Opinión Jurídica : 128 - del 05/11/2019

5 de noviembre de 2019

OJ-128-2019

Señora

Xiomara Rodríguez Hernández

Diputada- Restauración Nacional

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio PRN-DXRH-019-19 de fecha 28 de enero de 2019, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico en relación al destino de los recursos de la Ley de Simplificación y Eficiencia tributaria Ley N° 8114. Específicamente se consulta:

▪ ¿Se considera legal que las Municipalidades utilicen los recursos de la Ley de Simplificación y Eficiencia tributaria Ley N° 8114 para el pago de sus planillas? De no serlo, qué sucederá con las plazas que existen y que durante años han sido cubiertas por la ley N° 8114.

De previo a dar respuesta a la consulta, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

SOBRE EL FONDO:

A efectos de responder la consulta presentada, resulta menester referirse a algunos aspectos de importancia relacionados con el destino y la forma de distribución de los recursos provenientes de impuesto único a los combustibles.

Mediante la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, Ley N.º 8114 del 4 de julio del 2001, publicada en La Gaceta 131 del 9 de julio del 2001, Alcance 53 y sus reformas se estableció un impuesto único a los combustibles, y en el artículo 5 se definió el destino que debe darse a los recursos provenientes de la recaudación de dicho impuesto. Al respecto la norma citada establece:

Artículo 5º—Destino de los recursos

Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, se destinará un cuarenta y ocho coma sesenta por ciento (48,60%) con carácter específico y obligatorio para el Ministerio de Hacienda, el cual, por intermedio de la Tesorería Nacional, se lo girará directamente a cada una de las siguientes instituciones:

a) Un veintiuno coma setenta y cinco por ciento (21,75%) a favor del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) para la atención de la red vial nacional, los cuales se destinarán exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento, la rehabilitación y la construcción de obras viales nuevas de la red vial nacional.

b) Un veintidós coma veinticinco por ciento (22,25%) a favor de las municipalidades, para la atención de la red vial cantonal, monto que será priorizado conforme a lo establecido en el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipalidad.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 19 de la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística, N° 9660 del 24 de febrero del 2019)

Dicha red vial está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales, inventariados y georeferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos de ley.

Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.

La totalidad de la suma correspondiente a este veintidós coma veinticinco por ciento (22,25%) será girada directamente a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros:

i. El cincuenta por ciento (50%), según la extensión de la red vial de cada cantón inventariada por los gobiernos locales y debidamente registrada en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

ii.El treinta y cinco por ciento (35%), según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS) elaborado por el Ministerio de Planificación y Política Económica (Mideplán). Los cantones con menor IDS recibirán proporcionalmente mayores recursos.

iii. El quince por ciento (15%) restante será distribuido en partes iguales a cada una de las municipalidades.

La ejecución de estos recursos se realizará bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. El destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta, de conformidad con lo que determine el reglamento de la presente ley. (…)

De la norma transcrita, interesa destacar el inciso b), por cuanto es mediante dicha norma que se asigna un 25% de la totalidad del impuesto que por disposición del párrafo primero del artículo 5° le corresponde al CONAVI, a favor de las entidades municipales, exclusivamente para la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de vías cantonales, así como para construir obras viales nuevas una vez cumplidos los objetivos primarios. Es decir, el legislador no solo le impone un destino específico a los ingresos que por ley deben ser transferidos a las municipalidades, sino que también establece los parámetros de inversión que debe acatar la entidad municipal, y ordena a quien corresponde direccionar los fondos, al disponer en forma expresa que el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.

Como corolario se tiene entonces que, el legislador no solo transfiere fondo a las entidades municipales derivados del impuesto que pesa sobre los combustibles, sino que les asigna un fin específico y a quien corresponde proponer la inversión.

Lo anterior nos permite afirmar que, los fondos por disposición del inciso b) del artículo 5 de la Ley N° 8114 que se les transfieren a las entidades municipales, no se les puede variar el destino, so pena de contrariar lo dispuesto por el legislador en dicho articulado. No obstante, es importante recalcar que, según lo establecido en el ordinal 4 de la ley de cita la administración y fiscalización del impuesto corresponden a la Dirección General de Tributación. La recaudación sobre la producción nacional le corresponderá a dicha dirección y las aduanas del país recaudarán el impuesto relativo a las importaciones o internaciones, en tanto que la distribución del impuesto asignada por el legislador, corresponde a la Tesorería Nacional.

Por otra parte, como bien lo dispone la norma, corresponde a una junta vial o cantonal proponer al Consejo la forma de inversión de los fondos para atender el mantenimiento y preservación de caminos. De manera que corresponde al Concejo Municipal precisar, si los fondos que perciben las entidades municipales por disposición del inciso b) del artículo 5 de la Ley N°8114 han sido desviados al cumplimiento de fines diferentes y no contemplados por el legislador, a fin de que se establezca la responsabilidad que corresponda a los responsables de desviar los fondos a otros fines no contemplados en la ley, tal es el caso de que dichos fondos sean destinados al pago de la planilla municipal, actuación que a todas luces resulta contraria a la ley.

Finalmente, esta Procuraduría considera que es responsabilidad de la Auditoría Interna, una vez establecidos los posibles responsables de la desviación de los fondos que derivan las entidades municipales del inciso b) del artículo 5 de la Ley N° 8114, trasladar el informe respectivo a la Contraloría General de la República por tratarse Fondos Públicos.

II. CONCLUSIONES:

De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

● Mediante el artículo 5 inciso (b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, Ley N.º 8114, se definió el destino que debe darse a los recursos provenientes de la recaudación de dicho impuesto, mediante el cual el legislador no solo le impone un destino específico a los ingresos que por ley deben ser transferidos a las municipalidades, sino que también establece los parámetros de inversión que debe acatar la entidad municipal, y ordena a quien corresponde direccionar los fondos, al disponer en forma expresa que el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.

● Esta Procuraduría considera que es responsabilidad de la Auditoría Interna, una vez establecidos los posibles responsables de la desviación de los fondos que derivan las entidades municipales del inciso b) del artículo 5 de la Ley N° 8114, trasladar el informe respectivo a la Contraloría General de la República por tratarse Fondos Públicos.

Con toda consideración, suscriben atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR TRIBUTARIO

JLM/bba

Código 931-2019

OJ-128-2019

ASAMBLEA LEGISLATIVA. “DESTINO DE LOS RECURSOS DE LA LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIA LEY N° 8114”

La Señora Xiomara Rodríguez Hernández, Diputada- Restauración Nacional de la Asamblea Legislativa, remitió a este órgano asesor el oficio PRN-DXRH-019-19 de fecha 28 de enero de 2019, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico en relación al destino de los recursos de la Ley de Simplificación y Eficiencia tributaria Ley N° 8114. Específicamente se consulta:

· ¿Se considera legal que las Municipalidades utilicen los recursos de la Ley de Simplificación y Eficiencia tributaria Ley N° 8114 para el pago de sus planillas? De no serlo, qué sucederá con las plazas que existen y que durante años han sido cubiertas por la ley N° 8114.

Esta Procuraduría en su dictamen OJ-128-2019, de fecha 05 noviembre de 2019 suscrito por el Licenciado Juan Luis Montoya Segura Procurador Tributario arribó a las siguientes conclusiones: