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Dictamen : 320 - del 04/11/2019
04 de noviembre de 2019
C-320-2019
Señor
Gilberto Monge Pizarro
Alcalde Municipal
Municipalidad de Mora
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República,
damos respuesta a su oficio no. AMM-693-2018 de 12 de diciembre de 2018,
mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:
“1. ¿En ausencia de una Asociación de Desarrollo Integral en territorio
indígena, es la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas el ente con
representación legal de la reserva indígena?
2. ¿Es la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas ante la ausencia de la
Asociación de Desarrollo Integral en el territorio indígena, el encargado de
dar el visto bueno de las segregaciones por indígenas y no indígenas?
3. ¿Ante la ausencia de la Asociación de Desarrollo Integral en el
territorio indígena a que entidad le corresponde otorgar el título de posesión
de propiedad dentro de la reserva indígena?
4. ¿Cuáles derechos adquiridos, tiene la persona no indígena que sea
propietario o poseedor de buena fe dentro de las reservas indígenas?”
I. Sobre lo
consultado.
La Ley de
Creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (no. 5251 de 11 de julio
de 1973), creó esa Comisión (en adelante, CONAI) como un ente descentralizado,
con personalidad jurídica y patrimonio propio, con el fin de materializar la
colaboración del Estado a las comunidades indígenas.
Los objetivos de
esa entidad se encuentran establecidos en el artículo 4° de dicha Ley:
“Artículo 4º.- Son objetivos fundamentales de la
Comisión Nacional de Asuntos Indígenas:
a) Promover el mejoramiento social, económico y
cultural de la población indígena con miras a elevar sus condiciones de vida y
a integrar las comunidades aborígenes al proceso de desarrollo;
b) Servir de instrumento de coordinación entre las
distintas instituciones públicas obligadas a la ejecución de obras y a la
prestación de servicios en beneficio de las comunidades indígenas;
c) Promover la investigación científica del modo de
vida de los grupos indígenas, con el propósito de lograr el más cabal
conocimiento de éstos, y fundamentar así la orientación de los programas
tendientes a su bienestar, para poder valorar objetivamente nuestras
tradiciones culturales autóctonas;
d) Fomentar la divulgación de los asuntos
indigenistas a fin de crear conciencia sobre éstos, y así poder estimular el
interés por el estudio de su cultura, en especial lo referente a las lenguas
indígenas, cuyo uso y estudio serán activamente promovidos;
e) Velar por el respeto a los derechos de las
minorías indígenas, estimulando la acción del Estado a fin de garantizar al
indio la propiedad individual y colectiva de la tierra; el uso oportuno de
crédito; mercadeo adecuado de la producción y asistencia técnica eficiente;
f) Velar por el cumplimiento de cualquier
disposición legal actual o futura para la protección del patrimonio cultural
indígena, colaborando con las instituciones encargadas de estos aspectos;
g) Orientar, estimular y coordinar la colaboración
de la iniciativa privada en las labores de mejoramiento social, económico y
cultural de la población aborigen;
h) Promover mediante el desarrollo de
adiestramiento una mayor capacitación de quienes ejercen profesiones o cargos
en las zonas habitadas por los indígenas;
i) Organizar en las distintas comunidades indígenas
cooperativas agrarias, proporcionándoles educación agrícola, ayuda técnica y
financiación adecuada;
j) Establecer centros de salud con personal bien
adiestrado, procurando capacitar elementos de las diferentes zonas habitadas
por los indígenas para que puedan ejercer estas funciones en el futuro;
k) Crear consejos locales de administración para
resolver en principio los múltiples problemas de las localidades indígenas; y
l) Servir de órgano oficial de enlace con el
Instituto Indigenista Interamericano y con las demás agencias internacionales
que laboren en este campo.
Por su parte, en la Ley Indígena (no. 6172 de 16 de noviembre de 1977),
también se hace referencia a la CONAI, disponiéndose que le corresponde asumir la coordinación y asesoría
de las estructuras de organización de las
comunidades indígenas. Concretamente, el artículo 4° establece:
“Artículo 4º.- Las reservas serán regidas por los
indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la
República quelos rijan, bajo la coordinación y asesoría de CONAI.
La población de cada una de las reservas constituye
una sola comunidad, administrada por un Consejo directivo representante de toda
la población; del consejo principal dependerán comités auxiliares si la
extensión geográfica lo amerita.”
Como se desprende de las
normas transcritas, los objetivos de la CONAI están claramente definidos y su
accionar se circunscribe a cumplir una función de coordinación y asesoría y a
ser el canal de comunicación entre las reservas indígenas y el Estado.
Sobre esa Comisión, la Sala
Constitucional ha señalado lo siguiente:
“V.- Naturaleza jurídica de la Comisión
Nacional de Asuntos Indígenas.
(…)
es
una institución de derecho público con personería jurídica y patrimonio propio
(artículo 1); el artículo 4 señala los objetivos de la Comisión, que consisten
en la promoción de la condición del indígena; adicionalmente se le otorga la
función de coordinar con instituciones públicas encargadas de ejecutar obras y
prestar servicios a las comunidades indígenas, la de velar por el respeto de
los derechos de las minorías indígenas y el carácter de Órgano oficial de
enlace con el Instituto Indigenista Interamericano y otras agencias
internacionales que colaboren en el campo. Se trata de una entidad gubernativa,
que si bien es integrada exclusivamente por indígenas (en virtud de lo resuelto
por la mayoría de esta Sala en sentencia 2003-03485 de las catorce horas siete
minutos del dos de mayo del dos mil tres) es
más bien la llamada a canalizar la acción del Estado a favor de los pueblos y
comunidades indígenas.… Esa función
de coordinación y asesoría jamás puede entenderse como sustitutiva de la
voluntad de los diversos pueblos o comunidades indígenas, que son los que
directamente han de velar por sus intereses por constituir el gobierno local y
además por ser los propietarios de sus tierras. Al respecto, señala el
artículo 2 de la Ley Indígena: «Artículo 2.- Las comunidades indígenas tienen
plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda
clase. No son entidades estatales. Declárese propiedad de las comunidades indígenas
las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley...»
De esa norma se infiere que las comunidades indígenas
no son entidades estatales y, por ende, no pueden ser sustituidas por éstas y
además que son las comunidades las propietarias de las reservas indígenas y no
las entidades estatales. La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas es una
entidad estatal y no puede ser considerada en modo alguno como propietaria de
las reservas indígenas. En la sentencia
número 1997-03515 de las quince horas doce minutos del veinticuatro de junio de
mil novecientos noventa y siete, se señaló, que CONAI es: «...una institución
pública que tiene por objeto establecerse como el foro de discusión e
iniciativas de los asuntos indígenas en el país, y el lugar de interacción
entre nuestras instituciones y los representantes indígenas... es el canal
instituido por ley para lograr los fines estipulados en el artículo 4 de la Ley
No. 5251, entre los cuales está la de elevar los niveles de vida y de
desarrollo de los indígenas, ser un instrumento de coordinación entre las
distintas instituciones públicas, promover las investigaciones científicas,
concienciar sobre la existencia de los indígenas, velar por el respeto de los
derechos de las minorías indígenas, organizar actividades productivas como
cooperativas agrícolas, así como servir de enlace oficial con agencias
internacionales.» (Voto no. 6856–2005 de las 10
horas con 2 minutos de 1° de junio de 2005. Lo resaltado no corresponde al original.)
De la misma manera, esta Procuraduría General, en
reiterados pronunciamientos, ha dicho:
“Sobre
el tema que estamos estudiando, en el dictamen C-030-83 de 08 de febrero de
1993, concluimos que CONAI es un ente del sector descentralizado y, además
que, tanto la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas como entidad del
sector descentralizado, así como otras de este, quedan sujetas al contenido de
las directrices que emita el Poder Ejecutivo, con fundamento en lo que disponen
los artículos 26, inciso b); 27.1 y 99 de la Ley General de la Administración
Pública, número 6227 del 2 de mayo de 1978. Por su parte…, con fundamento
en la Ley No. 5251, la CONAI no es una asociación o corporación indígena sino
un ente público menor, que forma parte de la administración descentralizada, mediante
el cual el Estado promueve la causa indígena y coordina las acciones y
programas que, orientados en ese sentido, desarrollan otras instituciones del
sector público. (Dictámenes nos. C-328-2006 de 17 de agosto de 2006 y C-030-83
de 8 de febrero de 1983).
Con base en todo lo anterior, no cabe duda
de que la CONAI, como ente descentralizado del Estado y en atención al
principio de legalidad, debe atenerse a las normas para las cuales fue creada.
Y, en ese entendido, solo resulta competente para atender las funciones y
objetivos que por ley le han sido asignados.
Y es que, de conformidad con el principio
de legalidad, dispuesto en el artículo 11 de la Ley General de la
Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978) la Administración solo
puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento
jurídico, y, por tanto, le está vedado asumir competencias que no le hayan sido
asignadas. (Véase al respecto el dictamen no. 328-2006 antes citado).
Por lo tanto, la CONAI, como ente
coordinador y asesor de los asuntos indígenas no puede rebasar ese ámbito de
acción y asumir las funciones de organización propias de cada comunidad
indígena.
La forma de
organización que normativamente se ha dispuesto para que las comunidades o
reservas indígenas puedan adquirir derechos y obligaciones, son las
Asociaciones de Desarrollo Comunal, de conformidad con el artículo 4° de la Ley
Indígena, en relación con el artículo 3° del Reglamento de la Ley Indígena (Decreto Ejecutivo no. 8487
de 26 de abril de 1978) y el artículo 2 de la Ley sobre el Desarrollo
de la Comunidad (no. 3859 de 07 de abril de 1969) y el artículo 1° del Decreto que establece la representación legal de las comunidades
indígenas por las asociaciones desarrollo y como gobierno local (Decreto
Ejecutivo no. 13568-C-G de 30 de abril de 1982). (Véase en este sentido, el Dictamen no.
C-246-88 de 14 de diciembre de 1988).
El artículo 1° del Decreto 13568 dispone
que:
“ARTÍCULO
1.- Las Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de
las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de éstas.”
Al respecto, la Sala Constitucional
ha señalado que ese tipo de asociación es la que más se adecúa a la forma
organizativa de las comunidades indígenas:
IX.- (…),
es la Ley Sobre el
Desarrollo de la Comunidad (N° 3859),
la que regula las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena que se impugna, no ha hecho más que concretar el tipo
de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en
la Ley Indígena que le sirve de marco, lo que además, se ajusta al
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en tanto materializa
la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una
organización jurídica acorde a sus tradiciones, que les permita el ejercicio de
los derechos y obligaciones que la ley les reconoce. No debe perderse de vista
que las Asociaciones de Desarrollo Comunal -más que ninguna otra figura
jurídica- es la que más se asemeja a naturaleza comunitaria de la organización
tradicional indígena.” (Voto no. 2002-02623 de las
14 horas 41 minutos de 13 de marzo de 2002).
De esta manera, tal y como hemos dispuesto
en otras ocasiones, “las Asociaciones de Desarrollo de las reservas
indígenas son fundamentalmente las personas jurídicas que van a representar los
intereses de los indígenas.” (Dictamen no. C-045-2000 de 09 de marzo de 2000) y, por
tanto, respondiendo a las preguntas planteadas, cuando en una comunidad
indígena no se haya constituido una asociación de desarrollo en los términos
expuestos, la CONAI no puede sustituirla y asumir ninguna de las funciones que
le corresponden a aquella.
Debe
reiterarse que la participación de la CONAI en las reservas indígenas, se encuentra limitada
a lo que disponen los artículos 4° de la Ley Indígena y 4°
de la Ley de Creación del CONAI, y, por ello no puede fungir como asociación de
desarrollo ni ejercer ninguna función propia de aquella.
Aceptar lo contrario implicaría una violación al principio de legalidad,
al no existir una norma habilitante en el ordenamiento jurídico que le otorgue
ese tipo de competencias a la CONAI.
En los casos en los que no exista
una asociación de desarrollo en una comunidad indígena, lo que sí puede hacer
la CONAI, en ejercicio de sus funciones de coordinación y asesoría, es apoyar y
asesorar a la comunidad indígena respectiva para que conforme la asociación de
desarrollo según los requisitos y trámites dispuestos al efecto.
Finalmente, en relación con el tema de
los derechos de los no indígenas en los territorios comprendidos dentro de las
áreas de las reservas, debe tenerse en cuenta que de conformidad con los artículos
1° y 3° de la Ley Indígena, las reservas indígenas son los territorios de
propiedad privada habitados por pueblos indígenas, es decir, por personas que constituyen grupos étnicos descendientes
directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia
identidad.
Con el fin de otorgar a dichos
grupos un ámbito territorial suficiente y seguro que
les permita el libre ejercicio de sus actividades culturales y tradiciones
ancestrales, esa Ley reconoce -en los artículos 2° y 3°- que las reservas
indígenas son territorios inalienables e imprescriptibles, no
transferibles y de propiedad exclusiva de las comunidades indígenas, por lo que
deben inscribirse a su nombre en el Registro Público.
