y encadenamientos productivos, entre otros.

(…)”

Conforme se aprecia, los créditos a otorgarse amparados en el Sistema de Banca para el Desarrollo tienen como finalidad el financiamiento e impulso de proyectos productivos y viables acordes con el modelo de desarrollo del país, cuyos beneficiarios son los emprendedores, microempresas, Pymes, productores agropecuarios, asociaciones empresariales, pequeños productores agropecuarios, microempresarias o emprendedoras de cualquier sector económico.

Es decir, los créditos para que las mujeres jefas de hogar puedan adquirir bienes muebles e inmuebles no se contempla dentro de los alcances de la Ley 8634, por cuanto, no están ligados propiamente a ningún proyecto productivo.

En consecuencia, de aprobarse la presente iniciativa, debería también reformarse los alcances de la Ley 8634.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda valorar las recomendaciones aquí señaladas de constitucionalidad, legalidad y de técnica legislativa.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría