Opinión Jurídica : 121 - del 01/10/2019

OJ.- 121-2019

1° de octubre del 2019

Diputada

Yorleny León Marchena

Fracción del Partido Liberación Nacional

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-FPLN-56-OFI-602-2019 del 18 de setiembre último, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con la incidencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas sobre la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y sobre el Estatuto de Servicios de Enfermería.

Las consultas concretas que se nos formulan son las siguientes:

“a) Si lo establecido en la ley 6836 y todas reformas conocidas como Ley de Incentivos a los Profesionales de Ciencias Médicas queda sin efecto total o parcialmente. En caso de quedar vigente parcialmente sírvase indicar cuales serían los puntos que quedan en esa condición y cuales quedan sin vigencia.

b) Si lo mismo aplicaría para la Ley N° 7085 y todas sus reformas conocida como Estatuto de Servicios de Enfermería, que otorgan condiciones específicas para los profesionales en ciencias de salud. En caso de quedar vigente parcialmente sírvase indicar cuales serían los puntos que quedan en esa condición y cuales quedan sin vigencia.”

Seguidamente nos referiremos al tema sobre el cual se requiere nuestro criterio, no sin antes precisar los alcances de nuestro pronunciamiento.

1.- Sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento

Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, y OJ-041-2019), debemos reiterar ahora que este Despacho despliega su función asesora con respecto a la Administración Pública. En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo siguiente:

“Artículo 4.- Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública. A tales dictámenes el artículo 2 de la citada ley les atribuye efectos vinculantes:

“Artículo 2.- Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”.

En este caso, no estamos frente a una consulta planteada por un órgano de la Administración Pública, sino por una diputada en ejercicio de sus labores de control político, por lo que, en principio, la consulta resultaría inadmisible.

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura de la consultante y como una forma de colaborar con su importante labor, esta Procuraduría se pronunciará sobre el tema consultado dentro del margen que nuestro trabajo ordinario nos lo permite, con la advertencia de que el criterio que se emitirá carece de efectos vinculantes, por lo que su valor es el de una opinión jurídica.

Adicionalmente, debemos indicar que abordaremos los temas en consulta de manera general, pues “... el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta (la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa”. (Dictamen C-159-2004, reiterado, entre otros, en el C-220-2014 y en el C-102-2019 del 5 de abril del 2019).

2.- Sobre la prevalencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas sobre la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y sobre el Estatuto de Servicios de Enfermería

En los mismos términos en que lo indicamos en nuestro dictamen C-281-2019, debemos reiterar ahora que la derogación tácita es una figura que opera cuando existe incompatibilidad objetiva entre el contenido de una nueva norma jurídica y una norma anterior, lo cual deriva en que la nueva norma prevalezca sobre las disposiciones establecidas en la más antigua.

Diez Picazo ha indicado que la derogación por incompatibilidad se caracteriza por la inexistencia de un acto legislativo de derogación, por la ausencia de una identificación directa y precisa del objeto derogado, y por tratarse de un fenómeno meramente interpretativo:

“… en la derogación por incompatibilidad no hay, en rigor, un acto de derogación; o, al menos, no hay un acto legislativo cuya finalidad directa e inmediata sea producir la cesación de la vigencia de una ley o disposición legal anterior. Ello puede parecer una afirmación puramente tautológica, ya que, si existiera tal acto legislativo, el supuesto no sería de derogación por incompatibilidad, sino, por definición, de derogación expresa. Aun así, es importante dejar constancia de este hecho, porque no dejará de ser relevante a la hora de analizar los efectos de la derogación por incompatibilidad. En ésta, pues, no hay acto de derogación en sentido propio −a lo sumo, hay un acto del Juez o del operador jurídico al constatar la incompatibilidad− sino simplemente ejercicio positivo ordinario de la potestad legislativa, o sea, creación de nuevas normas. (...) En segundo lugar, precisamente por la falta de un acto de derogación stricto sensu, en la derogación por incompatibilidad no se da, a diferencia de lo que ocurre en la derogación expresa, una identificación directa y precisa del objeto derogado. Este no es ya el designado por una disposición derogatoria ad hoc, sino aquello que resulte incompatible con la nueva ley. Pero es más: esta falta de delimitación formal del objeto derogado y, sobre todo, la naturaleza misma de la incompatibilidad o antinomia como relación lógica entre proposiciones determinan que el objeto de la derogación por incompatibilidad no pueda ser jamás el texto legal −como sucede en la derogación expresa−, sino que haya de ser necesariamente la norma jurídica. (...) En tercer lugar, como consecuencia de todo lo anterior, es unánime la afirmación −aunque no lo sean las implicaciones que de ella se extraigan− de que la derogación por incompatibilidad es un fenómeno de naturaleza eminentemente interpretativa o, si se prefiere, dependiente de la interpretación que se dé a las normas hipotéticamente incompatibles." (DIEZ PICAZO (Luis María), La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Cívitas, primera edición, 1990, pp. 301-304).