Esa propiedad exclusiva implica que
los indígenas solo puedan negociar sus tierras con otros indígenas y que todo
traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas a favor de no indígenas,
son absolutamente nulos.
Según lo dispuesto en el artículo 5°
de esa misma Ley, para la conformación de las reservas es necesario que el
Instituto de Tierras y Colonización –hoy Instituto de Desarrollo Rural (INDER)-
reubique a las personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de
buena fe que se encuentren dentro del territorio indígena. En caso de que la
reubicación no sea posible o no sea aceptada por los propietarios o poseedores
no indígenas, el INDER debe expropiarlos o indemnizarlos de conformidad con la
Ley de Expropiaciones y en coordinación con CONAI.
Al respecto, la Procuraduría se ha
pronunciado en otras ocasiones, disponiendo que:
“El artículo 5 de la ley indígena establece dos
casos en los cuales es posible gestionar la reubicación o bien la expropiación:
el de los propietarios y el de los poseedores de buena fe; en este último caso,
ya sea en tierras pertenecientes al IDA o no, que hayan adquirido su derecho de
propiedad o posesión con anterioridad a la creación de la respectiva reserva.
En estos supuestos, el IDA deberá reubicar a los propietarios o poseedores a
que se refiere el primer párrafo del artículo 5 citado, o en coordinación con
la CONAI, efectuar los trámites de expropiación e indemnización
correspondientes.
El traspaso de las tierras comprendidas en las reservas
a favor de las comunidades indígenas, puede hacerse sin perjuicio de los
derechos de los propietarios o poseedores de buena fe a que hace referencia el
primer párrafo del artículo 5 de la ley indígena. Es decir, que en relación con
los inmuebles de quienes son propietarios, su inscripción a favor de las
comunidades indígenas sólo puede darse una vez reubicados, o en el momento en
que así lo disponga la ley de expropiaciones vigente, si es del caso proceder a
la respectiva expropiación.
(…)
Ahora bien, en aquellos casos de personas no
indígenas que hayan ingresado a las reservas con posterioridad a su
declaratoria [viii], lo procedente es desalojarlos "de inmediato" sin
pago de indemnización. Nótese que la ley es clara cuando dispone que las
reservas son exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, con lo
cual no admiten la permanencia de personas que no cumplan con esa condición.
Además de que como se dijo líneas atrás, todo traspaso o negociación de tierras
entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo (art. 3 ibídem).” (Dictamen no. C-395-2003 de 16 de
diciembre de 2003. En igual sentido véase el dictamen no. C-356-2015 de 18 de
diciembre de 2015).
En consecuencia, quienes sean
propietarios o poseedores de buena fe, que hayan adquirido sus derechos antes
de la creación de la reserva indígena correspondiente, únicamente tienen
derecho a ser reubicados o expropiados en los términos expuestos. De ahí que:
“Si aún hoy en día existen personas no indígenas
dentro de las reservas, éstas deben ser reubicadas, expropiadas, indemnizadas o
desalojadas, según su condición jurídica, pero el simple hecho de habitar las
reservas no les da derecho, de ningún modo, de formar parte de las Asociaciones
de Desarrollo indígenas.
Tal posibilidad sería permitir que personas ajenas
a las instituciones, costumbres e identidad indígenas puedan decidir sobre esas
comunidades, lo que podría llevar incluso a tomar acuerdos contra los mismos
indígenas y sus derechos.” (Dictamen no. C-045-2000 de 9 de marzo
de 2000).
II. Conclusiones.
De conformidad con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:
1.
Los objetivos de la CONAI están claramente definidos y su accionar se
circunscribe a cumplir una función de coordinación y asesoría y a ser el canal
de comunicación entre las reservas indígenas y el Estado. En atención al
principio de legalidad, esa Comisión no puede rebasar ese ámbito de acción y
asumir las funciones de organización propias de cada comunidad indígena.
2. La forma de organización que normativamente se ha dispuesto para
que las comunidades o reservas indígenas sean representadas y puedan adquirir
derechos y obligaciones son las asociaciones de desarrollo comunal. Cuando en
una comunidad indígena no se haya constituido una asociación de desarrollo, la
CONAI no puede sustituirla y asumir ninguna de las funciones que le
corresponden a aquella.
Aceptar lo contrario
implicaría una violación al principio de legalidad, al no existir una norma
habilitante en el ordenamiento jurídico que le otorgue ese tipo de competencias
a la CONAI.
