Dictamen : 298 - del 21/10/2019

21 de octubre 2019

C-298-2019

Señor

Alexander Solís Delgado

Presidente

Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CNE-PRE-UAL-OF-0037-2019 del 8 de agosto de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“¿Cuál es la interpretación correcta del plazo de vigencia del transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos n° 8488 del 22 de noviembre del 2005, tomando en cuenta la reforma introducida mediante la Ley n° 8933 del 9 de mayo de 2011?

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias aportó el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio CNE-UAL-OF-0349-2019 del 8 de agosto de 2019.

I. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA

Esta Procuraduría General de la República en su oportunidad había emitido criterio sobre la vigencia de la última reforma al Transitorio I de la Ley de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, reforma aprobada el 22 de febrero del 2011 y publicada en la Gaceta Oficial N° 88, el 09 de mayo del 2011, esto a instancia de la Universidad Nacional (en adelante UNA).

Específicamente, nos referimos al Dictamen C-112-2019 del 26 de abril de 2019, mediante el cual concluimos que, el plazo de los 12 años contenido en el Transitorio I de la Ley de Emergencias, inició a partir del 9 de mayo de 2011, fecha en que se publicó dicha reforma en el Diario Oficial La Gaceta (Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011), por lo que este plazo vencería hasta el año 2023.

Previo a la emisión de dicho dictamen, este órgano consultivo había otorgado audiencia a la Comisión Nacional de Emergencias (en adelante CNE), a fin de conocer su posición respecto a lo consultado por la UNA, por lo que a través del oficio CNE-PRE-UAL-OF-0023-2019 del 1 de abril de 2019, la Comisión consideró que el plazo dispuesto en el Transitorio I venció en el año 2018.

Ahora bien, en esta oportunidad, la CNE plantea la misma consulta que ya evacuamos a la Universidad Nacional, además, solicita valorar la reconsideración del dictamen C-112-2019.

Adicionalmente, el criterio legal CNE-UAL-OF-0349-2019 -adjunto a la consulta- emite una serie de argumentos del por qué están en desacuerdo con las conclusiones de nuestro dictamen.

Tal y como se muestra, lo que en realidad solicita la Comisión Nacional de Emergencias en esta oportunidad, es la reconsideración del dictamen C-112-2019 del 26 de abril de 2019.

Sobre lo anterior, debemos advertir que, la solicitud de reconsideración de un dictamen emitido por esta Procuraduría deberá gestionarlo el mismo órgano consultante, dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, según lo dispuesto en el numeral 6 de La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que señala:

“ARTÍCULO 6º.-DISPENSA EN EL ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:

En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior. (El resaltado no pertenece al original)

Bajo la normativa citada, este órgano asesor considera que la solicitud de reconsideración resulta inadmisible, puesto que la Comisión Nacional de Emergencias no fue el órgano consultante inicialmente, sino la Universidad Nacional.

Ese criterio de inadmisibilidad respecto a la legitimación para solicitar una reconsideración de nuestros dictámenes ha sido desarrollado por la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría. Al respecto se ha dicho:

“(…) En este sentido, cabe advertir que la gestión de reconsideración, la cual se encuentra prevista en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, no es un mero recurso administrativo. Por el contrario, constituye más bien un trámite previo que se debe efectuar para, eventualmente, dispensar un dictamen de su carácter vinculante. Dispensa que solamente puede ser autorizada por el Consejo de Gobierno.

Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-466-2014 de 15 de diciembre de 2014:

I. Acerca de la legitimación y admisibilidad para solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes conforme al artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.

De conformidad con el citado artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la solicitud de reconsideración del dictamen por el órgano consultante constituye un trámite previo que deberá efectuar para dispensarlo de su carácter vinculante. Dice así la norma en comentario:

(…)

De forma que para poder acudir a este último órgano, antes, “como requisito previo”, el órgano consultante tiene que solicitar la reconsideración dentro de los ocho días siguientes a la notificación del dictamen. Es decir, en lo que interesa a efectos de la presente solicitud se deben cumplir con dos requisitos formales para darle curso y elevarlo a la Asamblea de Procuradores: la legitimación del petente y el plazo.”

Así lo hicimos ver, por ejemplo, en el dictamen C-095-2006 del 6 de marzo de 2006, en que señalamos:

“II.- Sobre la legitimación y término para solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes.

El artículo 6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el consultante esté en desacuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno (…)

Ahora bien, en el caso en estudio es claro que la correspondiente gestión no solo fue presentada sobre un tema diverso al tratado en la opinión jurídica OJ-159-2005, por demás ayuna de efectos vinculantes, sino que lo fue por un órgano distinto al que promovió la consulta y con posterioridad al plazo antes señalado, todo lo cual nos impide darle el trámite descrito en el artículo 6 de cita.” (El subrayado no es del original).

