Dictamen : 360 - del 03/12/2019

03 de diciembre de 2019

C-360-2019

Señora

Ana Lidieth Hernández González

Alcaldesa

Municipalidad de San Isidro

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MSIH-AM-80-2019 de 2 de abril de 2019, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

“¿Puede la Municipalidad de San Isidro desaplicar el artículo 51 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador en tanto dispone una multa por construcciones sin permiso del 10% del valor de obra a razón de que este numeral contraría lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley de Construcciones en relación con el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana donde se establece que la multa no podrá ser superior al 1% del valor de la obra?”

I. Aclaración previa sobre la multa dispuesta en el artículo 90 de la Ley de Construcciones.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949), toda obra relacionada con la construcción, requiere una licencia de la Municipalidad correspondiente. Según los artículos 89 inciso a) y 88 de esa misma Ley, el incumplimiento de esa obligación constituye una infracción sancionada con multa, clausura, desocupación y demolición de la obra. Con respecto a la multa, el artículo 90 dispone:

“Artículo 90. Multas. El importe de la multa en ningún caso será superior a la lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de percepción del derecho de la licencia correspondiente al concepto violado”.

De lo anterior se colige que, para poder calcular el monto de la multa, la Municipalidad debe haber establecido las tarifas que se han de cobrar para el otorgamiento de ese tipo de licencias, tal y como desprende de los artículos 78 y 79 de la misma Ley:

“Artículo 78. Derechos de Licencia. Todas las licencias causarán derechos, que serán fijados de acuerdo con las tarifas en vigor, las que tomarán en cuenta la cantidad de obras por ejecutar o de ocupación de vía pública, así como su duración”.

“Artículo 79. Pago. Para que una licencia surta sus efectos, es indispensable que haya sido pagado el importe de los derechos correspondientes”.

Con base en lo anterior, la Procuraduría ha sostenido que el monto de la multa no puede fijarse aplicando, de manera análoga, lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) que autoriza a las Municipalidades a cobrar un impuesto sobre las construcciones hasta de un 1% del valor de la obra.

Al respecto, hemos expuesto que:

“Ahora bien, es un hecho que en la realidad las entidades municipales han confundido el concepto de derecho de licencia previsto en el artículo 78 de la Ley de Construcciones, con el pago del impuesto (hasta del 1% del valor de las construcciones y urbanizaciones) previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, tratándose ambos conceptos indistintamente, de manera que el pago del derecho de licencia de construcción se asimila al pago del impuesto sobre las construcciones. Sin embargo, a juicio de esta Procuraduría, tal error conceptual no legitima a las entidades municipalidades a fijar analógicamente el monto de la multa por la omisión del derecho de licencia en un 1%, que no es ni más ni menos que la tarifa del impuesto que pesa sobre las construcciones. Lo anterior por cuanto la intención del legislador al regular el monto de la multa en el artículo 90 de la Ley de Construcciones, es que ésta no supere el monto del derecho de licencia municipal.” (Dictamen no. C-338-2002 de 13 de diciembre de 2002. En igual sentido véanse los pronunciamientos nos. C-359-2008 de 6 de octubre de 2008, C-113-2013 de 25 de junio de 2013 y OJ-139-2015 de 7 de diciembre de 2015).

Teniendo en cuenta lo anterior, debemos advertir que para contestar la presente consulta analizaremos si el artículo 51 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de la Municipalidad de San Isidro es contrario al artículo 90 de la Ley de Construcciones, omitiendo lo referente al artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, pues, como ya indicamos, se trata de un supuesto distinto que, según nuestro criterio, no resulta aplicable para la fijación de la multa que dispone la Ley de Construcciones para las obras que no cuenten con licencia municipal.

II. Sobre lo consultado.

Por mandato constitucional, la competencia para gestionar los intereses y servicios locales dentro de los límites de cada cantón, le corresponde a las Municipalidades. Y ello se materializa mediante la adopción de los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, según lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana.

Tal y como lo regula el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana, así como el Manual de procedimientos para la redacción y elaboración de planes reguladores (Reglamento no. 6296 de 14 de diciembre de 2017, publicado en el Diario Oficial La Gaceta no. 18 de 31 de enero de 2018), un plan regulador es el instrumento de planificación territorial local, que permite orientar y administrar el espacio físico de un territorio, el crecimiento urbano, turístico, agrario, social y económico, con fundamento en las políticas, directrices y estrategias de desarrollo sostenible.

Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, la Sala Constitucional ha dicho que “se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón”. (Voto no. 18438-2008 de las 17 horas y 56 minutos de 11 de diciembre del dos mil ocho).

Ese carácter normativo deviene de la potestad normativa que poseen los Gobiernos Locales, como lo ha reconocido la Sala Constitucional:

“.. la Sala ha reconocido a los gobiernos locales, junto con la autonomía política, tributaria y administrativa, la autonomía normativa, "en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio)" (Sentencia #5445-99). Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio de que "el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen" (Voto no. 3493-2002 de las 14 horas 41 minutos de 17 de abril de 2002).

De lo indicado en ese voto se puede apreciar que el poder normativo municipal no es irrestricto y se encuentra sujeto al bloque de legalidad, y, por esa razón, hemos indicado que “al emitir sus reglamentos, la Municipalidad debe respetar los límites que le ha fijado el legislador ordinario expresamente, por lo que no podría considerarse que la autonomía municipal le exima de ésta obligación.” (Dictamen no. C-250-2005 de 7 de julio de 2005).

En ese mismo sentido, en el dictamen no. C-456-2007 de 20 de diciembre de 2007 indicamos que los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano tienen una naturaleza normativa de índole reglamentaria, y que, por ello, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, las Municipalidades deben respetar los principios que puedan derivarse de las leyes con rango superior, según la jerarquía de las fuentes del ordenamiento administrativo que establece el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978).

Dicho lo anterior, resulta evidente que los planes reguladores deben ser conformes con lo dispuesto en la Ley de Construcciones, tal y como lo expusimos en ese mismo dictamen:

“Ahora bien, en el ejercicio de esa potestad reglamentaria, la Municipalidad debe respetar los principios que puedan derivarse de la Ley de Planificación Urbana así como lo que en la materia establezca la Ley de Construcciones. En ese sentido, el Reglamento de Construcciones no puede disponer en contra de la Ley de Construcciones. Simplemente el principio de jerarquía normativa lo impide. Tampoco puede constituirse en una norma de ejecución de la citada Ley de Construcciones, puesto que no es un reglamento ejecutivo de ella.

(…)

Por consiguiente, los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano, en razón de encontrarse en una posición inferior a los reglamentos ejecutivos según el orden jerárquico de las fuentes normativas del derecho administrativo, se hallan subordinados a aquellos, no pudiendo modificarlos, sustituirlos o desplazarlos en su aplicación.” (Dictámenes nos. C-062-94 del 25 de abril de 1994 y C-456-2007 de 20 de diciembre de 2007).

Al tener los planes reguladores un rango normativo inferior a las leyes, importa decir que la jerarquía normativa se constituye como uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria, por cuanto se parte de que el ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan las distintas fuentes de derecho, las cuales se ordenan alrededor de una jerarquía rigurosa y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el precitado artículo 6 de la LGAP. De esta manera, y en caso de conflicto, se desaplicará la de inferior rango, que se encuentra en una relación de subordinación respecto de las superiores, a las cuales no pueden modificar ni sustituir. (Dictámenes C-073-99 del 14 de abril de 1999, C-122-2006 del 22 de marzo de 2006 y Opinión Jurídica OJ- 116-2005 del 8 de agosto del 2005).

Los conflictos de aplicación de normas contradictorias pueden resolverse mediante el principio de ley superior o el principio de ley posterior. Así, “cuando el conflicto es entre dos normas de distinto rango, se aplica el principio de lex superior, cuyo efecto es la nulidad de la norma de rango inferior, aunque en algunas hipótesis también se puede aplicar el criterio temporal y hablar de derogatoria. Es lo que puede suceder cuando la norma de rango superior es posterior en el tiempo a la norma de rango inferior…” (Dictamen no. C-323-2004 de 8 de noviembre de 2004).

