Dictamen : 336 - del 11/11/2019

(Reconsidera parcialmente)

11 de noviembre 2019

C-336-2019

Licenciado

Ronald Muñoz Corea

Presidente

Tribunal Administrativo de Transporte

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio TAT-PRESI-065-2019 del 25 de junio de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“(…)

a. Cuáles son los Alcances de la Independencia Administrativa, Financiera, Funcional, de Contratación de Personal y Presupuestaria que presenta por Ley el Tribunal, lo anterior máxime y/o en conjunto con la Personería Jurídica Instrumental determinada a favor del mismo por la Sala Constitucional?

b. ¿Estaría la Independencia señalada y definida por Ley al Tribunal, supeditada en alguna forma o materia, a las Competencias Desconcentradas al Tribunal? De ser así, ¿Cuáles serán las Competencias o Materias NO cubiertas por la misma? Lo anterior máxime que TODAS las Actividades, Laborales, Personal, Equipos, Infraestructura, del Tribunal está solamente dedicadas y enfocadas al Cumplimiento de tales Competencias de Ley.

c. Respecto de la Desconcentración otorgada al Tribunal Administrativo de Transporte y el Grado de Autonomía dada a éste por la Ley (Especial y de Orden Público), ¿puede el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes girar ordenes (sic), directrices, instrucciones, respecto de asuntos administrativos y financieros del Tribunal, y de proceder cuál sería su alcance?

d. ¿A quién le corresponde la Representación Jurídica (Judicial y Extrajudicial) del Tribunal, a su Presidente o al Sr. Ministro de Obras Públicas y Transportes? Y de ser a este último, ¿en qué condición queda el Tribunal en cuanto a su Gestión e Independencia Administrativa, Financiera, de Personal, de Presupuesto y Funcional?

e. En Situaciones de Orden Disciplinario/Sancionatorio, ¿a quién le corresponde el Ejercicio de la Potestad Sancionadora en cuanto a los Jueces del Tribunal, quienes son nombrados por el señor Presidente de la República y el señor Ministro del MOPT en pleno y como Poder Ejecutivo, y a quién en cuanto al resto de su Personal, en cual está protegido por el Régimen del Servicio Civil?”

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Tribunal Administrativo de Transporte aportó el criterio jurídico elaborado por el Licenciado Mario Quesada Aguirre, Vicepresidente del Tribunal, mediante oficio VICE-TAT-001-2019 del 2 de mayo de 2019.

Previamente debemos señalar que se echa de menos el acuerdo adoptado por el órgano colegiado del Tribunal Administrativo de Transporte para efectos de autorizar a su Presidente para plantear la presente consulta. No obstante lo anterior, con un afán de colaboración y tomando en consideración que el señor Presidente hace la consulta y el señor Vicepresidente es quien firma el criterio legal, procederemos a evacuarla, solicitando de manera respetuosa subsanar este aspecto para futuros casos.

I. NATURALEZA JURÍDICA Y ALCANCES DE LA INDEPENDENCIA ADMINISTRATIVA Y FUNCIONAL DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTE

El Tribunal Administrativo de Transporte (en adelante TAT o Tribunal) fue creado a través de la Ley No. 7969 del 22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi. Específicamente, en cuanto a su naturaleza jurídica, dispone el artículo 16:

“ARTÍCULO 16.- Creación del Tribunal Administrativo de Transporte. Créase el Tribunal Administrativo de Transporte, con sede en San José y competencia en todo el territorio nacional, como órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sus atribuciones serán exclusivas y contará con independencia funcional, administrativa y financiera. Sus fallos agotarán la vía administrativa y sus resoluciones serán de acatamiento estricto y obligatorio.” (El subrayado no pertenece al original)

Conforme lo anterior, el Tribunal Administrativo de Transporte es un órgano desconcentrado, en grado máximo, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante MOPT), posee independencia funcional, administrativa y financiera, para ejercer su competencia de una forma más eficiente.

Al respecto, debemos recordar que la figura de desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, mediante la cual se traslada una competencia en forma exclusiva para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

Tal distribución de competencias, generalmente, se basa en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan de mejor forma los cometidos públicos.

Sobre lo anterior, el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública dispone lo siguiente:

“Artículo 83.-

1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencia del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor.” (El resaltado no pertenece al original)

Entonces, cuando nos referimos a la desconcentración máxima, como es el caso del Tribunal Administrativo de Transportes, el órgano al cual está adscrito pierde la potestad contralora, es decir, no puede avocar sus competencias ni revisar lo actuado por él; además, está impedido para girar órdenes, instrucciones o circulares.

Lo anterior bajo la salvedad que el órgano desconcentrado permanece sometido a la relación orgánica respecto a todas aquellas actividades que no fueron desconcentradas. De allí que la norma que desconcentra debe establecer hasta dónde llega la desconcentración.

Adicionalmente, debemos señalar que en el caso del TAT, la Sala Constitucional ha reconocido que este tribunal administrativo sí posee personalidad jurídica instrumental (también llamada "personificación presupuestaria"), lo cual está referida de forma implícita en los artículos 16, 22, 24, 25, 26, 27 y 28 de la Ley 7969 (ampliaremos sobre este tema más adelante).

Lo anterior quiere decir que el Tribunal posee presupuesto propio (autonomía financiera y patrimonial), facultad que le permite administrar sus recursos con independencia del presupuesto del órgano público al que pertenece, sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Respecto al manejo propio de su presupuesto, la Sala Constitucional se ha referido de la siguiente manera:

“(…) La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos citados, en el entendido de que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental. Posición análoga a la anterior ha sostenido la Procuraduría General de la República en diversos pronunciamientos, tales como los siguientes: C-176-95, C-178-95, C-189-96, Y C-075-98, entre otros. En este caso, no resulta inconstitucional el hecho de que los recursos provenientes del funcionamiento del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría vayan a ser administrados en un fideicomiso en el Banco Internacional de Costa Rica, toda vez que el Consejo Técnico de Aviación Civil es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental, (…)” (El subrayado no pertenece al original) (Sala Constitucional, resolución N° 11657-2001 de 14:43 horas del 14 de noviembre de 2001).

La misma Sala Constitucional ha aceptado la figura de la “personalidad jurídica instrumental” de los órganos desconcentrados (también llamada “órgano persona”), aduciendo que se trata de atribuir una competencia exclusiva a una persona jurídica nueva que se crea y que estará adscrita a un órgano superior.

Sobre lo anterior, la Sala ha dispuesto:

“(…) Debe indicarse que, sobre el tema, ha aceptado como constitucionalmente correcta la figura de la personería jurídica instrumental -órgano persona-, entendiéndose que no se trata de atribuir una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico, sino más bien de atribuir esa competencia a una persona jurídica nueva que se crea y que estará, según se desprende de sus funciones y conformación jurídica, adscrita a un órgano superior que, en el caso concreto es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

(…)” (Voto No. 2004-08474 de las 15:11 horas del 4 de agosto de 2004).

Ahora bien, la Ley 7969 otorga las siguientes competencias exclusivas al Tribunal Administrativo de Transporte:

“ARTÍCULO 22.- Competencia del Tribunal

El Tribunal será competente para lo siguiente:

a) Conocer y resolver, en sede administrativa, los recursos de apelación que se interpongan contra cualquier acto o resolución del Consejo.

b) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público.

c) Las resoluciones del Tribunal no tendrán más recursos y darán por agotada la vía administrativa.”

Conforme a lo anterior, por disposición de la Ley 7969 el Tribunal funge como órgano contralor jerárquico del Consejo de Transporte Público (en adelante CTP o Consejo), por lo que le corresponde revisar los actos administrativos emanados por dicho Consejo, cuya competencia se ejerce necesariamente en virtud de un recurso de apelación.

Ergo, este Tribunal desempeña la función de jerarca impropio, conociendo los recursos de apelación que se interponen contra las resoluciones del CTP, además, estableciendo las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público.

Por consiguiente, las resoluciones emitidas por el Tribunal son de acatamiento estricto y obligatorio y no tendrán más recursos, por lo tanto, su efecto es agotar la vía administrativa.

En términos generales, recordemos que la jerarquía impropia tiene como fin la asignación de competencias exclusivas y excluyentes a un órgano determinado en la Ley, cuya función es resolver los recursos de apelación interpuestos en contra de actos emitidos por otra unidad administrativa (que no es su superior jerárquico).

Cabe resaltar que dicha competencia revisora de los jerarcas impropios no puede ejercerse de manera oficiosa, es decir, para su ejercicio deberá necesariamente existir un recurso de apelación previo (al respecto puede consultarse la resolución No. 2202-2010 de las 8:47 minutos del 9 de junio de 2010 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta).

En este punto conviene resaltar que las competencias del Tribunal Administrativo de Transporte deben ser ejercidas con total independencia e imparcialidad (independencia funcional), lo cual quiere decir que el ejercicio de su competencia no está sometido a criterios ni injerencias de otro órgano u autoridad, pues estará sometido únicamente al ordenamiento jurídico, en cuyo caso será responsable solamente por las resoluciones que dicte.

Respecto a la independencia funcional ejercida por este Tribunal, a través del Dictamen C-108-2005 del 11 de marzo de 2005, la Procuraduría señaló:

“La creación del tribunal administrativo se presenta, entonces, como una substracción de la facultad de agotar la vía administrativa, propia del superior jerárquico para otorgársela a un órgano que debe contar, por principio, con absoluta independencia funcional. En este orden de ideas, podría decirse que -por regla de principio- un tribunal administrativo es un órgano de desconcentración máxima. Ello aún cuando la norma no lo indique en forma expresa. Simplemente, en función del agotamiento de la vía administrativa, existe un traslado de la competencia a favor de ese órgano "jurisdiccional".

Estos órganos desconcentrados están dotados de independencia funcional, lo que les permite ejercer su competencia libre de interferencias del jerarca, pero también de cualquier otro órgano. Ergo, en el ejercicio de la competencia desconcentrada el Tribunal no tiene que sujetarse al criterio de ninguna otra autoridad. El poder de decisión es pleno, sólo sujeto al ordenamiento, por lo que resultaría ilegal el sometimiento a órdenes o directrices emitidas por el jerarca o a alguna forma de presión. El Tribunal es el sólo responsable por las resoluciones que dicte.” (El resaltado no es del original)

En síntesis, la Ley 7969 otorgó al Tribunal Administrativo de Transporte el grado de desconcentración máxima, adscrito al MOPT, además, otorgó personalidad jurídica instrumental, con independencia funcional, administrativa y financiera en el ejercicio de su competencia.

Asimismo, su competencia desconcentrada está limitada a la resolución, en sede administrativa, de los recursos de apelación que se interpongan contra resolución del CTP y establecer las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público (artículo 22 de la Ley 7969).

En razón de esto último, el ejercicio de su competencia funcional como jerarca impropio o contralor no jerárquico, queda sometido únicamente al ordenamiento jurídico, sin posibilidad de ninguna interferencia por parte de otro órgano (al respecto ver dictámenes C-353-2014 del 24 de octubre de 2014 y C-247-2016 del 15 de noviembre de 2016).

II. ALCANCES DE LA INDEPENDENCIA FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA DEL TAT

A raíz de la personalidad jurídica instrumental que posee el Tribunal Administrativo de Transporte, cuenta con presupuesto propio, facultad que le permite administrar sus recursos con independencia del presupuesto del MOPT (autonomía financiera y patrimonial), para un eficiente ejercicio de sus funciones.

La misma Ley de creación 7969 determinó que el Tribunal –y también el CTP- se financiaría a través de cuatro fuentes, además, dispuso que esos recursos no pueden ser utilizados para financiar otras actividades distintas a “… los gastos correspondientes a la ejecución de las funciones que les han sido asignadas…”. En otras palabras, dichos fondos poseen un destino específico.

Los artículos 24 y 27 de la Ley 7969 señalan:

“ARTÍCULO 24.- Fuentes de financiamiento

El Consejo y el Tribunal tendrán el siguiente financiamiento:

a) Los fondos procedentes de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

b) Los aportes, las donaciones, los préstamos, las subvenciones y las contribuciones de personas naturales o jurídicas, nacionales e internacionales.

c) Los cánones que esta ley establece sobre las concesiones y los permisos de transporte remunerado de personas en la modalidad de buses y taxis.

d) El cobro de los trámites y servicios que se fijen por reglamento.”

“ARTÍCULO 27.- Administración de recursos

Todos los recursos financieros a que hace mención esta ley ingresarán a la Tesorería Nacional. Por medio del Presupuesto de la República el Ministerio de Hacienda destinará la totalidad de los ingresos provenientes de esta ley en favor del Consejo y del Tribunal, para cubrir los gastos correspondientes a la ejecución de las funciones que les han sido asignadas a dichos órganos.” (El subrayado no pertenece al original)

Conforme se aprecia, el Tribunal tiene su propia fuente de financiamiento para cubrir los gastos que requiera para el ejercicio de las competencias otorgadas, lo cual resulta congruente con su naturaleza jurídica de órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental.

No está de más señalar que la administración de los recursos del TAT está sometido a las potestades de fiscalización de la Contraloría General de la República, conforme dispone el artículo 28 de la Ley 7969, el cual señala:

“ARTÍCULO 28.- Fiscalización

La administración de los recursos estará sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la República, sin perjuicio de los mecanismos de control interno dispuestos en el reglamento de esta ley o acordados por el Consejo y el Tribunal.”

Así las cosas, es evidente que el Tribunal Administrativo de Transporte se encuentra sometido a la fiscalización de la Contraloría General en relación particular con la administración de los recursos que le asigna la Ley, sin perjuicio de los deberes de control interno que el propio Tribunal debe establecer y cumplir para garantizar una ejecución eficiente de esos recursos públicos. (Al respecto, dictámenes C-247-2016 de 15 de noviembre de 2016 y C-152-2017 del 30 de junio de 2017).

En conclusión, el Tribunal posee total independencia financiera y presupuestaria, es decir, está facultado para administrar e invertir sus recursos con independencia del presupuesto del MOPT y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que se le ha asignado.

Lo anterior, sin embargo, queda limitado al ejercicio de las funciones encomendadas por el legislador al TAT.

III. ALCANCES DE LA INDEPENDENCIA DE CONTRATACIÓN Y REPRESENTACIÓN JUDICIAL Y EXTRAJUDICIAL DEL TRIBUNAL

Previo a referirnos sobre los alcances de la independencia de contratación que ostenta el Tribunal, resulta de suma importancia referirnos sobre la acción de inconstitucionalidad gestionada en contra el artículo 61 de la Ley 7969, norma que autoriza al Tribunal (y también el CTP) para contratar el personal y los servicios que requieran.

Señala el artículo:

“ARTÍCULO 61.- Para el cumplimiento de esta ley, el Consejo y el Tribunal quedan autorizados para contratar directamente tanto al personal como los servicios que requieran.”

Dicha acción de inconstitucionalidad fue interpuesta por considerarse que la disposición legal violentaba el contenido de los artículos 140, inciso 19) y 182 Constitucionales, los cuales señalan:

“Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

(…)

19) Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado

(…)”

“Artículo 182.- Los contratos para la ejecución de obras públicas que celebren los Poderes del Estado, las Municipalidades y las instituciones autónomas, las compras que se hagan con fondos de esas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se harán mediante licitación, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo.”

Como resultas de esta acción, la Sala Constitucional analizó los alcances de esta habilitación y emitió dos conclusiones importantes; a saber:

a) Que el artículo 61 de la Ley 7969 no resultaba inconstitucional “…siempre que se interprete conforme al Derecho…”, es decir, la indicación que hace la norma sobre “contratar directamente”, de ningún modo exime de la obligación de observar las disposiciones constitucionales y legales vigentes en materia de contratación administrativa;

b) Que el Tribunal Administrativo de Transporte sí ostenta personalidad jurídica instrumental, lo cual está referido de forma implícita en los artículos 16, 22, 24, 25, 26, 27 y 28 de la Ley 7969 y, por ende, sí le es aplicable la autorización contenida en el numeral 61.

A efectos de profundizar sobre lo anterior, conviene señalar que, en una primera oportunidad, la Sala Constitucional consideró que la Ley únicamente autorizaba al CTP para contratar, no así al Tribunal Administrativo de Transporte quien no posee una personalidad jurídica instrumental (Voto N° 15716-2005 del 16 de noviembre de 2005).

Es decir, en un primer voto, la Sala concluyó que la Ley 7969 no otorgaba expresamente la “personalidad jurídica instrumental” al Tribunal Administrativo de Transporte (como sí lo hizo respecto al CTP en su artículo 5) y, por tanto, en su criterio no resultaba posible que contratara de forma independiente.

No obstante, posteriormente, mediante el Voto N° 2007 de las 14:43 horas del 11 de febrero de 2009, la Sala aclaró el alcance del considerando VII del voto 15716-2005, concluyendo que efectivamente la Ley 7969 reconocía, de manera razonablemente implícita, la personalidad jurídica instrumental al Tribunal, esto a partir de los artículos 16, 22, 24, 25, 26, 27 y 28 de la citada ley.

Al respecto, la Sala Constitucional señaló expresamente lo siguiente:

“ÚNICO.-En el presente asunto, los integrantes del Tribunal Administrativo de Transporte solicitan a esta Sala reconsiderar lo dispuesto en la Sentencia No. 15716-05 de las 14:55 hrs. de 16 de noviembre de 2005, toda vez que, en su criterio, dicho Tribunal sí posee personería jurídica instrumental. Ciertamente, en el considerando VII de la presente sentencia se indicó que, a diferencia del Consejo de Transporte Público, el Tribunal Administrativo de Transporte no tiene personalidad jurídica instrumental expresamente atribuida por ley, dado que, el artículo 5° de la Ley No. 7969 de 22 de diciembre de 1999, únicamente, se la confiere explícitamente al referido Consejo. Ese, justamente, fue el sentido de la afirmación contenida en el considerando VII. Sin embargo, es menester aclarar que la personalidad jurídica instrumental puede estar reconocida de manera razonablemente implícita en la ley, a partir de una interpretación sistemática del texto normativo. Es así como, a partir de los artículos 16, 22, 24, 25, 26, 27 y 28 de la citada ley se puede concluir, sin duda, que el Tribunal Administrativo de Transporte sí tiene personalidad jurídica instrumental. Dado el carácter vinculante tanto de la parte considerativa como dispositiva de las sentencias dictadas por este Tribunal Constitucional, se impone, entonces, aclarar el considerando VII del Voto No. 15716-05, en los términos supra indicados.” (El resaltado no pertenece al original) (Voto N° 2007 de las 14:43 horas del 11 de febrero de 2009, donde se aclaró el considerando VII de la sentencia N° 15716 del 16 de noviembre de 2005).

Por consiguiente, fue hasta el año 2009 que se aclaró la existencia de la personalidad jurídica instrumental como parte de la naturaleza jurídica del TAT, esto a raíz de una acción de inconstitucionalidad en contra del artículo que le permite contratar de forma directa.

Ahora bien, no puede confundirse la personalidad jurídica con la personería jurídica. La personalidad jurídica determina que la organización sea un centro de acción distinto del Estado por lo que se atribuye al ente u órgano una serie de derechos y de deberes en forma independiente y lo crea como un centro autónomo de derechos y deberes. Por su parte, la personería jurídica implica que la persona pública debe tener personeros, puesto que al ser un centro de imputación de derechos y obligaciones ocupa actuar a través de sus representantes.

Precisamente sobre la aplicación del artículo 61 de la Ley 7969 (previamente transcrito) donde se faculta al TAT a contratar y el problema de la representación judicial y extrajudicial del Tribunal, nos referimos en los criterios C-072-2002 del 11 de marzo de 2002 y C-224-2002 del 3 de setiembre de 2002 (siendo el segundo una aclaración del primero).

Al respecto indicamos lo siguiente:

“(…) Se ha estimado, entonces, que la independencia administrativa abarca la facultad de contratar. Lo que implicaría que el Tribunal puede tramitar sus contrataciones independientemente del Ministerio o bien, acordar con éste que el Ministerio llevará a cargo los procedimientos contractuales.

(…)

B.- El problema de la representación

Afirma el Tribunal que la Procuraduría ha desconocido la titularidad de una facultad de contratar, ya que ha interpretado el artículo 61 como si autorizara a contratar sin sujeción a procedimientos contractuales. El dictamen manifiesta al respecto:

"Se le otorga una facultad para contratar directamente (adjetivo que suponemos pretende excluir los procedimientos concursales, lo cual es dudosamente constitucional) personal y servicios. Lo que implica, además, que esa contratación será realizada por el Tribunal y no por el Ministro. No obstante, no se definió quién es el que contrata, lo cual es sumamente importante tratándose de un órgano colegiado. Ante ello, pareciera que lo lógico es que la contratación sea realizada por el Ministro, quien ostenta la representación contractual del Ministerio (artículo 28, inciso h) de la Ley General de la Administración Pública), a menos que el Ministro delegue esa facultad a favor de un miembro del Tribunal, conforme lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos".

Del dictamen de la Procuraduría se extrae que no se ha desconocido la titularidad de una facultad para contratar. El dictamen es claro en cuanto que la citada facultad "implica, además, que esa contratación será realizada por el Tribunal y no por el Ministro". Ergo, no se está interpretando que "contratar directamente" signifique sólo que es una capacidad para contratar sin sujeción a los procedimientos contractuales. La facultad se reconoce. No obstante, se indica que no se precisó quién es el que contrata, lo que en otros términos significa que del conjunto de disposiciones de la Ley debería desprenderse quién es el personero legal del Tribunal, capaz de representarlo comprometiéndolo. Pero el legislador no legisló en ese sentido. Obsérvese que si dicha facultad fuera atribuida a un órgano desconcentrado cuyo jerarca es unipersonal, el problema no se presentaría. Resultaría claro que, bajo ese supuesto, la facultad de contratar correspondería al jerarca, pero cuando se trata de un órgano colegiado respecto del cual la Ley no señala cuáles son las competencias de sus miembros ni otorga la representación a uno de ellos, no es factible concluir quién es el representante extrajudicial del órgano. Obsérvese que la ley no indica que al Presidente del Tribunal, por ejemplo, le corresponderá ejercer tales y tales funciones administrativas. Por ende, no se conoce cuál es el miembro que puede comparecer contratando. Es por esa omisión y considerando que no es procedente que el Tribunal en pleno comparezca a contratar, que se ha indicado que la representación corresponde al Ministro, quien podrá decidir si la delega en uno de los miembros del Tribunal.

Debe tenerse presente que si bien la Ley General de la Administración Pública es la normativa general que se aplica a los órganos y entes públicos, en ausencia de disposiciones específicas en sus respectivas leyes especiales que regulan su creación y funcionamiento, no existe en aquel cuerpo normativo una disposición que faculte a la Procuraduría a resolver de modo diferente el asunto que nos ocupa. En efecto, al regular la organización de los órganos colegiados, la precitada Ley General –si bien dispone que éstos deberán tener un Presidente, que salvo norma en contrario será nombrado de entre los miembros del órgano colegiado (artículo 49.1,2)- es lo cierto que el elenco de atribuciones que a aquél le otorga la norma, no contempla la representación del órgano, ni menos aún le atribuye la competencia de suscribir compromisos o contratos. Se trata de atribuciones propias de un director de debates, y sus funciones se concretan al mecanismo para la adopción de los acuerdos mediante los cuales el órgano ejerce su competencia (artículo 49.3 de la Ley antes citada).

Ahora bien, el hecho de que se considere que el Ministro debe comparecer a celebrar el contrato, se origina en que legalmente es a éste a quien corresponde la representación contractual del Ministerio (artículo 28, inciso h) de la Ley General de la Administración Pública y en ese sentido la representación se ejerce respecto de sus distintos órganos. Por demás, esa representación contractual no significa que el Despacho del Ministro vaya a realizar los trámites para contratar. Si el Tribunal contara con los medios para establecer una infraestructura que le permita contratar por sí mismo, puede realizar los procedimientos contractuales. Pero sí no cuenta con ellos o si en procura de una mejor asignación de los recursos públicos considera que no es procedente contar con una infraestructura para contratar, puede convenir con la organización correspondiente del MOPT la realización de esos procedimientos. Lo que permitiría a la Proveeduría del MOPT realizar todos los trámites para contratar.

(…)

En consecuencia, los "problemas prácticos" que el Tribunal enfrenta no derivan ni de que la Ley haya dejado de reconocerle una personalidad presupuestaria, ni de que la Procuraduría sujete su facultad de contratación a que comparezca el Ministro a suscribir los contratos. Las causas se originan en dificultades de otro tipo, que escapan al legislador y a la Procuraduría como órgano consultivo. El Tribunal es un órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sujeto a la potestad jerárquica en todo la materia no desconcentrada –por ende, una dependencia del Ministerio - y cuyo financiamiento debe provenir de los cánones establecidos por la Ley. Tanto el Tribunal como el Ministerio deben asegurarse que ese financiamiento sea asignado para el funcionamiento del Tribunal, y que una vez asignado se destine a los fines que el legislador previó. De lo contrario, repetimos, se estaría afectando el derecho a la justicia de quienes sean partes en los procedimientos en que legalmente debe intervenir el Tribunal.(…)” (Dictamen C-224-2002 del 3 de setiembre de 2002)

De la anterior transcripción se extrae que esta Procuraduría no ha desconocido la facultad del TAT para llevar sus procesos de contratación, facultad que podría desprenderse no sólo de lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley, sino también del poder de gestión que ostenta al reconocerse su personalidad jurídica instrumental por parte de la Sala Constitucional.

Sin embargo, esta Procuraduría hizo ver anteriormente y lo hace ahora, que existe un problema de representación del Tribunal, por cuanto la ley no se refiere específicamente a ésta. Tampoco existe un jerarca debidamente designado en la Ley 7969, pues ella no señaló las competencias que ejercen cada uno de los tres miembros del Tribunal de forma individualizada, ni tampoco otorgó el rango de “jerarca” a ninguno de ellos.

En otras palabras, la ley no fue precisa en señalar quién es el “sujeto” o personero legalmente facultado para contratar, con capacidad para representar al Tribunal comprometiéndolo.

Adicionalmente, el criterio en comentario acota que, si acudimos a las disposiciones de “Los órganos colegiados” contenidas en la Ley General de la Administración Pública, tampoco se otorga la facultad de representación para ninguno de los miembros.

Ergo, no resulta posible para esta Procuraduría concluir –ni a modo de interpretación o integración de las normas- a cuál de los tres miembros del Tribunal le corresponde la representante judicial y extrajudicial de este órgano. Por lo que, ante tal omisión legal, esta Procuraduría concluyó que, a quien le corresponde la representación judicial y extrajudicial del Tribunal –en principio- es al Ministro, quien es el representante y jerarca del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Lo anterior salvo que dicho Ministro delegue tal competencia en los términos que explicaremos más adelante.

Si bien entiende este órgano asesor que normalmente la independencia funcional y la personería jurídica instrumental llevan a reconocer la representación en cabeza del titular del órgano desconcentrado, es lo cierto que en el caso del TAT existe una omisión en la ley que sólo puede ser llenada por el propio legislador.

Nótese que la Ley 7969 crea dos órganos desconcentrados en grado máximo del MOPT, al Consejo de Trasporte Público y al Tribunal Administrativo de Transportes; siendo que para el primero sí se señaló a quién le corresponde la representación (artículo 12.a), sin embargo, en el caso del Tribunal, la ley fue omisa en señalar quien ostenta tal facultad.

Por otro lado, el artículo 17 de la Ley 7969 se limita a señalar que el Tribunal estará integrado por tres miembros propietarios y tres suplentes, designados por el Poder Ejecutivo; mientras que el artículo 18 contiene los requisitos de sus miembros (presidente, vicepresidente y secretario) y señala que será, a través de un reglamento interno que se regularán los elementos necesarios para el desempeño adecuado y eficiente de sus labores.

Acotan ambos numerales:

“ARTÍCULO 17.- Integración

El Tribunal estará integrado por tres miembros propietarios y tres suplentes, designados por el Poder Ejecutivo, por un período de seis años.

Podrán ser reelegidos, previo concurso de antecedentes que promoverá el Consejo y deberán ser juramentados por el Presidente de la República. Las formalidades y disposiciones sustantivas fijadas en el ordenamiento se observarán igualmente para removerlos.

La retribución de los integrantes del Tribunal deberá ser equivalente al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial; la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos afines del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.

ARTÍCULO 18.- Requisitos de los miembros

Para ser miembro del Tribunal, se requiere ser profesional con experiencia en materia de transporte público. Los miembros propietarios y sus suplentes deberán ser abogados. Los propietarios deben trabajar tiempo completo y ser personas que, por sus antecedentes, títulos profesionales y reconocida competencia en la materia, sean garantía de imparcialidad y acierto en el desempeño de sus funciones.

Anualmente, este Tribunal elegirá de su seno a un presidente, un vicepresidente y un secretario. El reglamento interno regulará los elementos necesarios para el desempeño adecuado y eficiente de sus labores.” (El resaltado no pertenece al original)

Con fundamento en el último artículo transcrito, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo N° 37355 del 13 de setiembre de 2012, Reglamento interno y de funcionamiento del Tribunal Administrativo de Transporte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el cual se dispuso atribuirle la representación judicial y extrajudicial al Presidente del órgano, siempre y cuando exista una delegación previa de parte del Ministro. Señala el artículo 7:

“Artículo 7º-De la Presidencia del Tribunal. El Presidente tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

(…)

3.- Previo Acuerdo del Ministro, podrá ejercer por delegación la representación judicial y extrajudicial del Tribunal, lo anterior, de conformidad con lo regulado en el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública.

(…)”

Ergo, la facultad de representación del Tribunal, puede perfectamente ser delegada por el Ministro al Presidente del órgano, conforme la norma transcrita y los artículos 70 y 84, inciso a) de la Ley General de la Administración Pública, los cuales señalan:

“Artículo 70.-La competencia será ejercida por el titular del órgano respectivo, salvo caso de delegación, avocación, sustitución o subrogación, en las condiciones y límites indicados por esta ley.”

“Artículo 84.- Las competencias administrativas o su ejercicio podrán ser transferidas mediante:

a) Delegación;

(…)”

En síntesis, el Tribunal Administrativo de Transporte ostenta capacidad para llevar sus procesos de contratación con independencia del CTP y del MOPT, conforme el artículo 61 de la Ley 7969 y a la personalidad jurídica instrumental que le ha sido reconocida por la Sala Constitucional. No obstante ello, al existir un vacío legal en cuanto a la representación judicial y extrajudicial, ésta debe ser ejercida por el Ministro del MOPT, siendo el sujeto con capacidad para comprometer al órgano, sin perjuicio de que esta potestad sea delegada por el señor Ministro conforme el artículo 7.3 del Decreto Ejecutivo N° 37355.

En esa misma línea debe recordarse lo dispuesto en el numeral 106 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, que permite a los jerarcas de los órganos o entes del sector público delegar la suscripción de los contratos asociados al proceso de contratación, de conformidad con la reglamentación que se establezca para el efecto.

Lo anterior no significa que se comprometa la independencia administrativa o la personalidad jurídica instrumental reconocida por la Sala al TAT, pues éste seguirá gestionando su funcionamiento con total autonomía del señor Ministro. La única limitación legal que tiene el TAT es en cuanto a la representación judicial y extrajudicial, por las razones que ya indicamos, al no contar con un personero designado por ley.

IV. SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE REFERIRNOS SOBRE LAS COMPETENCIAS ESPECÍFICAS NO CUBIERTAS DENTRO DE LA MATERIA DESCONCENTRADA DEL TRIBUNAL

Dentro de las interrogantes que se plantean en la presente consulta, se requiere que nos pronunciemos sobre cuáles son las materias NO cubiertas dentro de la independencia reconocida al Tribunal.

Ya indicamos que la competencia del Tribunal está limitada a las actividades que fueron desconcentradas expresamente por el legislador, sea el conocimiento de los recursos de apelación del CTP y establecer las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público (artículo 22 de la Ley 7969).

Se entendería entonces que cualquier otra competencia no desconcentrada expresamente por el legislador estaría excluida de las atribuciones del TAT. No obstante lo anterior, esta Procuraduría no podría exponer una lista de las materias o actividades que no están comprendidas dentro de la competencia de ese Tribunal, por cuanto, hacerlo sería sustituir a la Administración activa en la adopción de decisiones que debe adoptar ante casos concretos, lo cual escapa de nuestra competencia consultiva.

Debe recordarse que a través de los dictámenes de esta Procuraduría se pretende la interpretación de normas jurídicas en abstracto, sirviendo como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano a lo interno. Pero de ninguna manera podría este órgano asesor delimitar por exclusión y de manera taxativa el ámbito de competencia de la Administración activa.

Consecuentemente, nos encontramos imposibilitados de referirnos a este aspecto.

V. IMPEDIMENTO PARA QUE EL MINISTRO GIRE ÓRDENES, CIRCULARES E INSTRUCCIONES AL TRIBUNAL EN CUANTO A LAS FUNCIONES DESCONCENTRADAS

Como hemos venido señalando el Tribunal Administrativo de Transporte fue creado como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por lo que cuenta con independencia funcional.

En ese sentido, el accionar administrativo de este órgano desconcentrado queda sujeto únicamente al poder de orientación o dirección general del jerarca al cual se encuentra adscrito, en este caso, el Ministro de Obras Públicas y Transportes.

Dicha relación de dirección que ejerce el jerarca se encuentra consagrado en el artículo 99 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), el cual señala:

“Artículo 99.-

1. Habrá relación de dirección cuando dos órganos de administración activa tengan diversa competencia por razón de la materia y uno de ellos pueda ordenar la actividad, pero no los actos, del otro, imponiéndole las metas de la misma y los tipos de medios que habrá de emplear para realizarlas, dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares.

2. La jerarquía implicará la potestad de dirección, pero no a la inversa.” (El subrayado no pertenece al original)

Sobre este tema, la Procuraduría se ha referido de la siguiente manera:

“(…)

1-. La potestad de dirección y orientación política

Dictar políticas gubernamentales es manifestación de la orientación política que corresponde a los titulares del poder político. Dicho dictado es una competencia connatural a la existencia misma del Estado, que para ser legítima debe ejercerse a través de los órganos habilitados al efecto por la Constitución Política: los denominados "poderes políticos" –el Legislativo y el Ejecutivo-, que ostentan el “monopolio del poder político reservado por el derecho de la Constitución a dos de esos poderes exclusivamente; el Legislativo y el Ejecutivo, por su orden” (cfr. Nota separada del Magistrado Piza Escalante en el voto N. 1176-91 de las 10:30 hrs. del 21 de junio de 1991). En ese orden de ideas las políticas gubernamentales surgen como manifestación del poder político del Estado. De allí que no es de extrañar que deban ser elaboradas por la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo, a quienes corresponde en el marco de la Constitución la orientación política del Estado.

Dentro de esa orientación, el Poder Ejecutivo planifica, dirige y emite políticas públicas. Normalmente, esa facultad del Poder Ejecutivo implica una función rectora en los respectivos ramos de la actividad pública. Rectoría que le permite fijar los objetivos políticos que se propone realizar, formalizándolos en políticas que deben ser ejecutadas por las distintas administraciones públicas. Disponen los artículos 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública(…)

La potestad de dirección permite vincular la actividad de los dirigidos a los planes u objetivos gubernamentales, en el marco de una relación de confianza.

(…)

La dirección tiene como objeto orientar, guiar la acción de los entes y órganos públicos, para lograr la satisfacción del interés general pero también para racionalizar la actuación administrativa, dándole coherencia. Orientación que es antagónica a la coerción. Dirigir es fundamentalmente definir objetivos, metas y determinar los medios para su consecución…” (El resaltado no pertenece al original) (Criterio C-071-2016 del 12 de abril de 2016)

Conforme lo anterior, podemos señalar que, el Poder Ejecutivo es quien planifica, dirige y emite las políticas públicas o gubernamentales del país, es decir, cumple una función rectora y a raíz de esto es que surge el poder de orientación o dirección que ejerce ese Poder de la República frente a los entes y órganos públicos.

En consecuencia, la dirección que ejerce el Poder Ejecutivo tiene como finalidad, orientar o guiar la acción de las diferentes administraciones, para lograr la satisfacción del interés general.

Cabe señalar que, previamente esta Procuraduría se había referido sobre el poder de dirección que ejerce el Ministro del MOPT respecto al Tribunal Administrativo de Transporte. Al respecto señalamos:

(…).

A la luz del numeral trascrito, podemos observar que el jerarca pierde, con respecto del órgano desconcentrado, la potestad contralora, es decir, no puede avocar sus competencias ni revisar lo actuado por él; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las restantes potestades propias de un vínculo de jerarquía que, aunque distorsionado, persiste. Cuando la desconcentración es máxima desaparece, además de la contralora, la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones o circulares.

Conviene aclarar que la comentada desaparición de las potestades contralora y de mando se verifica, evidentemente, en relación con el ejercicio de las funciones reservadas al órgano desconcentrado, que es el ámbito donde se preestablece una actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o funcionario equivalente en el sector descentralizado) recupera todo su vigor jerárquico, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública), por ser este último una dependencia más del Ministerio o institución de que se trate. De igual manera, el accionar administrativo del órgano desconcentrado queda sujeto a la dirección del jerarca (artículo 99.2 iusibid.) y a la reglamentación autónoma general que dicte el Poder Ejecutivo o el jerarca del ente público menor.

En el caso que nos ocupa, el propio legislador se encargó de establecer que el grado de desconcentración conferido al Tribunal Administrativo de Transporte es máximo. En ese sentido, el poder de decisión que se le confiere a dicho órgano le permite resolver de manera definitiva, en sede administrativa, los recursos de apelación que se interpongan contra cualquier acto o resolución del Consejo de Transporte Público; y establecer las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público (artículo 22 de la Ley n.° 7969) …" (El resaltado no pertenece al original) (Dictamen C-255-2000 del 12 de octubre de 2000)

En consecuencia, ante lo consultado debemos reiterar que el Jerarca del Ministerio de Obras Públicas y Transportes está impedido para girar órdenes, circulares o instrucciones al Tribunal Administrativo de Transporte, esto debido al grado de desconcentración máxima otorgada por Ley a ese órgano.

No obstante dicho Ministerio, como órgano rector, mantiene su inherente poder de dirección en cuanto a las políticas públicas o gubernamentales, lo cual implica guiar u orientar la acción del Tribunal para la consecución de objetivos y metas, en el marco de una relación de confianza y en aras de lograr la satisfacción del interés general.

De la misma forma, el Poder Ejecutivo está facultado para emitir la reglamentación general respecto al órgano desconcentrado, conforme lo señala el artículo 140, incisos 3 y 18 de la Constitución Política, el cual señala:

“ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

(…)

3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento;

(...)

18) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos, y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes;

(…)”

En concordancia con lo anterior, el artículo 18 de la Ley 7969, señala que será a través de un reglamento interno donde se regularán los elementos necesarios para el desempeño adecuado y eficiente de las labores del Tribunal Administrativo de Transporte, reglamento que deberá promulgar el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus potestades constitucionales.

Ahora bien, en cuanto a la emisión de directrices, el artículo 100 de la LGAP dispone que el dirigido conserva la libertad para adoptar discrecionalmente la directriz, por lo que puede negarse a acogerla cuando tenga motivo para hacerlo (ver criterio C-071-2016 del 12 de abril de 2016). Señala la norma:

“Artículo 100.-

1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia.

2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias.

3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados.”