(…)

Es decir que el órgano que solicite la reconsideración de un dictamen no solamente debe ser el órgano que ha consultado – como se ha insistido en nuestra jurisprudencia administrativa- sino que además ha de ser también un órgano con la capacidad jurídica y competencia de hacer las valoraciones de oportunidad y de conveniencia necesarias para, eventualmente, requerir la dispensa del dictamen ante el Consejo de Gobierno….” (Dictamen C-048-2018 del 9 de marzo de 2018)

En consecuencia, la solicitud de reconsideración gestionada por la Comisión Nacional de Emergencias resulta inadmisible por no ser el órgano consultante inicialmente.

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, a efectos de aclarar cualquier duda respecto al contenido del dictamen C-112-2019, consideramos importante referirnos sobre las argumentaciones del criterio legal CNE-UAL-OF-0349-2019 del 8 de agosto del año 2019 de la CNE.

II. SOBRE EL CRITERIO LEGAL CNE-UAL-OF-0349-2019 DE LA CNE

Señalan las conclusiones del criterio legal CNE-UAL-OF-0349-2019 del 8 de agosto del año 2019 de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión:

“(…)

Conclusiones

La conclusión 4 del dictamen C-112-2019 en el sentido de que no existe una manifestación de fondo del legislador en el expediente Legislativo N°17.873 que permita determinar el plazo de vigencia del Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo carece de fundamento, toda vez que contradice la jurisprudencia administrativa emitida por la Procuraduría General de la República que obliga a una interpretación completa de las normas con base entre otras cosas en los documentos del expediente legislativo.

El Dictamen C-112-2019 ha realizado una interpretación literal de la Ley N° 8433 al definir el plazo de vigencia del Transitorio I de la Ley N° 8488, sin analizar a fondo los elementos existentes en el expediente legislativo que permitían una interpretación teleológica de la norma, cuyo fin era integrar a una institución al beneficio creado en el Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos N° 8488 y no ampliar el plazo de vigencia.

El Dictamen C-112-2019 no consideró la manifestación expresa en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa que incorpora expresamente el informe de Servicios Técnicos (oficio ST.276-2010 J del 15 de diciembre del 2010) lo que de conformidad con la correcta interpretación de las normas permitía concluir que los diputados no contradijeron ni discutieron el argumento de dicho informe sobre la vigencia del transitorio de la Ley N° 8488, por lo que de conformidad con los criterios emitidos con anterioridad por la Procuraduría General de la República es razonable considerar que dicho transitorio tiene definida su vigencia a partir de la vigencia de la Ley N° 8488.

Por lo anterior esta Asesoría mantiene su criterio jurídico de que el plazo de vigencia del Transitorio finaliza el 11 de enero del 2018 al cumplirse los doce años establecidos en el Transitorio con base en la fecha de publicación de la Ley N° 8488.

Se aclara que en cualquier caso, la interpretación auténtica de una norma, es una competencia que corresponde, según nuestro orden constitucional, al Poder Legislativo, sin embargo, el eventual criterio que emita la Procuraduría General de la República, dirigido a esta Comisión, será vinculante de conformidad con la Ley Orgánica de dicho ente.”

Conforme dicho criterio legal, la Comisión de Emergencias considera que el Transitorio I a la Ley 8488 estuvo vigente hasta el 11 de enero del año 2018, por cuanto considera que el plazo de los doce años debía computarse a partir de la publicación de la Ley 8488, sea el 11 de enero del año 2006.

Adicionalmente, indica que en el dictamen C-112-2019 se emitió una interpretación estricta (literal) de la Ley No. 8933 –la cual modifica el transitorio I-, lo cual no permite comprender adecuadamente la voluntad del legislador.

Como prueba de lo anterior, señalan que en el expediente legislativo del proyecto de ley que dio cabida a la Ley No. 8933 existe un criterio del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (ST.276-2010 J del 15 de diciembre de 2010), en el cual, se señaló expresamente que la vigencia del Transitorio I era a partir de la vigencia de la Ley 8488.

Además, indica que en el dictamen afirmativo unánime de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración se señaló: “incorporadas las observaciones del Departamento de Servicios Técnicos”, lo que significa que su contenido fue avalado expresamente por la Comisión Legislativa.

En razón de lo dicho, señalan que, los señores Diputados no discutieron, pero tampoco contradijeron lo señalando por Servicios Técnicos, en consecuencia, el plazo de dicho Transitorio fue definido en dicho criterio.

Sobre el particular, debemos reiterar que la modificación al Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, introducida a través de la Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011, constituye una verdadera reforma legal, por cuanto la pretensión del legislador era modificar de manera expresa el texto del transitorio y, con ello, lograr ampliar el plazo del financiamiento temporal ahí estipulado, pasándolo de 6 a 12 años, entre otras modificaciones.

Es decir, dicha reforma no se trata de una “interpretación auténtica”, sino más bien se trata de una reforma legal, y, por tanto, la intención del Legislador no fue otorgarle efectos retroactivos a la norma, lo que sí hubiera ocurrido en caso de una “interpretación auténtica”.

En segundo lugar, debe considerarse que el texto de la reforma (Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011) señala expresamente que “rige a partir de su publicación”, lo cual se dio en el Diario Oficial La Gaceta N° 88 del 9 de mayo de 2011. Por tanto, es a partir de esta fecha que inició la vigencia de la norma y, en consecuencia, fue a partir de esa fecha que empezó a correr el plazo de los doce años dispuesto en el transitorio I.

En consecuencia, no podría aceptarse que los efectos de dicha reforma legal debían retrotraerse a la vigencia de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N° 8488, pues ello implicaría darle efectos retroactivos a la reforma en contra de la voluntad del legislador finalmente plasmada en el texto aprobado, que expresamente dispuso que la ley regiría a partir de su publicación.

Como tercer y último punto, tal y como se señaló en el criterio C-112-2019, del expediente legislativo no se logra apreciar ninguna manifestación de fondo de algún señor diputado que se refiera al momento a partir del cual empezaría a regir el plazo de los doce años dispuesto en el transitorio I que se estaba modificando. Esto, por cuanto la justificación del proyecto de ley siempre se orientó a la necesidad de incorporar al Instituto Meteorológico Nacional como parte de las instituciones beneficiarias de la norma, por lo que la discusión siempre giró en torno a ello y no de la vigencia del plazo.

El único documento que hacer referencia sobre el tema en cuestión es el criterio del Departamento de Servicios Técnicos ST.276-2010 J del 15 de diciembre de 2010, en el cual se indicó lo siguiente:

“(…)

Ahora bien, en cuanto a la extensión del plazo del transitorio, debe indicarse que la Ley N°8488 fue dictada en el año 2005, de ahí que el plazo original de seis años venía en el año 2011. Más sin embargo (sic), al modificarse por doce años, se entiende entonces vence en el año 2017”. (Folio 106 del expediente legislativo)

Al respecto, es criterio de la Comisión de Emergencias que dicho criterio fue “aceptado” por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración al momento de emitir el dictamen afirmativo unánime y elevarlo al Plenario.

Sin embargo, este órgano consultivo es del criterio que este hecho no implica por sí mismo que existiera una voluntad expresa del legislador de asumir dicha interpretación. Por el contrario, no existe una valoración de fondo que pueda desprenderse del proyecto de ley que permita concluir que esa era la voluntad del legislador, mucho menos cuando la redacción final de la norma contempló expresamente que la vigencia de la norma sería “a partir de su publicación”.

Es decir, el hecho de que se consignara que su vigencia era “a partir de su publicación”, da por sentado que el criterio del Departamento de Servicios Técnicos no fue acogido a la luz de la norma finalmente aprobada y publicada.

Debe recordarse que la potestad de enmienda de los proyectos de ley corresponde a las señoras y señores diputados y no al Departamento de Servicios Técnicos, por lo que mientras no exista una manifestación del legislador de la cual pueda desprenderse su voluntad, debemos estarnos a la norma finalmente aprobada, que expresamente dispone la vigencia de la ley a partir de su publicación. Lo anterior, encuentra respaldo en lo dispuesto en el numeral 129 de la Constitución.

En consecuencia, debemos reiterar que en la Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011, Reforma del Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 del 22 de noviembre de 2005, se consignó expresamente que ésta “rige a partir de su publicación”, es decir a partir del 9 de mayo de 2011. Ergo, el plazo allí dispuesto de doce años empezó a contar a partir de este día.

Sobre el razonamiento completo para llegar a tal conclusión, remitimos a la autoridad consultante a lo dispuesto en el dictamen C-112-2019, tantas veces mencionado.

III. CONCLUSIONES

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

1. La Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias no se encuentra legitimada para solicitar la reconsideración del dictamen C-112-2019 del 26 de abril de 2019, por lo que la misma resulta inadmisible;

2. Sin perjuicio de lo anterior, realizando un nuevo análisis de oficio del tema planteado, no encontramos motivos para cambiar de criterio y, por tanto, deben mantenerse las conclusiones emitidas en el dictamen C-112-2019 del 26 de abril de 2019.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría

C. Alberto Salom Echeverría, Rector de la Universidad Nacional