Para dirimir los conflictos de incompatibilidad normativa se ha hecho uso de varios criterios. Entre ellos, el jerárquico, según el cual, la norma de mayor rango priva sobre la de rango menor; el cronológico, el cual establece que, ante disposiciones de igual rango normativo, ha de privar la que haya sido emitida de último, lo que implica que la norma posterior deroga a la anterior del mismo rango; y, finalmente, el de especialidad, según el cual, la norma especial ha de privar sobre la norma general de igual rango, independientemente de la fecha de vigencia de cada una de ellas.

En principio, los dos primeros criterios aludidos presentan poca complejidad en su aplicación, pues basta con constatar datos objetivos (como son el rango normativo de las disposiciones en conflicto, o la fecha de emisión de esas disposiciones) para hacer prevalecer un precepto sobre otro; sin embargo, el tercer criterio enunciado ₋el de la especialidad₋ sí reviste mayor complejidad.

Ya ésta Procuraduría ha puesto en evidencia los problemas que surgen cuando se pretende decidir sobre el carácter especial o general de una norma (en ese sentido pueden consultarse, entre, otros, los pronunciamientos C-007-2003 del 16 de enero del 2003, C-063-2004 del 24 de febrero del 2004, y OJ-134-2004 del 27 de octubre del 2004). Por su parte, alguna de la doctrina más calificada sobre la materia se ha referido a la dificultad de clasificar una norma como especial, o general, en los siguientes términos:

"De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible ₋como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara₋ de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose". (DIEZ-PICAZO, op cit., p. 345)

Ha de tomarse en cuenta, además, que la problemática a la que se ha venido haciendo alusión no se acaba cuando se logra discernir el carácter especial o general de las normas en conflicto, pues si bien es cierto la regla es que la norma especial priva sobre la general, existen excepciones a esa regla, excepciones que aplican cuando se logra acreditar que la intención del legislador es que la norma general posterior prive sobre la norma especial anterior. En esa línea, se ha señalado lo siguiente:

"... la preferencia por la norma especial sobre la norma posterior no puede tener jamás un valor absoluto, porque razones de orden teleológico pueden impeler a dar prioridad a la lex posterior generalis. Piénsese en las hipótesis de nueva regulación integral de la materia, por reducida que la materia sea: parece que la vocación de regulación uniforme debe prevalecer sobre las diferencias sectoriales preexistentes. Por ello, incluso quienes defienden la primacía del criterio de la especialidad en caso de conflicto con el criterio cronológico lo hacen con reservas y sin atribuir a esta afirmación un valor absoluto. Ha sido sugerido, en este sentido, que el aforismo lex posterior generalis non derogat legi priori speciali opera como una mera presunción hermenéutica, que puede ser destruida por una clara voluntas legis de sentido contrario". (DIEZ-PICAZO, op cit., p. 363.)

Esta Procuraduría ha indicado también, reiteradamente, que no siempre la norma especial anterior prevalece sobre la general posterior. Para acreditar la existencia de tales precedentes, valgan las siguientes transcripciones:

“… la especialidad de la norma es un criterio hermenéutico que permite la solución de los conflictos normativos bajo ciertos requerimientos. Dicho criterio no es de carácter absoluto o incondicionado, ya que la lógica y el carácter de sistema del ordenamiento puede determinar la aplicación de la norma general sobre la especial. Esa aplicación puede derivar, en efecto, del necesario cumplimiento del fin de la norma general. Cumplimiento que se vería afectado si superviviera la ley especial anterior.” (Dictamen C-010-97 del 21 de enero de 1997).

“… si la vigencia y la eficacia de la ley especial impiden que se concretice el fin público a que tiende la norma general, debe dársele preferencia a esta última.” (Dictamen C-253-2001 del 21 de setiembre del 2001).

“… el criterio de especialidad de la norma, en tanto señala la prevalencia de la norma especial sobre la general no tiene el valor de una regla jurídica aplicable siempre por sobre el criterio cronológico. Por el contrario, dicha prevalencia cede a favor de la norma general cuando sólo así la norma general posterior adquiere sentido, en virtud de que esa norma general tiene la vocación de regular uniformemente y, por ende, comprender dentro de sus regulaciones los supuestos anteriormente excluidos, prevaleciendo sobre situaciones preexistentes.” (Dictamen C-224-2003 del 23 de julio del 2003).

“Para que pueda entenderse que una ley especial priva sobre una ley con pretensión de generalidad, es necesario que la primera sea posterior, lo que evidenciaría la intención irrefutable del legislador de establecer una excepción a la regla.” (Dictamen C-048-2008 del 18 de febrero del 2008).

“El criterio de especialidad es uno de los criterios hermenéuticos que se aplican en casos en que el operador jurídico se enfrenta ante una antinomia normativa, incluso cuando la antinomia está presente dentro de un mismo texto legal. Es decir, la circunstancia de que estemos ante normas emitidas en una misma ley no impide aplicar esos mismos criterios. Una precisión se impone: el criterio de especialidad de la norma, en tanto señala la prevalencia de la norma especial sobre la general, no tiene el valor de una regla jurídica aplicable siempre por sobre los otros criterios, incluido el de generalidad. Por el contrario, dicha prevalencia cede a favor de la norma general cuando sólo así la norma general posterior adquiere sentido, en virtud de que esa norma general tiene la vocación de regular uniformemente y, por ende, comprender dentro de sus regulaciones los supuestos anteriormente excluidos, prevaleciendo sobre situaciones preexistentes.” (C-347-2015 del 11 de diciembre del 2015. En sentido similar pueden consultarse además el dictamen C-188-98 del 4 de setiembre de 1998, la OJ- 028-2000 del 21 de marzo del 2000 y el dictamen C-209-2005 del 30 de mayo del 2005).

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado también que "(...) el aforismo jurídico de que "la ley general no deroga a la especial", no puede seguirse como norma estricta de interpretación, porque si la ley general no hace excepciones y si sus términos dejan ver que rige también para situaciones reguladas en una ley especial, no habría duda de que la nueva ley sí incide sobre lo que la primera dispuso.” Y agregó que “… aun entendiendo que se trata de una ley general, la solución consistiría en desentrañar el "espíritu o voluntad" de esa ley”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 18 de las 16 horas del 30 de marzo de 1982, citada en el dictamen C-188-98 del 4 de setiembre de 1998).

Ahora bien, antes de definir si la Ley de Salarios de la Administración Pública debe privar sobre las leyes especiales anteriores que establecieron condiciones salariales particulares en relación con ciertas instituciones, o ciertos grupos profesionales específicos, es necesario determinar si el legislador está facultado para regular de manera general las relaciones de empleo en todo el sector público.

Al respecto, considera ésta Procuraduría que la respuesta a esa pregunta es afirmativa. La potestad con la que cuenta el legislador para imponer las condiciones de trabajo que han de imperar en todo el sector público tiene fundamento constitucional pues el artículo 191 de la Carta Política admite la posibilidad de que un solo Estatuto (de rango legal) regule las relaciones entre el Estado (en sentido amplio) y sus servidores.

La Sala Constitucional, al analizar una acción de inconstitucionalidad planteada contra la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, señaló que el legislador está facultado para establecer las condiciones de trabajo que han de privar en toda la Administración Pública:

“… el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos: "Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente." Corte Plena, sentencia del 16-6-84.” (Sala Constitucional, sentencia n.° 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994. El subrayado es nuestro).

En la misma resolución a la que se refiere el extracto anterior, la Sala Constitucional reiteró que la intención del artículo 191 constitucional es la de crear un régimen único de empleo para la totalidad de las instituciones del Estado:

“VII.- Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es necesario reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder Ejecutivo, procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión de cada una de esas instituciones, definida por ley. Pero no optó el legislador constituyente por crear un régimen salarial o laboral segregado del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que el Título XV, Capítulo Único de la Constitución Política tiene como antecedente inmediato, la práctica anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados estatales con ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica, entonces es un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado (…).” (El subrayado es nuestro).

Por otra parte, debemos indicar que ésta Procuraduría se ha pronunciado también sobre validez de emitir, en materia de empleo público, normativa de rango legal aplicable a todas las instituciones del sector público. Así, en la OJ-110-2015 del 24 de setiembre del 2015, reiterada en la OJ-161-2017 del 15 de diciembre del 2017 y en la OJ-162-2017 del 15 de diciembre del 2017, indicamos lo siguiente:

“El proyecto de ley que se analiza pretende que sus disposiciones se apliquen a todo el sector público, ámbito que está compuesto no solo por la Administración Pública centralizada, sino también por la descentralizada, incluyendo a las instituciones autónomas.

En esa línea, podría surgir la duda en punto a si una ley que establezca las regulaciones por las cuales habrán de regirse las instituciones autónomas en lo que a las relaciones con su personal se refiere, viola la autonomía que le confiere a ese tipo de entes el artículo 188 de la Constitución Política.

Al respecto, debemos señalar que ésta Procuraduría ha indicado que las instituciones autónomas están sujetas a la ley en esa materia. Por ejemplo, en el caso específico de la Caja Costarricense de Seguro Social, sostuvimos que la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza, está en función de los seguros sociales, no así en relación con otras actividades o fines que el legislador le imponga a esa entidad. (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio de 2000). También hemos dicho que la autonomía de la Caja se refiere únicamente a la materia de seguros sociales y que, por tal motivo, no podría una norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de autoregulación de la Caja en ese campo, pero que para todos los demás fines que le sean asignados, diferentes a esa materia, sí está sujeta a lo que indique el legislador. (OJ-034-2014 del 10 de marzo de 2014). Y, concretamente, en materia salarial, indicamos que la autonomía administrativa y política o de gobierno que ostenta la Caja, no faculta a esa institución para apartarse de disposiciones de rango legal que establezcan un determinado sistema retributivo. (Dictamen C-180-2015 del 9 de julio de 2015).

Asimismo, en el caso de las universidades públicas, hemos sostenido que la potestad normativa de esos entes está referida estrictamente al ámbito garantizado por la autonomía universitaria, es decir, a la actividad académica, la investigación y las actividades de extensión social o cultural, y que fuera de ese ámbito, las universidades están sujetas a las regulaciones legales dirigidas a todos los sujetos del ordenamiento jurídico. (C-269-2003 del 12 de setiembre de 2003).

También la Sala Constitucional ha indicado que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, pues el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la Administración Pública. (Sentencia n.° 3309-94 de las 15:05 horas del 5 de julio de 1994).

Partiendo de lo anterior, estima esta Procuraduría que ninguna institución del sector público está habilitada, en virtud de su autonomía, para desatender el mandato del legislador en lo relativo a la regulación de las condiciones de empleo de sus servidores…”.

Establecido entonces que no siempre la ley especial anterior priva sobre la ley general posterior, y que el legislador está facultado para regular de manera general las condiciones de empleo en todo el sector público, interesa determinar si esa pretensión de generalidad fue la que privó con la aprobación de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, reforma que se concretó por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

Sobre lo anterior, considera esta Procuraduría que es público y notorio que la intención del legislador con la emisión de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, concretamente, con su Título III, relacionado con el tema de empleo público, fue la de establecer parámetros generales aplicables a la totalidad de las relaciones de empleo del sector público, sector que incluye tanto la Administración Central, como la descentralizada, con independencia del grado de autonomía de cada institución, o del tipo de servicios que se prestan al Estado.

Esa pretensión de generalidad quedó plasmada en el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por el numeral 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), según el cual, las disposiciones del Capítulo III de la ley n.° 2166 (capítulo que se denominó “Ordenamiento del Sistema Remunerativo y Auxilio de Cesantía para el Sector Público”) son aplicables a la Administración central, a los órganos desconcentrados adscritos a los distintos ministerios, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (así como a sus dependencias y órganos auxiliares) a la Administración descentralizada, incluyendo a las instituciones autónomas y semiautónomas, a las empresas públicas del Estado y a las municipalidades.

Incluso, esa intención del legislador de hacer privar lineamientos generales en todas las relaciones de empleo del sector público quedó de manifiesto en los antecedentes de la ley n.° 9635 citada.

Así, por ejemplo, en la sesión del 14 de marzo del 2018 de la Comisión Especial encargada de dictaminar el expediente n.° 20580 “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, la diputada Sandra Piszk indicó que el Estado es patrono único, independientemente del lugar donde se labore y de su grado de autonomía:

“… yo creo que es importante que quede claro que detrás de todo este asunto, hay un esfuerzo por reconocer que el Estado es un patrón único, que independientemente donde se labora, es el Estado, y la plata sale del mismo presupuesto, porque se ha interpretado a través de los años, de que la autonomía es absoluta, y la autonomía no es absoluta. Durante el transcurso de nuestras discusiones, voy a presentarles a ustedes, incluso, la opinión de la Caja Costarricense del Seguro Social, donde ellos mismos reconocen que la autonomía no es absoluta, y, más bien, recomiendan modificaciones interesantes. Pero ya habrá momentos para discutir estas cosas.” (Asamblea Legislativa, expediente legislativo n.° 20580, folio 333).

Posteriormente, en la sesión del 20 de marzo del 2018, la misma diputada se refirió a la necesidad de aplicar las regulaciones sobre empleo público no solo a la Administración central, sino también a las instituciones autónomas, como quedó establecido finalmente en el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

“Todo el sector público o la mayor parte del sector público calcula sus anualidades sobre salario base, ¿verdad, así es? Y por cierto, los que más bajo tienen porcentaje es, precisamente, el sector educación. Resulta que hoy nos llega ₋o ayer₋ nos llega la información de las universidades y usted sabe que en la Universidad de Costa Rica, por lo menos, la anualidad no solo es de 5.5 %, ahora se bajó a 3.75%, algo así, por acuerdo. Pero, resulta que la anualidad en la Universidad de Costa Rica se calcula, no sobre el salario base, sino sobre el salario base más todos los demás pluses. ¿Y saben de cuánto es la anualidad del rector? ¡Cuatro millones trescientos dos mil colones! Entonces, yo me pregunto, si son cosas que tenemos o no tenemos que arreglar. Cuando nosotros señalamos que esto hay que corregirlo y hablamos de que en esto tiene que incluirse no solo el gobierno central, sino incluso las autónomas es porque se encuentra uno con injusticias verdaderas. ¿Usted se imagina lo que es tener cuatro millones solo en anualidades? ¡Por Dios! No hay FEES que alcance para cosas de esas.” (Asamblea Legislativa, expediente legislativo n.° 20580, folios 994 y 995).

Se requiere el criterio de ésta Procuraduría con respecto a la prevalencia o no de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982, y sobre el Estatuto de Servicios de Enfermería, n.° 7085 de 20 de octubre de 1987

Tal y como hemos indicado ya en este dictamen, la naturaleza especial o general de las leyes es relativa. Por ejemplo, la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y el Estatuto de Servicios de Enfermería podrían considerarse especiales en tanto regulan lo relacionado con la remuneración de cierto tipo de servidores, pero a su vez podrían catalogarse como generales si se les relaciona con leyes tendentes a regular incentivos, compensaciones o sobresueldos específicos.

Ante la situación descrita, lo que resulta realmente trascendente ₋con independencia del carácter especial o general de las leyes bajo análisis₋ es definir la intención del legislador con la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, concretamente, de su artículo tercero, relacionado con las reformas a la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Tal y como hemos indicado ya, la pretensión de esa ley fue, entre otras cosas, establecer lineamientos generales, aplicables a todos los funcionarios del sector público, con respecto a la manera en que han de pagarse los sobresueldos reconocidos previamente.

Partiendo de lo anterior, debe señalarse que dentro de los efectos de la Ley de Salarios de la Administración Pública no se encuentra el de derogar los sobresueldos preexistentes a la ley n.° 9635, sino adecuarlos a las reglas generales a las que deben someterse todos los sobresueldos que se cancelan en el sector público. Ya esta Procuraduría, al contestar una consulta planteada por el Tribunal Supremo de Elecciones sobre la vigencia o no de los sobresueldos existentes antes de la reforma operada a la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, indicó lo siguiente:

“Del análisis de la ley n.° 9635 y de su reglamento (emitido mediante el decreto n.° 41564 de 11 de febrero del 2019) no se desprende que su intención haya sido la de derogar las disposiciones, de distinto rango, que regían la remuneración de los servidores públicos (salvo en los casos expresamente previstos en la propia ley) sino la de adecuar esa normativa a un marco general aplicable a cada uno de los componentes salariales existentes.

Lo anterior queda de manifiesto, por ejemplo, con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, según el cual, "Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo...".

Esa norma no deroga los incentivos o compensaciones existentes antes de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, sino que establece la forma en que han de calcularse a futuro, ya no porcentualmente, sino mediante un monto nominal fijo.”

En el caso de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, y del Estatuto de Servicios de Enfermería, independientemente del carácter especial o general que pueda atribuírseles en relación con la Ley de Salarios de la Administración Pública, los sobresueldos ahí regulados se mantienen vigentes a pesar de los cambios operados en la Ley de Salarios de la Administración Pública; sin embargo, esos sobresueldos deben calcularse de conformidad con el marco unificador contemplado en la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública.

