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Opinión Jurídica : 127 - del 30/10/2019
30 de octubre 2019
OJ-127-2019
Señora
Carmen Chan Mora
Diputada
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
A solicitud y con aprobación del señor Procurador
General de la República, me refiero a su oficio OFI-DCCh-596-2019 del 16 de
octubre de 2019, mediante el cual presenta una serie de interrogantes
relacionadas con la opinión jurídica OJ-123-2019 del 10 de octubre de 2019,
emitida por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, las cuales procederemos a
citar textualmente según se vayan analizando.
“1.-¿Cree
usted en calidad Procurador General que las valoraciones esgrimidas por la
Procuradora Elizabeth León Rodríguez del Expediente N°21478 Ley para el
Aprovechamiento Sostenible de la Pesca de Camarón en Costa Rica deben hacerse
sobre la legalidad del contenido y no sobre la constitucionalidad relacionada
con el fondo del proyecto, ya que es la Sala Constitucional el órgano
jurisdiccional competente para dilucidar estos aspectos sobre la adecuación del
proyecto de ley a la Constitución Política?.
Asimismo,
el adelantar criterio sobre “posibles vicios de constitucionalidad”, pareciera
que con esta respuesta la Procuraduría no considera la posibilidad que tiene el
legislador mediante el uso de herramientas procesales que dispone el Reglamento
de la Asamblea Legislativa para hacer la consulta legislativa en su momento
procesal oportuno sobre aquellos aspectos de forma o de fondo del proyecto.”
Sobre el particular, debemos indicar que de conformidad con nuestra Ley
Orgánica N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la labor consultiva de la
Procuraduría General se ejerce en un ámbito circunscrito a la Administración
Pública.
Para esos efectos la Asamblea Legislativa
únicamente podría ser considerada como Administración Pública, cuando consulta
un tema relacionado al ejercicio de su función administrativa, no así, cuando
actúa en ejercicio de su función legislativa, lo cual también aplica también
cuando el criterio es requerido por un diputado o diputada particular.
A pesar de lo anterior, esta Procuraduría en un afán de colaboración con
la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, ha venido
evacuando consultas sobre determinados
proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse
cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan
estimarse de interés general, con la advertencia
de que tales pronunciamientos carecen de efecto vinculante (ver opinión
jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005).
Esta apertura de la Procuraduría, a pesar de requerir un esfuerzo adicional
con los limitados recursos humanos disponibles y que no es una función
típicamente descrita en nuestra Ley Orgánica, la hemos asumido y justificado en
los propios requerimientos reiterados de las señoras y señores diputados,
entendiendo que han encontrado en nuestra institución un respaldo en la
tramitación de asuntos importantes, como complemento al siempre respetable
criterio del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.
No obstante ello, el ámbito de nuestra función consultiva no es
irrestricto y tampoco permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas,
puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora
(opiniones jurídicas OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005 y OJ-53-2010 de 9 de
agosto de 2010).
Lo anterior implica que nuestros
criterios dirigidos a la Asamblea Legislativa o a un diputado o diputada en
particular, se tratan de simples opiniones jurídicas no vinculantes emitidas
con el afán de colaboración, pero no tienen la intención de suplantar las
competencias de otros órganos u entes públicos, mucho menos cuando ellos tienen
rango constitucional.
Es así como en ejercicio de
nuestra función asesora no vinculante, podemos advertir sobre aspectos de
legalidad, de constitucionalidad e incluso de técnica legislativa en la
tramitación de algún proyecto de ley o en algún tema de control político, pero
ello no tiene la intención de suplantar competencias vigentes ni irrespetar el
ámbito de discrecionalidad del legislador al momento de tomar sus decisiones.
Así fue advertido incluso en el criterio OJ-123-2019, donde se concluyó que la
aprobación o no del proyecto es una decisión legislativa.
Por otro lado, debemos señalar
que esos requerimientos de criterio por parte de la Asamblea Legislativa o de
algún diputado o diputada, son delegados por el señor Procurador General de la
República en algún Procurador o Procuradora según su grado de especialidad,
pero el resultado final siempre cuenta con el aval o aprobación del jerarca, pues
es el paso natural para oficializar el criterio solicitado.
Es así como debemos indicarle a
la señora diputada consultante, que la opinión jurídica esbozada mediante
número OJ-123-2019 del 10 de octubre de 2019, es un criterio oficial de la
Procuraduría, pues cuenta con el aval o aprobación del señor Procurador General
de la República, tal como ocurre con todos nuestros criterios y dictámenes.
Ahora bien, tal como señalamos,
esa opinión jurídica carece de carácter vinculante y fue emitida con un afán de
colaboración con el señor diputado consultante en aquella oportunidad, por lo
que el análisis ahí realizado no vincula a la Asamblea Legislativa ni a la
Comisión que tramita el proyecto de ley.
Asimismo, reiteramos que es usual
como parte de nuestra función de asesoría, que nos refiramos a todos los
aspectos jurídicos necesarios para evacuar la consulta, aun aquellos de
constitucionalidad, aunque ello no supone “adelantar criterio”, pues es claro
que a la luz de lo dispuesto en los numerales 10 y 48 de la Constitución, es la
Sala Constitucional la intérprete suprema de la Constitución.
Por lo tanto, será dicha Sala la
que, en definitiva, deba pronunciarse de manera vinculante erga omnes, sobre la
constitucionalidad de un determinado proyecto de ley (control a priori) o de
una ley ya aprobada (control a posteriori).
De igual forma, debemos señalar
que esta Procuraduría no desconoce las potestades legislativas de consulta y el
derecho de enmienda que pueden ejercer las señoras y señores diputados a la luz
del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que la colaboración que
brindamos a las señoras y señores diputados no tiene como objetivo desconocer
dichas potestades.
“2.-Favor determinar si la OPINIÓN JURÍDICA
OJ-123-2019 es el criterio oficial de la Procuraduría sobre el expediente en
cuestión, toda vez que la Comisión de Asuntos Agropecuarios no ha acordado por
mayoría de sus diputados, a la luz del principio democrático constitucional,
solicitarle el criterio a la Procuraduría sobre el expediente N°21478; un
asunto que es propio de política legislativa.”
Como se explicó en el apartado
anterior, la opinión jurídica OJ-123-2019 del 10 de octubre de 2019 fue emitida
con el aval del señor Procurador General de la República en un afán de
colaborar con el señor diputado consultante.
Dicho criterio, sin embargo, no
tiene carácter vinculante ni para la Comisión de Asuntos Agropecuarios ni para
la Asamblea Legislativa y tampoco enerva las atribuciones que como órgano
colegiado puede tener dicha Comisión en la tramitación de los proyectos de ley.
Ello incluye la posibilidad de volver a plantear a esta Procuraduría cualquier
consulta relacionada con el expediente legislativo en cuestión, sea sobre el
texto original o cualquier texto sustitutivo que se introduzca en la corriente
legislativa.
No omitimos señalar que si bien
no es usual que esta Procuraduría se pronuncie sobre proyectos de ley consultados
de manera individual por las señoras y señores diputados (sin el aval de la
respectiva Comisión), en algunos casos específicos es difícil determinar si la
consulta que se plantea es propia de la labor de control político o del trámite
legislativo. Lo anterior, sumado a que el trámite de consulta de la Asamblea
Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado vía ley, la
admisibilidad se resuelve vía interpretación de este órgano asesor en cada caso
concreto.
Por tal motivo, en aquella oportunidad
al emitirse el criterio OJ-123-2019, se estimó procedente evacuar la consulta
del señor diputado con un afán de colaboración. Sin embargo, ello no vincula a
la Comisión, pues nuestros criterios no cuentan con esa naturaleza en tanto se
dirijan a la Asamblea Legislativa.
“3.-Quisiera conocer el criterio por parte del
Órgano Procurador, si: ¿El Expediente N°21478 considera o no, restablecer la
seguridad social y laboral de las personas vinculadas a la actividad de la
pesca del camarón, que se han visto afectadas por la cancelación de las
licencias de camarón, y que al reactivar la actividad se garantiza también el
derecho humano a la seguridad alimentaria?
El proyecto de ley 21478 pretende
reformar
varios artículos de la Ley de Pesca y Acuicultura N° 8436 de 1° de marzo de
2005, con el fin de reactivar la pesca de arrastre, la cual lleva varios años
prohibida mediante el voto de la Sala Constitucional N° 10540-2013 de 7 de
agosto de 2013.
Si se analiza la exposición de
motivos del proyecto de ley, se observa que los proponentes justifican su
aprobación en la necesidad de encontrar un balance
y buscar alternativas sostenibles para mejorar la calidad de vida del sector
pesquero nacional, que se considera ampliamente afectado con la prohibición
ordenada por la Sala Constitucional. Al respecto, se indica:
“Es así
como el INCOPESCA, como institución autónoma especializada en pesca y
acuicultura y del sector público y como autoridad ejecutora de la Ley No. 8436,
Ley de Pesca y Acuicultura, ha sumido con respeto el dictado de la Sala
Constitucional, sin dejar de lado, la responsabilidad que reviste atender a las
poblaciones de personas que de manera directa o indirecta viven de la pesca de
camarón. Para el cumplimiento de este
mandado se han emitido acuerdos por parte de la Junta Directiva del INCOPESCA,
a efecto de regular y buscar el desarrollo sostenible de esta pesquería…
(…)
Con estas reformas se da
acatamiento a las recomendaciones derivadas de la investigación técnico
científico realizada por el INCOPESCA, de manera que la actividad de pesca de
camarón se pueda realizar en forma sostenible y cumpliendo con el principio de
Desarrollo Sostenible Democrático y estimulando la producción y el más adecuado
reparto de la riqueza.”
Consecuentemente, los legisladores
proponentes estiman que el proyecto de ley 21478, es el medio idóneo para
superar la prohibición ordenada por la Sala Constitucional en cuanto permite la
pesca de arrastre logrando un balance con las necesidades sociales y
alimentarias existentes en la población, especialmente aquella que de manera
directa o indirecta vive de la pesca de camarón.
Al respecto, debemos indicar que
dicha valoración es un tema que se encuentra dentro del ámbito de
discrecionalidad de las señoras y señores diputados, por lo que esta
Procuraduría, como órgano asesor, no podría pronunciarse sobre aspectos de
oportunidad y conveniencia ni determinar si el proyecto de ley presentado
cumple o no el objetivo social buscado.
Por el contrario, el análisis que
realiza este órgano asesor dentro de su ámbito competencial, se limita a los
aspectos jurídicos del proyecto de ley (no sociales), específicamente aquellos
de legalidad, constitucionalidad o técnica legislativa que puedan extraerse de
su valoración.
Dicho análisis estrictamente
jurídico fue realizado en la opinión jurídica OJ-123-2019, en la cual se
señalaron los alcances de la sentencia de la Sala Constitucional N° 10540-2013 de 7 de agosto de 2013 y el impacto que la misma puede
tener sobre la tramitación del proyecto de ley, tomando en consideración los
requerimientos que dio la propia Sala para permitir que se restituya la pesca
de arrastre.
Específicamente, se indicó en
nuestro criterio previo que la constitucionalidad del
proyecto de ley sometido a nuestra consideración, depende del estudio o informe
técnico que le dé sustento. En consecuencia, la ley que reestablezca la pesca
de arrastre de camarón debe partir de una base técnica que garantice que dicha
actividad no generará daños ambientales y no pondrá en riesgo el derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Asimismo,
en el criterio indicado, la Procuraduría señaló que, al ser un órgano asesor jurídico, no puede evaluar técnicamente
el estudio que sirve de base al proyecto de ley, sin embargo, sí realizó
ciertas valoraciones acerca de su objetivo y su relación con lo que finalmente
se propone en la iniciativa legal. De ahí que determinara que el estudio
técnico base del proyecto de ley 21478 no parece reunir todos los requisitos
que al efecto estableció la Sala Constitucional.
