Dictamen : 337 - del 11/11/2019

11 de noviembre 2019

C-337-2019

Señor

Harys Regidor Barboza

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Rural (INDER)

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio PE-0715-2019 del 8 de julio de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“(…)

1.- ¿Cuándo procede la delegación de competencias que establece el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública, específicamente en los supuestos que regulan los incisos 1) y 2) de dicho articulado?

2.- ¿Es legalmente posible que el Presidente Ejecutivo del Inder, al amparo de los artículos 26 inciso l), 29 y 30 incisos a) y j) de la Ley N° 9036, pueda delegar sus atribuciones para un acto determinado, en la Gerencia General, cuando así sea necesario?

3.- En una delegación de competencias del Presidente Ejecutivo a la Gerencia General del Inder para un acto determinado. ¿Es posible que el órgano decida no ejercitar esa competencia delegada? De ser así, conforme el ordenamiento jurídico en que supuestos procedería no atender tal delegación, si la misma fue dispuesta por resolución administrativa, atendiendo la normativa relacionada.

(…)”

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Instituto de Desarrollo Rural (en adelante Inder) aportó el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio AJ-243-2019 del 17 de junio de 2019.

I. SOBRE LOS ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

Previo a entrar a analizar el fondo de lo consultado, resulta necesario señalar que los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, impiden a este órgano consultivo emitir un criterio sobre casos concretos.

Señalan dichos artículos:

“ARTÍCULO 1°.-NATURALEZA JURÍDICA:

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.

Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones.”

“ARTÍCULO 2º.-DICTAMENES:

Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.”

“ARTÍCULO 3º.-ATRIBUCIONES:

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos.

(…)”

Sobre este tema, esta Procuraduría ha señalado las siguientes consideraciones:

“ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011).

Así entonces, las consultas que se formulen a este órgano asesor deben necesariamente versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, y no sobre casos concretos que estén siendo analizados o sobre los que deba decidir la Administración.

En el caso que nos ocupa, en el criterio jurídico AJ-243-2019 del 17 de junio de 2019, emitido por Asuntos Jurídicos del Inder, se hace referencia a un caso concreto de delegación del Presidente Ejecutivo al Gerente General, específicamente para decidir sobre el nombramiento de una persona. Por lo que, conforme la normativa citada, este órgano consultivo está impedido para referirse sobre ese caso, el cual deberá ser analizado y resuelto por la misma Administración consultante.

En consecuencia, en el presente dictamen se analizará el tema jurídico sometido a nuestra consideración en forma genérica, pero sin prejuzgar sobre el caso concreto mencionado en el criterio jurídico adjunto a la consulta.

II. SOBRE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL INDER

El Instituto de Desarrollo Rural surgió a partir de la Ley N° 9036 del 11 de mayo de 2012, como consecuencia de la transformación institucional que sufrió el anterior Instituto de Desarrollo Agrario (IDA).

Conforme el artículo 1 de esta Ley, el Inder es la institución del Estado especializada en el desarrollo rural territorial, ostentando la condición de institución autónoma de Derecho Público, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa (artículo 14).

Respecto a su estructura orgánica, conforme el artículo 18 de la Ley de cita, el Inder está dirigido por un órgano colegiado denominado Junta Directiva, quien es el órgano máximo de dirección y está presidida por el Presidente Ejecutivo (inciso a).

En consecuencia, la Junta Directiva es el máximo jerarca institucional, constituida por siete miembros nombrados por el Consejo de Gobierno por periodos de cuatro años (artículos 18 y 20 de la Ley 9036) y presidida por el Presidente Ejecutivo.

Cabe señalar que el Presidente Ejecutivo –al igual que el Gerente General- ostenta la representación judicial y extrajudicial del Inder, con facultades de apoderado generalísimo conforme el artículo 1253 del Código Civil (artículos 25 y 29 de Ley N° 9036).

Las funciones del Presidente Ejecutivo están establecidas en el artículo 26 de la Ley N° 9036, el cual indica:

“ARTÍCULO 26.- Funciones del presidente ejecutivo

Son funciones del presidente ejecutivo:

a) Representar al Inder en el cumplimiento de las funciones establecidas en esta ley y cualesquiera otras que le correspondan, así como en las leyes y los reglamentos aplicables, acatando las directrices del Poder Ejecutivo y del ministro rector del sector agropecuario.

b) Ejercer las funciones inherentes a su condición de jefe superior del Inder, entre ellas las de director tributario, así como organizar todas las dependencias de la institución y velar por su cabal funcionamiento.

c) Contribuir a la ejecución de las políticas de desarrollo rural y a las actividades definidas en el Plan Nacional de Desarrollo Rural, en coordinación con las organizaciones e instituciones con responsabilidades definidas en él.

d) Promover los proyectos de ley que se estimen necesarios para el cumplimiento de los objetivos que en esta ley se establecen.

e) Presentar ante la Junta Directiva, para su aprobación, la asignación de tierras, según las modalidades previstas por esta ley y aprobar los títulos de propiedad, arrendamiento y asignación recomendados por el Fondo de Tierras, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes sobre la materia.

f) Solicitar al Poder Ejecutivo, a las municipalidades y a las instituciones autónomas, la inscripción y la transferencia de terrenos de la reserva nacional, así como el traspaso de los predios rústicos inscritos a su nombre, para destinarlos a los fines de la presente ley.

g) Someter a conocimiento y aprobación de la Junta Directiva los presupuestos ordinarios, extraordinarios, sus modificaciones y el Plan Operativo Institucional.

h) Incoar las acciones judiciales o administrativas correspondientes, en defensa de los derechos del Inder; transigir o someter a arbitraje los litigios que este tenga y otorgar los poderes judiciales y extrajudiciales indispensables para la debida atención de sus negocios.

i)Firmar, conjuntamente con la persona gerente general, los valores mobiliarios que emita el Inder.

j) Nombrar y remover a los funcionarios y empleados de la institución, concederles licencias e imponerles sanciones, de conformidad con la normativa vigente.

k) Atender las relaciones del Inder con los personeros del Gobierno y sus dependencias, con las demás instituciones del Estado y con otras entidades nacionales o extranjeras.

l)Delegar sus atribuciones en el gerente general, cuando sea necesario.

m) Ejercer las atribuciones que la presente ley le confiere.” (El subrayado no pertenece al original)

Por tanto, el Presidente Ejecutivo ejerce una doble función dentro del Inder, pues, por un lado, forma parte de la Junta Directiva –presidiéndola- y, por otro, ejerce funciones administrativas en su condición de jefe superior (artículo 26.b de la Ley 9036), en cuyo caso, se dedica a tiempo completo y de manera exclusiva al cumplimiento de sus funciones y no podrá desempeñar ningún cargo público ni ejercer profesiones liberales (artículo 25).

Por otro lado, el artículo 28 de esta misma ley contempla la figura del Gerente General nombrado por la Junta Directiva, quien tiene a su cargo la administración del Inder, función que debe ejercer conforme la ley, los reglamentos y las funciones que le asigne la Junta Directiva y el Presidente Ejecutivo.

Además de ostentar la representación judicial y extrajudicial del Inder al igual que el Presidente Ejecutivo, como ya indicamos, el Gerente General tendrá para casos especiales las facultades que le otorgue de manera expresa el Presidente Ejecutivo. Señala el artículo 29 de la Ley N° 9036:

“ARTÍCULO 29.- Representación

El gerente general tendrá la representación judicial y extrajudicial del Inder, con las facultades que para los apoderados generalísimos determina el artículo 1253 del Código Civil y las que, para casos especiales, le otorgue de manera expresa el presidente ejecutivo.”

De acuerdo con el artículo 30 de la Ley, el Gerente General tendrá las siguientes funciones específicas:

“ARTÍCULO 30.- Deberes y atribuciones

Son funciones de la Gerencia General las siguientes:

a) Representar a la Presidencia Ejecutiva en las ausencias que le impidan el ejercicio del cargo o, en caso de renuncia, hasta que se nombre el sustituto, excepto las de Junta Directiva.

b) Suministrar a la Presidencia Ejecutiva la información necesaria para asegurar el buen gobierno y dirección del Inder.

c) Proponer a la Presidencia Ejecutiva los planes necesarios para ejecutar la política de desarrollo rural del Estado.

d) Proponer a la Presidencia Ejecutiva las normas de administración necesarias para el mejor funcionamiento del Inder.

e) Coordinar, con los órganos correspondientes, la elaboración del proyecto de presupuesto anual del Inder, los presupuestos extraordinarios y las modificaciones al presupuesto anual que sean necesarios; la memoria anual, el plan operativo institucional y los informes de ejecución de las metas y las liquidaciones presupuestarias.

f) Adjudicar las licitaciones para la adquisición de bienes y servicios conforme la ley, previa recomendación técnica respectiva, hasta el monto correspondiente a las licitaciones abreviadas fijadas para esta institución por la Contraloría General de la República.

g) Proponer, a la Presidencia Ejecutiva, la creación de las unidades administrativas y servicios que considere necesarios para el mejor cumplimiento de las funciones del Inder.

h) Autorizar, con su firma, los valores y los documentos que determinen las leyes y los reglamentos del Inder.

i) Vigilar el correcto desarrollo de la política institucional señalada por la Junta Directiva y la Presidencia Ejecutiva, la realización de los planes de trabajo y la ejecución de los presupuestos ordinarios y extraordinarios.

j) Ejercer las demás funciones y atribuciones que le correspondan, de conformidad con la ley, los reglamentos y las disposiciones de la Junta Directiva y de la Presidencia Ejecutiva.” (El subrayado no pertenece al original)

Por tanto, el Gerente General es el llamado a representar a la Presidencia Ejecutiva en las ausencias que le impidan el ejercicio del cargo o, en caso de renuncia, hasta que se nombre el sustituto, excepto las de Junta Directiva (artículo 30.a) (instituto de la suplencia).

En igual sentido, la Ley autoriza al Presidente Ejecutivo delegar sus atribuciones al Gerente General, cuando sea necesario (artículo 26.l), por lo que conviene que nos refiramos al instituto de la delegación.

III. SOBRE LA DELEGACIÓN

Conforme al artículo 84 de la LGAP, la delegación es una forma de trasferir las competencias administrativas o su ejercicio, es decir, se da cuando un servidor ejerce una competencia o emite un acto administrativo que en un principio le correspondía ejercerlo a otro.

El instituto jurídico de la delegación se encuentra regulado en la Ley General de la Administración Pública, cuyo articulado señala:

“SECCION TERCERA

De la Delegación

Artículo 89.-

1. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.

4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado.

Artículo 90.-La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido;

b) No podrán delegarse potestades delegadas;

c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia;

d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y

e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario.

Artículo 91.-El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado y podrá ser responsable con éste por culpa en la vigilancia. Sólo habrá lugar a culpa en la elección cuando ésta haya sido discrecional.

Artículo 92.-Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél.”

De acuerdo con lo dispuesto en estas normas, debemos entender que la delegación es un cambio de competencia, a través de la cual, el superior puede transferir sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza, caso contrario, la delegación no jerárquica o en diverso grado solo será posible mediante una ley que lo autorice.

Además, conviene acotar que la posibilidad de delegar una competencia es limitada, pues la norma prohíbe una delegación total, no permite delegar las potestades delegadas –únicamente propias- y tampoco delegar competencias esenciales del órgano que justifican su existencia o le den nombre. Con esto se garantiza que no quede un vacío en las atribuciones del titular de la competencia.

Otro aspecto importante de la delegación es que con ella no se transfiere la titularidad de la competencia, por lo que, puede ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante.

Este órgano asesor, en el dictamen C-302-2013 del 13 de diciembre del 2013, en estudio de un asunto propio de la delegación, señaló:

“A- LA DELEGACION DE COMPETENCIA ESTA SUJETA A LÍMITES

Conforme el principio de legalidad, los entes públicos y los órganos administrativos requieren habilitación legal para actuar. De este modo, su acción está determinada por el principio de competencia, la cual puede estar sujeta a cambios. La delegación es uno de ellos.

(…)

2- Un traslado del ejercicio a favor del inferior mediante delegación:

La competencia puede, entonces, sufrir diversos cambios. Puede producirse una transferencia de competencias, de manera que el anteriormente competente devenga en incompetente o bien, su ejercicio puede ser modificado. Entre los cambios interroganticos de la competencia tenemos la delegación.

La delegación es un cambio de competencia, de acuerdo con el cual el superior puede transferir sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza (artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública). Empero, la ley puede autorizar una delegación no jerárquica o en diverso grado. Dispone el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública:

(…)

A diferencia de la descentralización y la desconcentración, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia. El órgano delegado no ejerce una competencia propia, sino la del órgano delegante. En ese sentido, la delegación no impone ningún cambio en el orden objetivo de competencias, sino sólo en su ejercicio. Esto explica que la delegación pueda ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante, según lo dispone el artículo 90 de la Ley General de la Administración Pública, a cuyo tenor:

(…)

Empero, la posibilidad de delegar la competencia es limitada. Así, no pueden delegarse potestades delegadas. La delegación debe concernir parte de la competencia y esto en el tanto en que no se trate de la "competencia esencial del órgano, que le da nombre o que justifique su existencia”. En ese sentido, para determinar si una determinada competencia puede ser delegada, el operador jurídico debe cuestionarse si dicha competencia se encuentra dentro de ese concepto, sea es esencial, justifica la existencia del órgano de que se trata.

Impone la ley que el delegado debe ser el inmediato inferior, salvo disposición legal en contrario, y debe tener funciones de igual naturaleza que el delegante. Aspecto que cobra una particular importancia cuando la competencia que se pretende delegar es propia de un órgano colegiado; ello porque normalmente ningún otro órgano del reparto administrativo tiene funciones de igual naturaleza que el colegio. De lo que se sigue la prohibición a los órganos colegiados de delegar su competencia, independientemente de su naturaleza. La respuesta a su consulta se encuentra, precisamente, en la observancia de esos límites.” (Dictamen C-009-2009 del 22 de enero del 2009).

(…)”

Ergo, la figura de la delegación es una forma de trasferir las competencias administrativas o su ejercicio según la Ley General de la Administración Pública, y se da cuando el superior transfiere funciones en el inmediato inferior u otro que la ley autorice, en cuyo caso se prohíbe una delegación total o esencial del titular, además no implica la transferencia de la titularidad de la competencia, por lo que, puede ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante.

IV. SOBRE EL FONDO DE LO CONSULTADO

Mediante la presente consulta, el señor Presidente Ejecutivo del Inder solicita criterio técnico jurídico sobre los alcances de la delegación contenida en los incisos 1 y 2 de la Ley General de la Administración Pública.

Adicionalmente, consulta si es legalmente posible que el Presidente Ejecutivo del Inder, pueda delegar sus atribuciones para un acto determinado, en la Gerencia General, al amparo de los artículos 26 inciso l), 29 y 30 incisos a) y j) de la Ley N° 9036.

Tal y como indicamos, conforme al artículo 89 de la LGAP para que proceda la delegación de funciones se debe cumplir con alguno de los siguientes dos supuestos: a) la delegación debe ser a favor de un funcionario “inmediato inferior” con igual naturaleza de funciones (inciso 1), o b) para delegar en un funcionario de diverso grado –delegación no jerárquica- se requiere necesariamente de una norma legal que así lo autorice (inciso 2).

Así las cosas, si analizamos el primer supuesto del artículo 89 de la LGAP en relación con el caso que aquí nos ocupa tenemos que, de la estructura orgánica del Inder y del articulado de la Ley N° 9036 no se desprende que el Gerente General ostente la calidad de “inmediato inferior” del Presidente Ejecutivo, a pesar de que éste último puede asignarle ciertas funciones (artículos 26.l y 28).

Nótese que la competencia para nombrar y remover al Presidente Ejecutivo recae en el Consejo de Gobierno (artículo 25), mientras que, en el caso del Gerente General dicha facultad la ostenta la Junta Directiva del Inder (artículos 24.m y artículo 28). Es por ello que el Gerente, aun sometido a ciertas asignaciones de funciones por parte del Presidente Ejecutivo, depende jerárquicamente de la Junta Directiva.

De igual forma, el artículo 26.j de la Ley 9036 otorga la competencia al Presidente Ejecutivo para nombrar y remover a los funcionarios y empleados de la institución, concederles licencias e imponerles sanciones, no así respecto al Gerente General.

Ergo, tomando en consideración que el Gerente General no ostenta la calidad de “inmediato inferior” del Presidente Ejecutivo, en este caso no se cumple con el primer supuesto del artículo 89 de la LGAP (inciso 1), en tanto exige que la delegación debe darse únicamente a favor de un funcionario inmediato inferior con igual naturaleza de funciones.

Ahora bien, respecto a la segunda posibilidad contemplada en dicho artículo, sea delegar funciones en un funcionario de diverso grado (delegación no jerárquica), la norma requiere que su autorización sea otorgada a través de una ley.

En el caso particular, la Ley 9036 autoriza expresamente al Presidente Ejecutivo para que delegue sus atribuciones en el Gerente General cuando sea necesario, según lo dispuesto en el numeral artículo 26.l ya citado, por lo que el segundo supuesto del artículo 89 de la LGAP sí se cumple. Al respecto, recordamos que dicho inciso establece como función del Presidente Ejecutivo: “l)Delegar sus atribuciones en el gerente general, cuando sea necesario.”. En la misma línea, se encuentra lo dispuesto en el numeral 29 ya comentado.

En consecuencia, la Ley 9036 contiene normas habilitantes para que el Presidente Ejecutivo delegue funciones al Gerente General, cuando considere necesario y, por tanto, tal delegación es legalmente posible en los términos dispuestos en el inciso 2 del artículo 89 de la LGAP. Lo anterior bajo la salvedad de que en esa delegación deben cumplirse, además, los requerimientos dispuestos en los artículos 89 al 92 de la LGAP.

Ahora bien, en este punto consideramos importante emitir una observación respecto a la referencia que hace el Presidente Ejecutivo en su consulta respecto al artículo 30 inciso a) de la Ley N° 9036, el cual señala:

“ARTÍCULO 30.- Deberes y atribuciones

Son funciones de la Gerencia General las siguientes:

a) Representar a la Presidencia Ejecutiva en las ausencias que le impidan el ejercicio del cargo o, en caso de renuncia, hasta que se nombre el sustituto, excepto las de Junta Directiva.

b) (…)”

Partiendo de lo anterior, debemos aclarar que la figura legal a la cual se refiere el artículo 30.a es el instituto jurídico denominado suplencia y no a la delegación.

Debemos recordar que la suplencia (artículos 95 y 96 de la LGAP) también corresponde a una forma de transferir las competencias administrativas, sin embargo, ésta permite –en términos generales- que la competencia propia del titular sea ejercida por otra persona, ante ausencias temporales o definitivas por remoción, vacaciones, licencias, incapacidad temporal o definitiva, suspensión, etc.

Dichas ausencias temporales o definitivas del titular deberán ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o bien, por el suplente que se nombre, esto a fin de garantizar la continuidad del servicio público (ver dictamen C-358-2007 de 3 de octubre de 2007).

Partiendo de lo dicho, el enunciado del artículo 30 inciso a) de la Ley N° 9036 difiere de la figura jurídica de la delegación, razón por la cual, no resulta aplicable al caso que se nos consulta.

Finalmente, el Inder consulta si en una delegación de competencias del Presidente Ejecutivo a la Gerencia General para un acto determinado, resulta posible que el órgano al cual se le delegó la competencia decida no ejercerla. Consulta también en cuáles supuestos procedería no atender tal delegación.

Tal y como se señaló anteriormente, no existe una relación de jerarquía entre el Presidente Ejecutivo y el Gerente General del Inder, por cuanto, ninguno de ellos ostenta la calidad de “inmediato inferior” frente al otro. Por el contrario, la ley dispone que el Gerente General será subordinado a la Junta Directiva, pues ésta es la que tiene la potestad de nombrarlo y removerlo.

Sin embargo, existe una habilitación legal para que el Presidente Ejecutivo delegue sus atribuciones al Gerente General, cuando sea necesario (artículos 26 inciso l, 29 y 30 incisos a y j de la Ley 9036), por lo que, la delegación resulta legalmente válida conforme el artículo 89 inciso 2 de la LGAP.

En consecuencia, pese a no existir una relación de jerarquía entre ambos, el Gerente General tiene -en principio- el deber legal de cumplir con ese acto de delegación impuesto por la misma Ley 9036.

En cuanto a la posibilidad del Gerente General de desobedecer el acto delegado, debemos señalar que la Ley General de la Administración Pública únicamente establece dos supuestos: cuando la orden tenga por objeto realizar actos evidentemente extraños a su competencia o, cuando el acto sea manifiestamente arbitrario por constituir su ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito. Lo anterior, en los términos regulados en el numeral 108 de la LGAP que, si bien se dispone para relaciones de jerarquía, resulta de aplicación supletoria en este caso al no existir otra norma aplicable.

En consecuencia, la regla por disposición legal es que el Gerente General del Inder deba cumplir con el acto de delegación del Presidente Ejecutivo, salvo casos calificados donde pueda existir un delito, abuso de autoridad o que se trate de una competencia totalmente ajena a la figura del Gerente. Este último supuesto, sin embargo, debe verse de manera restrictiva en el caso del INDER, tomando en consideración que la propia Ley 9036 establece dentro de las funciones compatibles del Gerente, todas aquellas delegadas por la Junta Directiva o la Presidencia Ejecutiva, sin hacer restricción alguna. Por tanto, sería compatible con el puesto de Gerente, todos aquellos asuntos que por alguna razón no pueda realizar el Presidente Ejecutivo y le sean delegados, especialmente los de naturaleza administrativa, pues es una función inherente a ambos puestos (artículos 26 y 30).

V. CONCLUSIONES

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

1. Este órgano asesor se encuentra imposibilitado para emitir criterio sobre el caso concreto descrito en el criterio jurídico aportado junto a la presente consulta;

2. El Instituto de Desarrollo Rural surgió a partir de la Ley N° 9036 del 11 de mayo de 2012, como consecuencia de la transformación institucional del IDA, convirtiéndose en la institución especializada en el desarrollo rural territorial, la cual, ostenta la condición de institución autónoma de Derecho Público, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa;

3. El Inder está integrado por un órgano colegiado denominado Junta Directiva, quien es el órgano máximo de dirección; por un Presidente Ejecutivo que preside la Junta Directiva y cumple funciones administrativas en su condición de jefe superior y; por un Gerente General nombrado por la Junta Directiva, al cual le corresponde la administración del Inder;

4. Conforme al artículo 89 de la LGAP, la delegación de funciones debe realizarse a favor de un funcionario “inmediato inferior” con igual naturaleza de atribuciones, o bien, en otro funcionario de diverso grado cuando una norma legal así lo autoriza;

5. De los numerales 26.l y 29 de la Ley 9036 se desprende que aun cuando el Gerente General no ostenta la calidad de “inmediato inferior” del Presidente Ejecutivo, sí existe habilitación legal para que éste último delegue sus atribuciones en el primero, cuando sea necesario, por lo que la delegación resulta legalmente válida conforme el artículo 89 inciso 2 de la LGAP (delegación no jerárquica);

6. Dado lo anterior, pese a no existir una relación de jerarquía entre el Gerente y el Presidente Ejecutivo, el primero tiene -en principio- el deber legal de cumplir con el acto de delegación autorizado por la misma Ley 9036;

7. De manera supletoria, debe aplicarse lo dispuesto en el numeral 108 de la LGAP, en cuanto a la posibilidad de desobedecer el acto de delegación en casos calificados donde pueda existir un delito, abuso de autoridad o que se trate de una competencia totalmente ajena a la figura del Gerente. Este último supuesto, sin embargo, debe verse de manera restrictiva en el caso del INDER, tomando en consideración que la propia Ley 9036 establece dentro de las funciones compatibles del Gerente, todas aquellas delegadas por la Junta Directiva o la Presidencia Ejecutiva;

8. Por tanto, sería compatible con el puesto de Gerente, todos aquellos asuntos que por alguna razón no pueda realizar el Presidente Ejecutivo y le sean delegados, especialmente los de naturaleza administrativa, pues es una función inherente a ambos puestos (artículos 26 y 30).

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría

C-337-2019

IDER. NATURALEZA JURÍDICA. DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS. DELEGACIÓN NO JERÁRQUICA.

El señor Harys Regidor Barboza, Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Rural (INDER) solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“(…)

(…)”

Mediante dictamen C-337-2019 del 11 de noviembre 2019, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta y Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría, se concluyó lo siguiente:

1. Este órgano asesor se encuentra imposibilitado para emitir criterio sobre el caso concreto descrito en el criterio jurídico aportado junto a la presente consulta;