Opinión Jurídica : 139 - del 29/11/2019

29 de noviembre 2019

OJ-139-2019

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-21090-OFI-0537-2019 del 1 de junio de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Reforma y Adición a la Ley Orgánica del Poder Judicial para garantizar el financiamiento de las secciones especializadas en materia de familia y laboral de la Defensa Pública del Poder Judicial”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.090.

Previamente debe aclararse que, de conformidad con nuestra Ley Orgánica N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la labor consultiva de la Procuraduría General se ejerce en un ámbito circunscrito a la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa únicamente podría ser considerada como Administración Pública, cuando consulta un tema relacionado al ejercicio de su función administrativa, no así, cuando actúa en ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, esta Procuraduría en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, procederá a evacuar la presente consulta, advirtiendo que nuestro pronunciamiento carece de efecto vinculante.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma). Por lo anterior, emitimos nuestro pronunciamiento dentro de un plazo razonable considerando nuestra carga de trabajo.

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley se extrae que su intención es garantizar la asesoría jurídica gratuita a todas aquellas personas que no puedan costearla en materia de familia, laboral e indígena, en las cuales muchas veces se encuentran personas en clara posición de desigualdad y vulnerabilidad con relación a su contraparte.

Para ello, se pretende dotar a la Defensa Pública de nuevas fuentes de financiamiento que le permitan asumir las funciones que le han sido encomendadas en esas materias, sin depender exclusivamente del presupuesto ordinario del Poder Judicial.

La finalidad del proyecto de ley, en consecuencia, es crear una contribución parafiscal denominada Timbre Solidario, que se aplicará en asuntos civiles, comerciales y contenciosos de mayor cuantía, incluyendo procesos de arbitraje, salvo los procesos sucesorios.

II. CONTEXTO JURÍDICO DEL PROYECTO DE LEY

En la actualidad la Defensa Pública del Poder Judicial cuenta con una serie de competencias que exceden la materia penal, según fue concebida en su origen.

Así, del artículo 7 del Código de Familia y del artículo 13 de la Ley de Pensiones Alimentarias N° 7654 del 19 de diciembre de 1996, se desprende la obligación del Estado de suministrar asistencia legal gratuita en materia de familia para aquellas personas que no cuentan con recursos suficientes.

Asimismo, en el artículo 454 del Código de Trabajo, según la modificación introducida por la Reforma Procesal Laboral, se reconoce el derecho de las personas trabajadoras a la asistencia gratuita, siempre que su ingreso mensual último o actual no supere dos salarios base del cargo de auxiliar administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley N.° 9289, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del Año 2015. Dicha reforma, además, crea dentro del Departamento de Defensores Públicos del Poder Judicial, una sección especializada totalmente independiente de las otras áreas jurídicas, con abogados o abogadas de asistencia social, la cual estará encargada de brindar gratuitamente el patrocinio letrado a las personas trabajadoras que cumplan el requisito indicado.

Adicionalmente, la Ley de Acceso a la Justicia para Pueblos Indígenas N° 9593 del 24 de julio de 2018, dispone de una serie de garantías para el acceso de la justicia de esa población, dentro de las que se incluye la asistencia letrada gratuita y gratuidad de la justicia.

Partiendo de dichas obligaciones legales ya existentes, es que se han planteado en la corriente legislativa iniciativas que pretenden lograr recursos económicos suficientes para que la Defensa Pública pueda asumirlas, sin depender del presupuesto ordinario del Poder Judicial.

En el pasado se tramitó el proyecto de ley número 18.586 que pretendía objetivos similares al presente, específicamente la creación de recursos frescos para financiar las labores de la Defensa Pública. No obstante, dicho proyecto fue archivado en virtud de su vencimiento.

Es por lo anterior, que la nueva tramitación del proyecto de ley que ahora se consulta, es un aspecto que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por lo que esta Procuraduría únicamente se referirá a aquellos aspectos que deban analizarse de constitucionalidad o de técnica legislativa, con relación al articulado propuesto.

III. SOBRE EL ARTICULADO

ARTÍCULO 1

El proyecto de ley pretende, en primer lugar, reformar los artículos 153 y 154 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Nº 7333 del 5 de mayo de 1993. Por su importancia procederemos a realizar la comparación de las normas vigentes y las normas propuestas, así como los comentarios respectivos sobre ellas.

NORMA VIGENTE

NORMA PROPUESTA

ARTICULO 153.- El Jefe de la Defensa Pública o quien este designe, gestionará ante la autoridad correspondiente, la fijación y el cobro de los honorarios por los servicios prestados.

Constituirá título ejecutivo, la certificación que se expida sobre el monto de los honorarios a cargo del imputado. De oficio, la autoridad que conoce del proceso ordenará el embargo de bienes del deudor, en cantidad suficiente para garantizar el pago de los honorarios. El defensor a quien corresponda efectuar las diligencias de cobro ejercerá todas las acciones judiciales o extrajudiciales necesarias para hacerlo efectivo.

(Así reformado por el artículo 6º de la Ley de Reorganización Judicial No.7728 de 15 de diciembre de 1997)

Artículo 153- La jefatura de la Defensa Pública o quien esta designe, gestionará ante la autoridad correspondiente, la fijación y el cobro de los honorarios por los servicios prestados.

La certificación que se expida sobre el monto de los honorarios, constituirá título ejecutivo. De oficio, la autoridad que conoce del proceso ordenará el embargo de bienes del deudor, en cantidad suficiente para garantizar el pago de los honorarios. El defensor a quien corresponda efectuar las diligencias de cobro ejercerá todas las acciones judiciales o extrajudiciales necesarias para hacerlo efectivo.

En los procesos laborales en que participe la Defensa Pública, deberá solicitarse la condenatoria en costas siempre que esta proceda. Cuando se produzca esta condenatoria a favor de la parte representada por la Defensa Pública, los recursos se destinarán al financiamiento y fortalecimiento de la sección especializada laboral, según lo dispuesto en artículo 454 del Código de Trabajo.

De la anterior comparación se desprende que la propuesta pretende, en primer lugar, mejorar la redacción actualmente existente, eliminando sesgos de género y la referencia al término “imputado”, propio de la materia penal, para ampliar los alcances a todas aquellas materias donde la Defensa Pública da su asistencia legal. Este aspecto, no presenta mayor comentario y más bien se encuentra justificado.

La reforma de fondo, sin embargo, pretende obligar a la Defensa Pública a solicitar la condenatoria en costas en todos los procesos laborales donde participe, siendo que los fondos adquiridos por este concepto se destinarán al financiamiento y fortalecimiento de la sección especializada laboral. Si bien la propuesta remite a lo dispuesto en el artículo 454 del Código de Trabajo vigente, existe una contradicción entre ambas normas. Al respecto, señala el numeral citado del Código de Trabajo en lo que interesa:

“(…)

Los recursos que se requieran para el funcionamiento de esa sección no se considerarán como parte de los recursos que le corresponden al Poder Judicial en el presupuesto de la República para sus gastos ordinarios y no se tomarán en cuenta para establecerle limitaciones presupuestarias. Los dineros por costas personales que se generen a favor de la parte patrocinada por la asistencia social se distribuirán de la siguiente manera:

a) Un cincuenta por ciento (50%) del total recaudado será asignado a la sección especializada del Departamento de Defensores Públicos del Poder Judicial que se crea en este artículo, para la universalización de su cobertura en todo el territorio nacional.

b) El cincuenta por ciento (50%) restante será depositado en el Fondo de Apoyo a la Solución Alterna de Conflictos que se crea en esta ley.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, "Reforma Procesal Laboral".)”

Como se observa, el Código de Trabajo estableció un destino específico para los fondos generados por costas personales en procesos laborales donde participe la Defensa Pública. No obstante lo anterior, la propuesta que ahora se plantea, a pesar de remitir a dicho artículo, establece un destino diferente para los mismos recursos.

Es por lo anterior, que se recomienda de manera respetuosa aclarar este aspecto y, en caso de querer modificar lo actualmente regulado en el Código de Trabajo, deberá introducirse la modificación expresa en el proyecto de ley, para evitar problemas futuros de interpretación de la ley.

De igual forma, con la misma intención, deberá aclararse si es la Defensa Pública, dentro del propio proceso laboral, la que debe liquidar esas costas o si, por el contrario, deberá remitirse a otra jurisdicción la ejecución de la sentencia, en cuyo caso, deberá aclararse quién ejercerá la representación para el cobro respectivo.

Finalmente, se observa que la obligación de liquidar las costas se establece en este artículo únicamente en lo que respecta a los procesos laborales, por lo que queda la duda si para los procesos de familia y los procesos donde figuren como parte población indígena, se encuentra o no establecida dicha obligación, sobre todo tomando en consideración, tal como señalaremos, que en el artículo 154 propuesto no se está incluyendo la liquidación de costas personales.

NORMA VIGENTE

NORMA PROPUESTA

ARTICULO 154.- La fijación de honorarios se hará en sentencia o en el momento en que el imputado decida prescindir de los servicios del defensor público.

Los fondos provenientes de honorarios se depositarán en una cuenta bancaria especial y se emplearán para adquirir bienes y servicios tendientes a mejorar la Defensa Pública.