No desconoce este Órgano Asesor el principio de hermenéutica jurídica según el cual, en caso de conflictos normativos, la ley especial anterior ha de privar sobre la ley general posterior; sin embargo, como ya se analizó, ese principio jamás puede ser irrestricto, pues lo que debe privar, en todo caso, es la voluntad del legislador.

Un aspecto importante que debemos reiterar es que los parámetros generales y unificadores previstos en la Ley de Salarios de la Administración Pública con respecto a la regulación de las condiciones de trabajo en el sector público, son aplicables con independencia del grado de autonomía de la institución para la cual preste sus servicios cada uno de los funcionarios.

En ese sentido, el artículo 191 de la Constitución Política, así como la jurisprudencia judicial y administrativa que lo informa, posibilitan la regulación uniforme, por vía legal, de todas las relaciones de empleo en el sector público, sin que ello pueda considerarse como una violación a la autonomía, pues esa posibilidad está contemplada en una norma de rango constitucional. Además, la autonomía de las instituciones públicas está concebida y otorgada en función de sus fines, no en relación con el sujeto.

Partiendo de lo expuesto, es criterio de ésta Procuraduría que las disposiciones sobre empleo público contempladas en la Ley de Salarios de la Administración Pública relacionadas, entre otros temas, con la forma en que deben calcularse los salarios y sus componentes en el sector público, privan sobre cualquier otra disposición de rango legal (o inferior) preexistente que regule la misma materia, incluida la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y el Estatuto de Servicios de Enfermería. Por ello, la remuneración de los funcionarios a los que se refieren las leyes citadas (al igual que la de cualquier otro servidor público, independientemente de la institución para la que labore) debe adecuarse a los parámetros generales establecidos en la ley n.° 2166, reformada por la n.° 9635.

En relación con lo anterior, debe precisarse que según el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública “Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018”. Lo anterior implica, en primer lugar, que los componentes salariales que antes del 4 de diciembre del 2018 se calculaban porcentualmente, deben nominalizarse; y, en segundo lugar, que el parámetro para el cálculo de la suma a pagar por cada sobresueldo debe ser, necesariamente, el salario base de cada servidor, y no su salario total.

Finalmente, es necesario indicar que, para salvaguardar los derechos adquiridos, y por haberlo dispuesto así el Transitorio XXV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el salario total de los servidores que se encontraban activos al 4 de diciembre del 2018, fecha en que entró en vigencia esa ley, no puede ser disminuido.

3.- Conclusión

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de ésta Procuraduría que las disposiciones sobre empleo público contempladas en la Ley de Salarios de la Administración Pública relacionadas, entre otros temas, con la forma en que deben calcularse los salarios y sus componentes en el sector público, privan sobre cualquier otra disposición de rango legal (o inferior) preexistente que regule la misma materia, incluida la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y el Estatuto de Servicios de Enfermería. Por ello, la remuneración de los funcionarios a los que se refieren las leyes citadas (al igual que la de cualquier otro servidor público, independientemente de la institución para la que labore) debe adecuarse a los parámetros generales establecidos en la ley n.° 2166, reformada por la n.° 9635.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR

OJ.- 121-2019

EMPLEO PÚBLICO. LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. LEY DE INCENTIVOS A LOS PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS. ESTATUTO DE SERVICIOS DE ENFERMERÍA. DEROGACIÓN TÁCITA.

La diputada Yorleny León Marchena del Partido Liberación Nacional, nos planteó varias consultas relacionadas con la incidencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas sobre la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y el Estatuto de Servicios de Enfermería. Las consultas específicas que se nos formularon fueron las siguientes:

Esta Procuraduría, en su OJ-121-2019, del 1° de octubre del 2019, suscrita por el Procurador Julio César Mesén Montoya, arribó a la conclusión de que las disposiciones sobre empleo público contempladas en la Ley de Salarios de la Administración Pública relacionadas, entre otros temas, con la forma en que deben calcularse los salarios y sus componentes en el sector público, privan sobre cualquier otra disposición de rango legal (o inferior) preexistente que regule la misma materia, incluida la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y el Estatuto de Servicios de Enfermería. Por ello, la remuneración de los funcionarios a los que se refieren las leyes citadas (al igual que la de cualquier otro servidor público, independientemente de la institución para la que labore) debe adecuarse a los parámetros generales establecidos en la ley n.° 2166, reformada por el n.° 9635.