Y sobre el principio de jerarquía normativa hemos indicado:

“La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización normativa, el cual establece que en el ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este principio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía; y, el operador jurídico está en el deber de optar siempre por el precepto de mayor rango.

Este principio se encuentra recogido en el ordenamiento jurídico costarricense en los artículos 7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en los artículos 1 y 2 del Código Civil, en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.” (Dictamen no. C-038-2003 de 14 de febrero de 2003).

De tal forma, en atención a ese principio, en caso de que un plan regulador contenga disposiciones contrarias a una norma legal, aquél deberá entenderse nulo, en lo que contravenga a la ley y, por tanto, inaplicable. (Al respecto, véase el dictamen no. C-311-2019 de 24 de octubre de 2019).

Ahora bien, con respecto a la consulta formulada, el artículo 51 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador Urbano de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, publicado en La Gaceta no. 242 de 15 de diciembre de 2005, establece lo siguiente:

“Artículo 51.-Cuando la DDU constate la construcción ilegal de edificaciones en usos no conformes o no permitidos, o bien construcciones dentro de los retiros establecidos por el Plan Regulador y que no hayan sido autorizados por la DDU, se procederá a la demolición de las edificaciones u obras, corriendo los costos de demolición por parte del infractor, sin ninguna responsabilidad por parte de la Municipalidad. Cuando se trate de construcciones en usos permitidos sin el debido permiso Municipal, se aplicará al infractor una multa equivalente a diez veces el importe de los permisos de construcción.” (Lo resaltado no corresponde al original)

Por su parte, tal y como se indicó en el apartado anterior, el artículo 90 de la Ley de Construcciones dispone que la multa por levantar construcciones sin el permiso municipal “no puede ser superior a la lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de percepción del derecho de la licencia”, es decir, no puede ser mayor que el monto correspondiente al permiso de construcción, según la tarifaque al efecto haya fijado la Municipalidad.

Entonces, resulta evidente que la multa de diez veces el monto de la licencia de construcción que fija el artículo 51 del Reglamento de Zonificación supera el límite máximo dispuesto en el artículo 90 de la Ley de Construcciones. En consecuencia, y según lo expuesto, esa norma de inferior rango debe entenderse nula e inaplicable.

III. Conclusiones.

Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

1. El monto de la multa que establece la Ley de Construcciones para sancionar el levantamiento de obras sin contar con licencia municipal, no puede fijarse aplicando, de manera análoga, lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana que autoriza a las Municipalidades a cobrar un impuesto sobre las construcciones hasta de un 1% del valor de la obra, pues se trata de figuras distintas.

2. De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Construcciones, esa multa no puede ser superior a la lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de percepción del derecho de la licencia, es decir, no puede ser mayor que el monto correspondiente al permiso de construcción, según la tarifa que al efecto haya fijado la Municipalidad.

3. La multa de diez veces el monto de la licencia de construcción que fija el artículo 51 del Reglamento de Zonificación supera el límite máximo dispuesto en el artículo 90 de la Ley de Construcciones. En consecuencia, esa norma de inferior rango debe entenderse nula e inaplicable.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez Sandra Paola Ross Varela

Procuradora Abogada

C-360-2019

PLAN REGULADOR. MULTA DE LA LEY DE CONSTRUCCIONES. IMPUESTO DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. JERARQUÍA NORMATIVA.

La señora Ana Lidieth Hernández González, Alcaldesa, Municipalidad de San Isidro de Heredia, en oficio no. MSIH-AM-80-2019 de 2 de abril de 2019, requiere nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

Esta Procuraduría, en dictamen no. C-360-2019 de 03 de diciembre de 2019, suscrito por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez y la Abogada de Procuraduría Sandra Paola Ross Varela, concluyen que: