Dictamen : 283 - del 04/10/2019

04 de octubre de 2019

C-283-2019

Licenciada

Elizabeth Castillo Cerdas

Auditora Interna

Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE)

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. AI-OF-025-2019, de fecha 30 de enero de 2019 –recibido el 31 de ese mismo mes y año-, por el que esa Auditoría Interna, con base en lo dispuesto por la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, formula una serie de interrogantes concernientes a la validez o no de una certificación documental de acreditación de un título académico para el reconocimiento y pago de pluses por concepto de prohibición y dedicación exclusiva. Inquietudes todas que expresamente se contextualizan en un procedimiento específico de Advertencia a la Administración activa, en los casos concretos de los funcionarios Ibarra Miranda y Saborío Córdoba, según se alude en el oficio AL-OF-0029-2019, de 22 de enero de 2019, de la Asesoría Legal que se adjunta. Y en el que se evidencian inconformidades de esa Auditoría con lo propuesto por la Administración; discrepancias de criterio que podrían configurar un eventual conflicto en los términos del ordinal 38 de la Ley General de Control Interno, No. 8292.

En concreto se consulta:

1) ¿Tiene una certificación de Universidad Estatal (Costa Rica, Nacional, Tecnológico, UNED, UTN) la misma validez que una certificación de una Universidad privada, si el artículo 79 de la Constitución Política señala “… No obstante, ¿(sic) todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado”?

2) Se debe dar por aceptada una certificación de una Universidad Privada con equiparación de un título universitario, cuando este todavía no ha sido emitido ni avalado por el CONESUP, para reconocer un pago de plus de prohibición o dedicación si el reglamento del CONESUP establece “Inscribir los títulos que expidan las universidades privadas previa declaración jurada del Rector ante notario público, dando fe de que se cumplió con los requisitos académicos y legales establecidos”.

(…)

a) ¿Debe interpretar la Auditoría Interna que una certificación de universidad privada indicando que el estudiante ya es egresado porque ha cumplido con su plan de estudios y requisitos académicos y que solo le falta recibir el título, tiene la misma validez que el título avalado por CONESUP, según la circular 005-2002 y por ende (sic) se le debe pagar el plus de prohibición, cumpliendo con el principio de legalidad?

b) Se puede interpretar que el Servicio Civil al señalar “por la Autoridad competente del respectivo centro de enseñanza superior, (sic) le está dando potestad absoluta a las universidades privadas, para certificar y dar validez o equiparación de un título, aunque la Ley No. 6693 y su reglamento señale lo contrario?

(…)

a) ¿Tiene la misma valides una certificación equiparada a un título para el pago de dedicación exclusiva que para el pago de una prohibición?

b) ¿Tiene la misma equiparación de un título una certificación emitida por la Universidad del estado (sic) que una certificación de universidad privada y se deben aceptar ambas para pagos de pluses?

c) ¿Se puede dar potestad a una circular de la DGSC por encima de lo que establece la Ley 6693?

d) Esta circular 005-2002 de la DGSC, con mayor potestad que lo que establece el Reglamento según Decreto No. 29631-MEP?

e) ¿Es correcto pagar un pluses de prohibición o firmar un contrato de dedicación exclusiva con la solo (sic) emisión de una certificación de conclusión de estudios de una Universidad Privada?

f) ¿Se podría señalar que el aceptar una certificación de Universidad privada equivaliéndola a un título sin aval de CONESUP es cumplir con el principio de legalidad y en buen derecho?

I.- Consideraciones previas.

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

En ese sentido, hemos reiterado recientemente en el dictamen C-197-2019, de 08 de julio de 2019, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (En sentido similar, el dictamen C-181-2019, de 25 de junio de 2019).

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen No. C-48-2018 de 9 de marzo de 2018 en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna (Dictamen C-205-2019, de 12 de julio de 2019).

Tampoco pueden pretender consultar los Auditores Internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la Administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (Entre otros, los dictámenes C-025-2018, de 30 de enero de 2018; C-064-2018, de 4 de abril de 2018; C-222-2018, de 7 de setiembre de 2018; C-271-2018, de 30 de octubre de 2018; C-007-2019, de 10 de enero de 2019; C-38-2019, de 14 de febrero de 2019 y C-149-2019, de 30 de mayo de 2019).

Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (art. 5 de nuestra Ley Orgánica N° 6815 de 27 de setiembre de 1982) (Dictamen C-227-2019, de 12 de agosto de 2019, entre otros).

II. Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión, tal como fue promovida, es evidente que en el presente caso, si bien las dudas formuladas aparentemente en abstracto podrían estar de algún modo relacionadas al ámbito específico e independiente de competencias que tiene encomendado ese órgano conforme a la Ley de Control Interno, No. 8292 de 31 de julio de 2002 y sus reformas, lo cierto es que indirectamente se nos pide ejercer control de legalidad sobre conductas administrativas en casos concretos, y como se expuso, por no estar en los supuestos de excepción en los que podemos ejercer dicha competencia revisora, ello resulta inadmisible; máxime cuando con ello lo que se pretende es vincular al jerarca de la administración activa del cual depende orgánicamente esa Auditoría, en el tema referido; lo cual es hemos dicho, constituye una práctica administrativa inaceptable.

Y aun considerando que lo consultado pudiera estar referido a un tema propio de las competencias asignadas a las Auditorías, relativo a la emisión de advertencias e informes, y el eventual desacuerdo o disconformidad que pudiera surgir con su emisión por parte de las autoridades de la Administración activa, según nuestra jurisprudencia administrativa hemos estimado que tales inquietudes, por razones de competencia material, deben ser resueltas por la Contraloría General de la República.

En ese sentido, y en concreto sobre las discrepancias que puedan surgir por la emisión de advertencias e informes de Auditoría, el numeral 38 de la Ley de Control Interno es claro en establecer un procedimiento de conflicto de competencia ante la Contraloría General, lo que refuerza nuestro criterio reiterado en punto de que lo consultado debiera ser conocido por el referido órgano contralor y no por esta Procuraduría General (Dictamen C-424-2014, de 27 de noviembre de 2014).

Por consiguiente, deviene improcedente la solicitud planteada, pues la Procuraduría carece de competencia para resolver el conflicto que subyace en lo consultado y no queda más que sugerir a los interesados que valoren acudir al procedimiento aludido en los artículos 37 y 38 de la Ley de Control Interno, para obtener una solución jurídica a su diferendo (Dictamen C-128-2014, de 22 de abril de 2014).

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Conclusión:

Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

C-283-2019

CRITERIOS DE ADMISIBILIDAD CONSULTAS DE AUDITORES; INADMISIBILIDAD DE CONSULTA. ART. 38 DE LA LEY GENERAL DE CONTROL INTERNO, NO. 8292.

Por oficio No. AI-OF-025-2019, de fecha 30 de enero de 2019 –recibido el 31 de ese mismo mes y año-, la Auditora Interna de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), formula una serie de interrogantes concernientes a la validez o no de una certificación documental de acreditación de un título académico para el reconocimiento y pago de pluses por concepto de prohibición y dedicación exclusiva. Inquietudes todas que expresamente se contextualizan en un procedimiento específico de Advertencia a la Administración activa, en los casos concretos de los funcionarios Ibarra Miranda y Saborío Córdoba, según se alude en el oficio AL-OF-0029-2019, de 22 de enero de 2019, de la Asesoría Legal que se adjunta. Y en el que se evidencian inconformidades de esa Auditoría con lo propuesto por la Administración; discrepancias de criterio que podrían configurar un eventual conflicto en los términos del ordinal 38 de la Ley General de Control Interno, No. 8292.

En concreto se consulta:

(…)

(…)

a) ¿Tiene la misma valides una certificación equiparada a un título para el pago de dedicación exclusiva que para el pago de una prohibición?

c) ¿Se puede dar potestad a una circular de la DGSC por encima de lo que establece la Ley 6693?

d) Esta circular 005-2002 de la DGSC, con mayor potestad que lo que establece el Reglamento según Decreto No. 29631-MEP?

f) ¿Se podría señalar que el aceptar una certificación de Universidad privada equivaliéndola a un título sin aval de CONESUP es cumplir con el principio de legalidad y en buen derecho?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-283-2019, de 04 de octubre de 2019, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye:

“Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.”