3. En esos casos, lo que sí puede hacer la CONAI, en ejercicio de
sus funciones de coordinación y asesoría, es apoyar y asesorar a la comunidad
indígena respectiva para que conforme la asociación de desarrollo según los
requisitos y trámites dispuestos al efecto.
4. Las reservas indígenas son territorios inalienables e
imprescriptibles, no transferibles y de propiedad exclusiva de las comunidades
indígenas, por lo que deben inscribirse a su nombre en el Registro Público. Esa
propiedad exclusiva implica que los indígenas solo puedan negociar sus tierras
con otros indígenas y que todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de
éstas a favor de no indígenas, son absolutamente nulos.
Quienes sean
propietarios o poseedores de buena fe, que hayan adquirido sus derechos antes
de la creación de la reserva indígena correspondiente, únicamente tienen
derecho a ser reubicados o expropiados en los términos dispuestos en la Ley.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León
Rodríguez Sandra Paola Ross Varela
Procuradora
Abogada
C/:
Gabriela
Gutiérrez Villanueva
Directora
Ejecutiva
Comisión
Nacional de Asuntos Indígenas
C-320-2019
LEY INDÍGENA. REGLAMENTO DE
LA LEY INDÍGENA. COMISIÓN NACIONAL DE ASUNTOS INDÍGENAS. ASOCIACIÓN DE
DESARROLLO INTEGRAL EN TERRITORIO INDÍGENA.
El
señor Gilberto Monge Pizarro, Alcalde Municipal de la Municipalidad de Mora, en
oficio AMM-693-2018 de 12 de diciembre de 2018, plantea las siguientes interrogantes:
“1. ¿En ausencia de una Asociación de Desarrollo Integral en territorio
indígena, es la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas el ente con
representación legal de la reserva indígena?
2. ¿Es la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas ante la ausencia de la
Asociación de Desarrollo Integral en el territorio indígena, el encargado de
dar el visto bueno de las segregaciones por indígenas y no indígenas?
3. ¿Ante la ausencia de la Asociación de Desarrollo Integral en el
territorio indígena a que entidad le corresponde otorgar el título de posesión
de propiedad dentro de la reserva indígena?
4. ¿Cuáles derechos adquiridos, tiene la persona no indígena que sea
propietario o poseedor de buena fe dentro de las reservas indígenas?”
Esta Procuraduría, en dictamen
no. C-320-2019 de 04 de noviembre de 2019, suscrito por la Procuradora
Elizabeth León Rodríguez y la Abogada de Procuraduría Sandra Paola Ross Varela,
concluye que:
1. Los objetivos de la CONAI están claramente definidos y su
accionar se circunscribe a cumplir una función de coordinación y asesoría y a
ser el canal de comunicación entre las reservas indígenas y el Estado. En
atención al principio de legalidad, esa Comisión no puede rebasar ese ámbito de
acción y asumir las funciones de organización propias de cada comunidad
indígena.
2. La forma de organización que normativamente se ha
dispuesto para que las comunidades o reservas indígenas sean representadas y
puedan adquirir derechos y obligaciones son las asociaciones de desarrollo
comunal. Cuando en una comunidad indígena no se haya constituido una asociación
de desarrollo, la CONAI no puede sustituirla y asumir ninguna de las funciones
que le corresponden a aquella.
Aceptar lo contrario implicaría una violación al principio
de legalidad, al no existir una norma habilitante en el ordenamiento jurídico
que le otorgue ese tipo de competencias a la CONAI.
3. En esos casos, lo que sí puede hacer la CONAI, en
ejercicio de sus funciones de coordinación y asesoría, es apoyar y asesorar a
la comunidad indígena respectiva para que conforme la asociación de desarrollo
según los requisitos y trámites dispuestos al efecto.
4. Las reservas indígenas son territorios inalienables e
imprescriptibles, no transferibles y de propiedad exclusiva de las comunidades
indígenas, por lo que deben inscribirse a su nombre en el Registro Público. Esa
propiedad exclusiva implica que los indígenas solo puedan negociar sus tierras
con otros indígenas y que todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de
éstas a favor de no indígenas, son absolutamente nulos.
Quienes sean propietarios o poseedores de buena fe, que
hayan adquirido sus derechos antes de la creación de la reserva indígena
correspondiente, únicamente tienen derecho a ser reubicados o expropiados en
los términos dispuestos en la Ley.