En consecuencia, la directriz no podría constituir una orden ni una instrucción concreta, por lo que si bien el Poder Ejecutivo puede dictar directrices generales a un órgano desconcentrado, estas no podrían llevar relación con el ejercicio de la competencia desconcentrada. Al respecto, recordamos lo dispuesto en el dictamen C-108-2005 ya citado, donde se indicó que “Estos órganos desconcentrados están dotados de independencia funcional, lo que les permite ejercer su competencia libre de interferencias del jerarca, pero también de cualquier otro órgano. Ergo, en el ejercicio de la competencia desconcentrada el Tribunal no tiene que sujetarse al criterio de ninguna otra autoridad. El poder de decisión es pleno, sólo sujeto al ordenamiento, por lo que resultaría ilegal el sometimiento a órdenes o directrices emitidas por el jerarca o a alguna forma de presión. El Tribunal es el sólo responsable por las resoluciones que dicte.” (El resaltado no es del original)

Ergo, el Ministro de Obras Públicas y Transportes está posibilitado para emitir directrices generales al Tribunal Administrativo de Transporte como parte de su potestad de dirección, sin embargo, de ningún modo podrán tener carácter de orden ni de instrucción en cuanto a la competencia desconcentrada del Tribunal.

VI. CONTRATACIÓN DE PERSONAL Y RÉGIMEN SANCIONATORIO DE LOS MIEMBROS DEL TRIBUNAL Y DEL PERSONAL ASISTENCIAL

En términos generales, el órgano decisor de un procedimiento administrativo sancionador o disciplinario es el máximo jerarca, a quien le corresponderá designar al órgano director para la instrucción del expediente y, además, es el sujeto de la Administración que posee la competencia para la emisión del acto final e imponer las sanciones que correspondan.

En este sentido, conviene citar un antecedente de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia:

“(…) El órgano de mayor jerarquía se identifica, por disposición expresa o implícita de la ley, atendiendo a la naturaleza de sus funciones, entre ellas, la potestad de delimitar las tareas de los demás órganos que le están subordinados según la materia que a cada cual corresponde y justifica o define su propia existencia. El jerarca supremo suele actuar como decisor y, por lo general, agota la vía administrativa. (…)” (Resolución 398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002)

Conforme se aprecia, el máximo jerarca será el llamado a decidir sobre la imposición de sanciones a los funcionarios subordinados que fueron objeto de una investigación a través de un procedimiento administrativo.

En el caso específico del Tribunal Administrativo de Transporte, debe considerarse que éste está integrado por tres miembros propietarios y tres miembros suplentes, elegidos por el Poder Ejecutivo y juramentados por el Presidente de la República, conforme el artículo 17 de la Ley 7969. Entiéndase, que el Poder Ejecutivo está conformado por el Ministro del ramo y el Presidente de la República, de conformidad lo dispone el numeral 130 de la Constitución Pública.

Asimismo, de conformidad con el artículo 146 de la Constitución Política, “Los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo, requieren para su validez las firmas del Presidente de la República y del Ministro del ramo…”, pues caso contrario, se produciría la nulidad del acto (ver dictámenes C-121-2007 del 18 de abril de 2007 y C-174-2019 del 20 de junio de 2019).

Ergo, la competencia para la imposición de eventuales sanciones a los miembros del TCA deberá ser ejercida conjuntamente por el Ministro del MOPT y el Presidente de la República, quienes además deberán suscribir de forma conjunta la resolución final que impone la sanción disciplinaria.

Ahora bien, el Tribunal también posee personal auxiliar diferente a los jueces administrativos, quienes respecto al régimen disciplinario estarán sometidos al ordenamiento jurídico administrativo vigente y los procedimientos preestablecidos, conforme lo señala el numeral 24 del Decreto Ejecutivo N° 37355 del 13 de setiembre de 2012, Reglamento interno y de funcionamiento del Tribunal.

En este punto conviene señalar que la Dirección General del Servicio Civil emitió la resolución DG-186-2001 de las 11:00 horas del 6 de diciembre de 2001, modificada por resolución DG-164-2017 del 14:00 horas del 18 de octubre de 2017, mediante las cuales estableció el Manual Institucional de clases anchas que identifican los puestos del Tribunal Administrativo de Transporte.

Como parte de las actividades generales asignadas tanto al Presidente del Tribunal, como a los otros dos miembros (DG-186-2001), se encuentra la de: “nombrar con los integrantes del Tribunal el personal colaborador, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias”.

Es decir, el Tribunal en pleno es el competente para nombrar al personal que ejerce funciones asistenciales, lo cual ejerce con fundamento en el artículo 61 de la Ley 7969, ya analizado.

Conforme lo dicho, el órgano colegiado del Tribunal es el órgano superior jerárquico de los funcionarios que ahí trabajan, quienes ejercen funciones de auxiliares de los jueces administrativos y, por tanto, a dicho órgano colegiado le corresponde fungir como órgano decisor en la imposición de sanciones a estos funcionarios públicos, previa garantía del debido proceso.

En conclusión, ante la consulta concreta sobre quién ejerce la competencia respecto al régimen sancionatorio de los funcionarios del Tribunal Administrativo de Transporte, debemos señalar que, en el caso de los jueces administrativos, esta potestad le corresponderá al Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro del MOPT), mientras que, para el personal restante, esta potestad será del órgano colegiado en pleno.

Cabe señalar que, para la imposición de sanciones, deberá seguirse un procedimiento administrativo, que garantice el debido proceso, de conformidad con lo que establece nuestro ordenamiento jurídico.

VII. RECONSIDERACIÓN PARCIAL DE LOS DICTÁMENES C-072-2002 Y C-224-2002

Previo al dictado de las resoluciones N° 2007 de las 14:43 horas del 11 de febrero de 2009 y 15716 del 16 de noviembre de 2005, ambas emitidas por la Sala Constitucional, donde se concluyó que el TAT sí ostenta personalidad jurídica instrumental, esta Procuraduría fue del criterio que dicha facultad, ya sea plena o instrumental debía ser atribuida explícitamente por la ley.

La Procuraduría consideró que el legislador no le atribuyó al TAT personalidad jurídica instrumental de forma expresa en la Ley 7969, por tanto, carecía de dicha naturaleza jurídica.

Ese criterio fue externado en los dictámenes C-072-2002 del 11 de marzo de 2002 y C-224-2002 del 3 de setiembre de ese mismo año (siendo el segundo una aclaración del primero), concluyendo en esa ocasión que de la Ley 7969 no se desprendía que el Tribunal fuera titular de una personalidad jurídica instrumental, que ampliara su esfera jurídica y permitiera imputarle determinados actos con independencia del Estado. Por tal motivo, se desconoció también en dichos criterios que el Tribunal fuera titular de un presupuesto propio.

Sin embargo, a raíz de lo interpretado por la Sala Constitucional respecto al reconocimiento de la personalidad jurídica instrumental al Tribunal, esta Procuraduría debe ajustar su criterio, reconsiderando parcialmente la posición expuesta en los dictámenes C-072-2002 y C-224-2002, adoptando la posición de la Sala al resultar vinculante erga omnes.

En consecuencia, a la luz del criterio de la Sala debe reconocerse que la personalidad jurídica instrumental del TAT está reconocida de manera razonablemente implícita en la ley, a partir de una interpretación sistemática de lo dispuesto en los artículos 16, 22, 24, 25, 26, 27 y 28 de la Ley 7969.

VIII. CONCLUSIONES

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

1. El Tribunal Administrativo de Transporte es un órgano desconcentrado en grado máximo del MOPT, posee independencia funcional, administrativa y financiera (artículo 16 de la Ley 7969);

2. La Sala Constitucional ha reconocido que el Tribunal Administrativo de Transporte sí posee personalidad jurídica instrumental, lo cual está referido de forma implícita en los artículos 16, 22, 24, 25, 26, 27 y 28 de la Ley 7969 (Voto N° 15716-2005 del 16 de noviembre de 2005 y N° 2007 de las 14:43 horas del 11 de febrero de 2009);

3. El Tribunal Administrativo de Transporte desempeña la función de jerarca impropio, conociendo los recursos de apelación que se interponen contra las resoluciones del CTP –agotando la vía administrativa-, además, estableciendo las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público (artículo 22 de la Ley 7969);

4. Las competencias del Tribunal Administrativo de Transporte deben ser ejercidas con total independencia e imparcialidad, estará sometido únicamente al ordenamiento jurídico y será responsable solamente por las resoluciones que dicte;

5. El Tribunal Administrativo de Transporte se financia a través de cuatro fuentes, cuyos recursos no pueden ser utilizados para financiar otras actividades distintas al ejercicio de sus funciones (artículos 24 y 27 de la Ley 7969);

6. La administración de los recursos del TAT está sometida a las potestades de fiscalización de la Contraloría General de la República (artículo 28 de la Ley 7969), sin perjuicio de los deberes de control interno que el propio Tribunal debe establecer y cumplir para garantizar una ejecución eficiente de esos recursos públicos;

7. Ante la omisión de la Ley 7969 en señalar a quién le corresponde la representación judicial y extrajudicial del Tribunal, esta competencia le corresponde al Ministro, quien es el representante y jerarca del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. No obstante lo anterior, con fundamento en los artículos 70 y 84, inciso a) de la Ley General de la Administración Pública y 7 del Decreto Ejecutivo N° 37355, la competencia de representación del TAT puede ser delegada por el Ministro al Presidente del órgano;

8. El artículo 61 de la Ley 7969 autoriza al Tribunal (y también el CTP) para contratar directamente, tanto al personal como los servicios que requieran;

9. La facultad de contratación dispuesta en el artículo 61 de la Ley 7969 debe interpretarse conforme a derecho, es decir, el Tribunal (al igual que el CTP) no está exento de su obligación ineludible de observar los principios y los procedimientos de licitación pública como medio idóneo de contratación en los casos que se requiera, conforme las disposiciones constitucionales y legales vigentes en materia de contratación administrativa;

10. Asimismo, los contratos que emita el TAT como consecuencia de los procesos de contratación que realice deberán ser suscritos por el Ministro, conforme el artículo 28.2, inciso h) de la LGAP, aunque esta facultad puede ser delegada conforme el artículo 106 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y el Decreto Ejecutivo N° 37355;

11. Esta Procuraduría se ve imposibilitada para señalar concretamente cuáles materias o actividades estarían fuera de la materia desconcentrada, pues ello implicaría sustituir a la Administración Activa en la adopción de decisiones que sólo a ella le corresponde;

12. El Jerarca del Ministerio de Obras Públicas y Transportes está impedido para girar órdenes, circulares o instrucciones al TAT, debido al grado de desconcentración máxima otorgada por Ley a ese órgano y a la personalidad jurídica instrumental reconocida por la Sala Constitucional;

13. No obstante, el Ministerio, como ente rector, mantiene su inherente poder de dirección en cuanto a las políticas públicas o gubernamentales, lo cual implica guiar u orientar la acción del Tribunal para la consecución de objetivos y metas, en el marco de una relación de confianza y en aras de lograr la satisfacción del interés general;

14. El Ministro de Obras Públicas y Transportes puede emitir directrices al TAT como parte de su potestad de dirección, sin embargo, no podrán tener carácter de orden ni de instrucción y su contenido tampoco podría llevar relación con el ejercicio de la competencia desconcentrada del Tribunal;

15. La competencia para la imposición de eventuales sanciones a los miembros del TAT deberá ser ejercida conjuntamente por el Ministro del MOPT y el Presidente de la República, quienes además deberán suscribir de forma conjunta la resolución final que impone la sanción disciplinaria, esto luego de un procedimiento administrativo donde se garantice el debido proceso;

16. El órgano colegiado del TAT es el órgano superior jerárquico de los funcionarios auxiliares del Tribunal y, por tanto, a este órgano colegiado le corresponde fungir como órgano decisor en la imposición de sanciones a estos funcionarios públicos, esto luego de un procedimiento administrativo donde se garantice el debido proceso;

17. A raíz de lo interpretado por la Sala Constitucional respecto al reconocimiento de la personalidad jurídica instrumental al Tribunal, esta Procuraduría debe reconsiderar parcialmente el criterio vertido en los dictámenes C-072-2002 y C-224-2002, únicamente en cuanto se señaló que el TAT no cuenta con personalidad jurídica instrumental y que no es titular de un patrimonio propio (conclusiones c, d y e). En cuanto a lo demás se mantienen incólumes.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría

Cc. Ing. Rodolfo Méndez Mata, Ministro, Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Lic. Manuel Vega Villalobos, Director Ejecutivo, Consejo de Transportes Público

C-336-2019

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTES. NATURALEZA JURÍDICA. PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL. DECONCENTRACIÓN MÁXIMA. REPRESENTACIÓN JUDICIAL. PODER DE DIRECCIÓN. POTESTAD DISCIPLINARIA.

El Licenciado Ronald Muñoz Corea, Presidente del Tribunal Administrativo de Transporte solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“(…)

Mediante dictamen C-336-2019 del 11 de noviembre de 2019, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta y Yolanda Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría se concluyó lo siguiente:

1. El Tribunal Administrativo de Transporte es un órgano desconcentrado en grado máximo del MOPT, posee independencia funcional, administrativa y financiera (artículo 16 de la Ley 7969);

8. El artículo 61 de la Ley 7969 autoriza al Tribunal (y también el CTP) para contratar directamente, tanto al personal como los servicios que requieran;