No obstante lo
anterior, debemos reiterar que tal aseveración es realizada únicamente con un
afán de prevenir a las señoras y señores diputados sobre los riesgos ante una
eventual impugnación en Sala Constitucional, pero por supuesto, no tiene
vinculatoriedad alguna ni suplanta lo que en definitiva resuelva dicha Sala
sobre el particular. Precisamente por ello, el criterio OJ-123-2019 advierte
que la aprobación o no del proyecto de ley es una decisión legislativa.
De esta forma damos respuesta a las interrogantes
planteadas por la señora diputada.
Atentamente,
Silvia Patiño
Cruz
Procuradora
Adjunta
OJ-127-2019
ALCANCES DE LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LA PGR. CARÁCTER NO
VINCULANTE. AVAL DEL PROCURADOR GENERAL. COMPETENCIA DE LA SALA PARA ANALIZAR
LA CONSTITUCIONALIDAD DE MANERA VINCULANTE. CRITERIO TÉCNICO. NO VALORACIÓN DE
OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA.
La señora Carmen
Chan Mora, Diputada de la Asamblea Legislativa presenta una serie de
interrogantes relacionadas con la opinión jurídica OJ-123-2019 del 10 de
octubre de 2019, específicamente:
“1.-¿Cree usted
en calidad Procurador General que las valoraciones esgrimidas por la
Procuradora Elizabeth León Rodríguez del Expediente N°21478 Ley para el
Aprovechamiento Sostenible de la Pesca de Camarón en Costa Rica deben hacerse
sobre la legalidad del contenido y no sobre la constitucionalidad relacionada
con el fondo del proyecto, ya que es la Sala Constitucional el órgano
jurisdiccional competente para dilucidar estos aspectos sobre la adecuación del
proyecto de ley a la Constitución Política?.
Asimismo, el
adelantar criterio sobre “posibles vicios de constitucionalidad”, pareciera que
con esta respuesta la Procuraduría no considera la posibilidad que tiene el
legislador mediante el uso de herramientas procesales que dispone el Reglamento
de la Asamblea Legislativa para hacer la consulta legislativa en su momento procesal
oportuno sobre aquellos aspectos de forma o de fondo del proyecto.
“2.-Favor determinar si la OPINIÓN JURÍDICA
OJ-123-2019 es el criterio oficial de la Procuraduría sobre el expediente en
cuestión, toda vez que la Comisión de Asuntos Agropecuarios no ha acordado por
mayoría de sus diputados, a la luz del principio democrático constitucional,
solicitarle el criterio a la Procuraduría sobre el expediente N°21478; un
asunto que es propio de política legislativa.”
“3.-Quisiera conocer el criterio por parte del
Órgano Procurador, si: ¿El Expediente N°21478 considera o no, restablecer la
seguridad social y laboral de las personas vinculadas a la actividad de la
pesca del camarón, que se han visto afectadas por la cancelación de las
licencias de camarón, y que al reactivar la actividad se garantiza también el
derecho humano a la seguridad alimentaria?
Mediante
opinión jurídica OJ-127-2019 del 30 de octubre 2019, suscrita por Silvia Patiño
Cruz, Procuradora Adjunta se atendieron las interrogantes planteadas,
explicando a la consultante los alcances no vinculantes de los criterios de
esta Procuraduría cuando quien consulta es un diputado o la Asamblea Legislativa.
Asimismo, se informó sobre el aval otorgado por el Procurador General de la
República a nuestros criterios y la valoración de legalidad, constitucionalidad
y de técnica legislativa realizada en un afán de colaboración, sin que ello
sustituya las competencias constitucionales de otros órganos públicos. Finalmente,
se le informó sobre la imposibilidad de la Procuraduría de referirse a aspectos
de oportunidad y conveniencias del proyecto de ley.