(Así reformado por el artículo 6º de la Ley de Reorganización Judicial No.7728 de 15 de diciembre de 1997)

Artículo 154- La fijación de honorarios se hará en sentencia o en el momento en que el que se prescinda de los servicios de la defensa pública.

Los fondos provenientes de honorarios y costas procesales se depositarán en una cuenta bancaria especial y se emplearán para adquirir bienes y servicios tendientes a mejorar la Defensa Pública.

Del anterior cuadro se observa que el presente proyecto de ley pretende en dicho artículo mejorar temas de redacción y nuevamente eliminar la palabra “imputado”, propia de la materia penal, lo cual se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. No obstante, se recomienda corregir la redacción de la frase “en que el que se” por carecer de sentido.

Adicionalmente, la norma propuesta confunde el concepto de costas personales con el de honorarios, pues sólo se refiere a los honorarios y costas procesales, lo cual deja implícito que la razón de ello, es porque se está equiparando el concepto de “honorarios” al de “costas personales”. Tal concepción es errónea, pues los Tribunales de Justicia han distinguido ambos conceptos. Al respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha indicado:

“VI.- Resulta imperioso señalar, que todo proceso jurisdiccional tiene repercusiones económicas, no sólo en cuanto a la pretensión material reclamada -resarcimiento económico del objeto del proceso-, sino al proceso en sí. A esos gastos, procesales y personales, que ocasiona se les denomina en forma genérica "costas". Para lo que al caso interesa, es menester indicar, que existe una diferencia entre los conceptos de “costas personales” y “honorarios de abogado”, aun y cuando el canon 226 del CPC dispone que: “(…) se estimarán costas personales los honorarios de abogado y la indemnización de tiempo invertido por la parte en asistir a diligencias del proceso, en las que fuere necesaria su presencia (…)”. Esta Sala desde vieja data ha establecido que la naturaleza de ambos conceptos resulta distintos [sic], debido a que las costas personales se generan dentro del proceso judicial y le pertenecen a la parte victoriosa. Los honorarios de abogado por su parte, surgen por el servicio profesional brindado por el litigante respecto de su cliente y aún [sic] cuando la causa la tuviera la labor desplegada en un proceso judicial, resultan atendibles entre ambos como producto de una relación privada abogado-cliente, tan es así, que su reclamo debe ventilarse mediante el proceso incidental previsto para ello. El concepto de costas personales, es en estricto sentido, parte de la condena que se impone a quien perdió el juicio. En concreto, es la indemnización que en principio el vencido cubre al victorioso, resarciéndolo de lo que este último pagó o se vería obligado a pagar por asistencia profesional. Incluye todos aquellos gastos propios en el desenvolvimiento de la actividad procesal, es decir en el caso concreto, erogaciones que debe sufrir el amparado como producto del trámite de su recurso, las que debe cancelar la entidad recurrida como responsable de los mismos, al obligar a que se acuda a la vía jurisdiccional en satisfacción de sus pretensiones y resultar vencido en la contienda judicial. Como se indicó anteriormente, estas se establecen en sentencia a favor de la parte victoriosa dentro del proceso, a quien corresponde presentar la liquidación respectiva (o su apoderado judicial, pero en su representación y no a título personal), y se giran a ella, con el único fin de evitar un doble pago, porque por regla general, ya los honorarios han sido abonados al abogado que dirigió el proceso, y precisamente lo que se busca es que se resarza el gasto. A partir de los argumentos expuestos, concluye esta Cámara que el reclamo planteado por el ejecutante de este proceso, resulta a todas luces improcedente; ya que como se ha reiterado, no tiene la facultad de pretender por cuenta propia y a título personal el reconocimiento de sus honorarios por la vía de ejecución.” (Lo subrayado es del original). (Sentencias números 432 de las 9 horas 30 minutos del 20 de abril y 1450 de las 14 horas 25 minutos del 23 de noviembre, ambas del año 2017.)

Partiendo de lo anterior, debe aclararse en el proyecto de ley la terminología empleada y tomar en consideración que el artículo 154 propuesto no menciona las costas personales como parte del fondo que se está destinando a cubrir los bienes y servicios de la Defensa Pública.

Asimismo, debe aclararse, como indicamos, si la obligación de liquidar costas (personales y procesales) que se impone para la materia laboral, es extensiva para los asuntos de familia y donde figure población indígena.

ARTÍCULO 2

Como segunda propuesta, el proyecto pretende adicionar un nuevo artículo 159 bis a la Ley Orgánica del Poder Judicial, N.º 7333, de 5 de mayo de 1993, y sus reformas, cuyo texto dirá:

“Artículo 159 bis- Créase una carga parafiscal denominada Timbre Solidario para el financiamiento de las secciones especializadas en las materias de familia y laboral de la Defensa Pública del Poder Judicial y para garantizar el acceso a la justicia a la población indígena. Este timbre es un ingreso especial y será aplicado únicamente a los asuntos civiles, comerciales y contencioso-administrativos de mayor cuantía, incluyendo procesos de arbitraje, salvo procesos sucesorios; así como en los procesos cobratorios regulados en la Ley de Cobro Judicial, N.º 8624, de 1 de noviembre de 2007, con excepción de los procesos de ejecución de sentencias laborales, de familia y agrarios o los procesos cobratorios del Estado, las municipalidades, y las instituciones autónomas no financieras.

El monto del timbre será de un cero coma cinco por ciento (0.5%) sobre el monto base de la estimación de la demanda o contrademanda de mayor cuantía y, en adelante, un 0.1% sobre el monto de la estimación que exceda dicha base, de conformidad con la siguiente tabla:

Monto de la estimación de la demanda

Tarifa del timbre

Por el monto base para el conocimiento de los asuntos en juzgados de mayor cuantía

0.5%

Sobre el exceso del monto para el conocimiento de los asuntos en juzgados de mayor cuantía

0.1%

El timbre se cancelará por medio de depósito bancario, comprobante del cual se adjuntará como requisito de admisibilidad en los procesos indicados en el primer párrafo de este artículo. De no presentarse la acreditación del pago, junto con el escrito de demanda, se prevendrá el pago correspondiente, dentro del plazo de cinco días y si no se hiciere, se declarará la inadmisibilidad de la demanda y se ordenará su archivo.

Los dineros recaudados por el cobro del timbre se destinarán única y exclusivamente al financiamiento de las secciones especializadas en las materias de familia y laboral de la Defensa Pública y para garantizar el acceso a la justicia de los pueblos indígenas. Para estos efectos, el Ministerio de Hacienda deberá girar estos recursos al Poder Judicial, en doceavos, según los ingresos reales a la Caja Única del Estado.

Los recursos generados por este timbre y los ingresos establecidos en el artículo 153 y 154 de esta ley no se considerarán como parte de los recursos que le corresponden al Poder Judicial en el Presupuesto de la República para sus gastos ordinarios y no se tomarán en cuenta para establecerle limitaciones presupuestarias al Poder Judicial ni a la Defensa Pública.”

Sobre el artículo anterior debemos realizar varias observaciones.

En primer lugar, se establece como obligación y requisito de admisibilidad de la demanda (omitiéndose la contrademanda), cancelar el Timbre Solidario en todos los procesos de mayor cuantía ahí mencionados, para lo cual se incluyen los procesos contenciosos administrativos. No obstante lo anterior, debe recordarse que con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo se eliminó la cuantía en dicha sede, motivo por el cual la propuesta que se plantea encontraría un problema práctico en caso de aprobarse.

Asimismo, la propuesta señala que el Timbre Solidario se cancelará mediante depósito bancario, pero no se especifica el titular de la cuenta donde deben realizarse los depósitos. Esto debe aclararse para evitar futuras confusiones.

Como tercer aspecto, se observa que la Ley de Cobro Judicial N° 8624 que es mencionada en la propuesta, se encuentra actualmente derogada, por lo que debe corregirse este aspecto.

Tampoco queda claridad en cuanto a los porcentajes que se fijan para el Timbre Solidario, específicamente en cuanto se refiere a una “base” de la estimación de la demanda. Dicho concepto debe aclararse para que la ley que se pretende aprobar tenga operatividad. Además, debe contarse con una justificación técnica sobre los porcentajes que se pretenden cobrar, sobre todo tomando en cuenta que no se desprende de la exposición de motivos del proyecto de ley.

Finalmente, debemos señalar que la contribución parafiscal que se crea, deriva de la potestad tributaria del Estado, por lo que su aprobación o no se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

ARTÍCULO 3

Finalmente, como tercer aspecto, el proyecto de ley pretende adicionar un nuevo inciso i) al artículo 12 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, N° 7727, del 09 de diciembre de 1997 y sus reformas, para que se lea:

“Artículo 12- Requisitos de los acuerdos

Los acuerdos adoptados con motivo de un proceso de mediación o conciliación, judicial o extrajudicial, deberán cumplir los siguientes requisitos:

(…)

i) Haber cancelado lo correspondiente al Timbre Solidario regulado en el artículo 159 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial, N°7333, de 5 de mayo de 1993 y sus reformas.

Dicha propuesta se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por lo que no tenemos observación alguna.

IV. CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, este órgano asesor recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados, valorar los aspectos de técnica legislativa aquí señalados, aunque la aprobación final del proyecto de ley se enmarca dentro de su ámbito de discrecionalidad.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta