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Dictamen : 282 - del 04/10/2019
04 de octubre del 2019
C-282-2019
Licenciado
Geiner Calderón Umaña
Auditor Interno
Municipalidad de Parrita
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de
la República, me refiero a su oficio DAMP-N°042-2018 de fecha 23 de abril del
2018, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en
relación con las siguientes interrogantes:
“1.
Es claro que el numeral 164 del Código de Trabajo (norma general), establece
que el salario puede pagarse por unidad de tiempo (mes, quincena, semana, día u
hora); lo que evidencia la imposibilidad de cancelarse bisemanalmente, pues se
estaría violentando el principio de legalidad contenido en el artículo 11 de la
Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
Así
las cosas, con fundamento en el artículo 170 de la Carta Magna y el artículo 4
de la Ley especial para los ayuntamientos (Código Municipal), los cuales versan
sobre la autonomía que poseen las corporaciones municipales en el manejo de su
gestión financiera y administrativa. ¿Deliberan dichos artículos suficiente
autonomía política, administrativa y financiera a los Gobiernos Locales, a fin
de que estos puedan dictar sus propios reglamentos de organización y de
servicio?
Con
base en la consulta anterior, ¿Faculta dicha autonomía a los entes municipales
para que incluyan dentro de su normativa interna el pago de salarios de forma
bisemanal, como bien lo hizo el Banco Central de Costa Rica, mediante el
"Reglamento Autónomo de Servicios del Banco Central de Costa Rica y sus
Organismos de Desconcentración Máxima", del 26 de octubre de 2005; o deben
estos salarios ser cancelados únicamente conforme lo establece el numeral 164
del Código de Trabajo (norma general), sin importar que gozan de autonomía
establecida por una norma de carácter especial?”
De previo a evacuar la
presente consulta, es menester resaltar que de conformidad con lo dispuesto en
el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así
como la jurisprudencia administrativa, los Auditores Internos de la
Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior
consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con
la materia de su competencia, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de
aportar el criterio legal correspondiente.
No obstante, es importante advertir que para
futuros requerimientos se debe tomar en cuenta que la facultad de consultar que
tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por
tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente; en consecuencia, es
lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda
jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro
criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias
distintas.
Finalmente,
de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría
General, las consultas presentadas ante esta Procuraduría no pueden referirse a
situaciones que versen sobre casos concretos e individualizables, sino que
deben de aludir a cuestiones jurídicas de carácter general; lo anterior, a fin
de no atribuirnos -con la emisión del dictamen- funciones que son competencia
exclusiva de la Administración Activa.
Realizadas las anteriores acotaciones, a
continuación, se procederá a evacuar la interrogante planteada por el
consultante de forma general y en atención a lo dispuesto por la Ley de
Fortalecimiento de la Finanzas Públicas No. 9635 de 3 de diciembre de 2018[1] (Título III Modificación de la Ley No.
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y
sus reformas, artículos 26.2 y 52 y Transitorios XXV párrafo primero y XXIX) y
su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-[2]
(artículos 2, 3 y 21), sobre la periodicidad de pago de los salarios de los
funcionarios públicos, entre ellos, desde luego, se incluyen a los servidores
municipales.
I.- SOBRE lo consultado:
La consulta planteada por usted se relaciona en
términos generales con la viabilidad o factibilidad de cancelar los salarios de
forma bisemanal a los empleados de la Municipalidad de Parrita, a pesar de lo
dispuesto en el numeral 164 del Código de Trabajo[3].
La anterior interrogante surge en virtud de lo
estipulado en los artículos 170 de la Constitución Política y 4 del Código
Municipal, en orden a la autonomía que poseen las municipalidades en el manejo
de su gestión política, financiera y administrativa.
Así las cosas, concretamente, se consulta lo
siguiente:
1.- ¿Deliberan dichos artículos[4]
suficiente autonomía política, administrativa y financiera a los Gobiernos
Locales, a fin de que estos puedan dictar sus propios reglamentos de
organización y de servicio?
2.- ¿Faculta dicha autonomía a los entes
municipales para que incluyan dentro de su normativa interna el pago de
salarios de forma bisemanal, como bien lo hizo el Banco Central de Costa Rica,
mediante el "Reglamento Autónomo de Servicios del Banco Central de Costa
Rica y sus Organismos de Desconcentración Máxima", del 26 de octubre de
2005; o deben estos salarios ser cancelados únicamente conforme lo establece el
numeral 164 del Código de Trabajo (norma general), sin importar que gozan de
autonomía establecida por una norma de carácter especial?
En primer lugar, es importante tener claridad que
el artículo 164 del Código de Trabajo lo que hace es desarrollar, precisando de
un modo cierto, el contenido del artículo 57 constitucional, en lo tocante a la
fijación periódica del salario que garantiza el referido precepto
constitucional a todo trabajador, de manera tal que este estipendio se repita
con regularidad durante ciertos espacios de tiempo.
Precisamente, corresponde a la legislación de la
materia (Código de Trabajo) establecer dicha periodicidad, y en ese sentido se
dispuso en el numeral 164, varias opciones en que puede pagarse el salario,
siendo una de ellas el pago por unidad de tiempo (mes, quincena, semana, día u
hora). Lo anterior debe ser entendido en relación con lo dispuesto en el
ordinal 168 del mismo cuerpo normativo.[5]
Bajo esa inteligencia, indudablemente, la principal
obligación del patrono –en este caso de la Municipalidad de Parrita- con
ocasión de la contratación de sus trabajadores, la constituye la retribución
correspondiente; sin embargo, la forma en que ésta puede pagarse (mes,
quincena, semana, día u hora, si es por unidad de tiempo), y su respectiva
periodicidad, dentro del ámbito del empleo público, se encuentran de antemano
expresamente establecido en la ley.
En ese contexto, según lo precisamos en el dictamen
C-161-2019 del 10 de junio 2019 y como bien lo ha advertido la Sala Segunda, es
importante distinguir entre lo que es la modalidad por unidad de tiempo (mes,
quincena, semana, día u hora) del salario de contratación –artículo 164 del
Código de Trabajo- y la frecuencia de su pago, en el tanto la segunda se
refiere a la periodicidad con que se realiza la cancelación al trabajador del
salario contratado –artículo 168 Ibídem- (Véase sentencia No. 2008-000941 de
las 09:40 hrs. del 6 de noviembre de 2008, Sala Segunda); normativa que resulta
innegablemente complementaria y supletoria al régimen de empleo público
(artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil y 9.1 de la Ley General de la
Administración Pública) que está permeado de estándares mínimos del derecho
laboral común.
Ergo, en atención a lo dispuesto en el Código de
Trabajo, en los numerales citados no hay duda que tanto la modalidad por unidad
de tiempo del salario, como la frecuencia de su pago se encuentra debidamente
regulados; no siendo una opción la modalidad de pago bisemanal, como bien lo
apunta usted en el oficio DAMP-N° 042-2018 del 23 de abril de 2018.
Ahora bien, no se puede dejar de acotar que aunque
la presente consulta se presentó antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas,
No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, lo cierto del caso es que dicha normativa
vino a regular el tema bajo análisis.
Incluso, ya este
órgano consultivo en su jurisprudencia administrativa, concretamente en su
dictamen C-194-2019 del 08 de julio del 2019, ha sido contundente en afirmar,
en lo de interés, lo siguiente:
“Comencemos por indicar que, tal y como lo
indicamos en los dictámenes C-160-2019 y C-161-2019, 10 de junio último, la
jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General ha sido consistente
en afirmar que las corporaciones municipales, conforme a la Ley o con sujeción
a ésta, y por medio de sus Concejos municipales –arts. 4 y 13 del Código
Municipal-, como manifestación de su autonomía, tienen competencia para
determinar su régimen retributivo-salarial -artículos 168, 169, 170 y 188 de la
Constitución Política, 4 del Código Municipal y 21 de la Ley de la
Administración Financiera y Presupuestos Públicos , No. 8131 del 18 de
setiembre de 2001- (Dictámenes C-293-2012, de 04 de diciembre de 2012;
C-017-2013, de 11 de febrero de 2013 y C-035-2019, de 14 de febrero de 2019,
entre otros muchos). Y en lo que atañe a la consulta no podemos perder de vista
la vocación y carácter de generalidad con que se emitió la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018,
con una clara finalidad de someter a criterios uniformes todo lo concerniente a
la política salarial de la Administración Pública (art. 140 inciso 7)
constitucional[6]);
disposiciones normativas a las que
deben someterse inexorablemente las municipalidades (art. 26.2 de la citada Ley
No. 9635 y 3 de su Reglamento- Decreto reglamentario No.
41564-MIDEPLAN-H-) que, por excelencia, constituyen la descentralización
territorial de nuestro país (OJ-068-2019, de 20 de junio de 2019). Por lo que
no podría entonces, por imperativo legal, subsistir un régimen retributivo
municipal que no se justifique y desarrolle dentro de los límites legales
impuestos por la Ley No. 9635 y aquellos otros presupuestarios que prevé
adicionalmente el Código Municipal vigente. Criterio por demás compartido y
sostenido por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en
su condición de órgano Rector del empleo público –arts. 46 de la Ley de
Salarios de la Administración Pública, introducido por la Ley No. 9635 y 22 del
Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H - (Oficio DM-634-2019, de 10 de abril de
2019). (…)
En lo que respecta a la
periodicidad o frecuencia de pago salarial, como una de las medidas de
reordenación para la contención y reducción del gasto de personal de las
Administraciones Públicas, la reforma introducida a la Ley de Salarios de la Administración Pública por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018 (arts. 26.2 y 52 y Transitorios
XXV párrafo primero y XXIX) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No.
41564-MIDEPLAN-H- (arts. 2, 3 y 21), establece que en las instituciones
públicas contempladas en el artículo 26 –incluidas las Municipalidades- ajustarán
la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios con la modalidad de
pago mensual con adelanto quincenal[7]
(art. 52); es decir, el salario pactado por unidad de tiempo mensual se
cancelará en una periodicidad o frecuencia quincenal. Para lo cual, según se
establece en su Transitorio XXIX, deberán hacer los ajustes correspondientes
dentro de los tres meses posteriores a la vigencia de esa Ley -la citada Ley
No. 9635 fue publicada y entró a regir el 4 de diciembre de 2018-; lo cual
incluye la adecuación de los sistemas tecnológicos de pago disponibles (art. 21
del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H), así como la realización los
cálculos y ajustes necesarios a fin de asegurar que el cambio de modalidad de
pago legalmente prescrito no produzca una disminución o aumento en el salario
de los servidores (Transitorio XXIX y art. 21 op. cit. in fine).
Sería entonces, conforme a tales
normas legales, de claro carácter de derecho necesario, imperativo y de
contenido absoluto, que las municipalidades, como entidades territoriales
autárquicas, tendrían que normar la modalidad o periodicidad de pago salarial
de sus servidores, y no otra (Dictamen C-161-2019, op. cit.).
No está por demás indicar que, como la Contraloría General de la República, en ejercicio
de sus competencias excluyentes y prevalentes, ha dictado políticas y
directrices atinentes al correcto uso de los recursos públicos, y concretamente
respecto de las fórmulas o procedimientos autorizados para calcular el pago
bisemanal en las municipalidades, esta Procuraduría General se ha inhibido de
pronunciarse al respecto, por ser materia que tiene claras implicaciones
presupuestarias (Dictamen C-203-2003, de 27 de junio de 2003. Ratificado por el
C-244-2016, de 14 de noviembre de 2016). En todo referimos que, en ejercicio de
su función rectora y asesora, el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica ha emitido lineamientos al respecto, como los contenidos en
el oficio DM-305-2019, de 19 de febrero de 2019, por ejemplo, al cual podría
acceder el interesado.” (Ver en el mismo sentido la
Opinión Jurídica OJ-041-2019 del 29 de mayo del 2019)
A mayor abundamiento, en el reciente dictamen C-277-2019 del 20 de
setiembre del 2019 esta Procuraduría reafirmó su posición sobre el tema objeto
de consulta:
“Se
nos consulta si las municipalidades cuya convención colectiva admite el pago
bisemanal deben sujetarse a la modalidad de pago mensual dispuesta en el
artículo 52 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.
Al respecto, debemos indicar que ya ésta
Procuraduría se pronunció sobre la prevalencia de la ley, aunque sea
sobrevenida, sobre lo dispuesto en las convenciones colectivas vigentes, es
decir, las suscritas con anterioridad a la nueva ley. Se trata del dictamen C-060-2019 del 5 de marzo del 2019, cuya
línea fue reafirmada en el C-160-2019 del 10 de junio del 2019, en el
C-194-2019 del 8 de julio del 2019, y en el C-256-2019 del 9 de setiembre del
2019; así como en las opiniones jurídicas OJ-041-2019 del 29 de mayo del 2019 y OJ-068-2019 del
20 de junio del 2019.
El
dictamen C-060-2019 citado, en lo que
interesa, indica lo siguiente:
“IV.- Prevalencia jerárquica de la Ley
sobrevenida sobre las convenciones colectivas, por derogación expresa.
Véase
que el problema planteado con esta consulta y lo hasta aquí descrito,
evidencian, entre otras cosas, las diversas, complejas y dinámicas técnicas de
articulación normativa del ordenamiento jurídico laboral, que involucran
distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y
determinadas condiciones de trabajo en el empleo público; lo cual, en última
instancia determinará la aplicación prevalente de una norma por sobre otra y
permitirá o no, en menor o mayor grado, la complementación normativa a través
de la negociación colectiva (Dictámenes C-176-2012, de 9 de julio de 2012,
C-381-2014, de 5 de noviembre de 2014 y C-176-2015, de 06 de julio de 2015,
entre otros). Y en ese contexto es claro que la Ley estatal, aun aquella
sobrevenida, debe prevalecer sobre lo dispuesto en los convenios colectivos en
virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la preeminencia de la
Ley sobre el convenio colectivo; máxime cuando la norma legal está dirigida a
derogar, y por ende, a determinar la pérdida de vigencia de las normas convencionales
anteriores en un contenido normativo específico. Recordemos la derogación expresa sólo tendrá lugar en
la medida en que el propio ordenamiento así lo determine; es decir, en la
medida en que exista una norma sobre la producción jurídica que establezca el
efecto derogatorio específico (Dictamen C-085-2018, de 25 de abril de 2018).
Ahora
bien, es frecuente que entre los intérpretes del Derecho y, sobre todo entre
algunos operadores jurídicos, se produzca una especie de deslumbramiento que
les lleve a pensar que debe prevalecer la eficacia de los convenios (arts. 62
constitucional, 54, 55 y 712 del Código de Trabajo vigente 8), incluso sobre
las leyes ordinarias; lo cual es jurídicamente inadmisible, porque en realidad
el convenio colectivo es una norma que sólo tiene fuerza vinculante y despliega
su eficacia en el campo de juego que la Ley señala, jamás al contrario. Véase
que en nuestro ordenamiento jurídico la Ley no sólo es la configuradora del
Estatuto de Personal en el empleo público (art. 191 constitucional), incluido
en aquél el reconocimiento del derecho a la negociación de convenciones
colectivas en las Administraciones Públicas (art. 112 inciso 5) de la Ley
General de la Administración Pública –LGAP-, reforma introducida por la Reforma
Procesal Laboral, No. 9343), sino que también la Ley es la que configura este
último derecho (arts. 688 y ss. del Código de Trabajo vigente). De modo que
nuestro Ordenamiento Jurídico se limita a reconocer la existencia de las
convenciones colectivas en el Sector Público y señala la obligatoriedad de lo
acordado en ellas. Pero esto no implica atribuirle rango constitucional o de
ley al contenido de ningún convenio, sino que este contenido deberá mantenerse
dentro de la legalidad administrativa, pues son las leyes estatales las
competentes para fijar la jerarquía de las fuentes jurídicas (art. 6 de la
LGAP) y la ley aplicable a este respecto (art. 57 del Código de Trabajo
vigente) ha dispuesto que el convenio colectivo esté subordinado a las Leyes.
(…)
Todo
lo cual evidencia que la Ley opera en un doble canal: como instrumento que
viene a configurar otra fuente de derecho menor: el convenio colectivo
estatutario; con obligación de dotarle de un espacio material para que esta
pueda ser real, existente y eficaz; y en segundo lugar, la Ley como fuente
concurrente con el convenio colectivo, propia fuente de derecho que puede
regular directamente la materia que regula el convenio estatutario o incluso
reservarse para sí determinadas materias que quedan excluidas, por tanto, de la
contratación colectiva; lo que implica que el convenio colectivo ha de
adecuarse a lo establecido por la Ley.
(…)
De
modo que, aunque los convenios colectivos en el Sector Público tienen fuerza
vinculante entre las partes que los han suscrito y constituyen quizás la norma
más directa y específica que regula las relaciones jurídico-laborales
existentes entre ellas, lo cierto es que desde el punto de vista formal y
material, en el sistema de fuentes del Derecho, está siempre supeditada a la
Ley; la cual, como indiscutida fuente de derecho de mayor rango jerárquico que
aquella otra, tiene capacidad permanente para, entre otras materias, regular
las condiciones laborales y, por ende, se incorpora de forma automática al
contrato de trabajo, pudiendo incluso tener, a diferencia de la convención
colectiva, eficacia general. Por ello, en caso de conflicto, la Ley impone su
primacía frente a la convención colectiva.
Por
todo ello, aun cuando el principio de autonomía colectiva en la regulación de las
relaciones de trabajo del sector público se inserta en los derechos de libertad
sindical y de negociación colectiva; entendida esta última –con algún grado de
estrechez conceptual- como el poder de regulación y ordenación consensuada de
las relaciones laborales en su conjunto que se ha reconocido a los
representantes de los trabajadores, con eficacia jurídica directa – fuerza de
ley, a modo de norma especial - sobre los contratos individuales (arts. 54 y 55
del Código de Trabajo), lo cierto es que esa fuerza vinculante de los convenios
no hace a éstos inmunes a lo establecido en la Ley, aunque ésta sea posterior a
aquellos y altere su equilibrio interno, pues no es de ningún modo oponible
aquel derecho de negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios
a la competencia normativa general del legislador, que es expresión de la
voluntad popular en los sistemas democráticos y que no puede permanecer inerme
o inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone,
con independencia de su incidencia en situaciones jurídicas anteriores y en la
producción de tratamientos diferenciados a través del tiempo (arts. 105 y 121
constitucional). Así que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en
las Leyes.
(…)
Lo
hasta aquí expuesto ratifica que la prevalencia de la ley en nuestro sistema
constitucional está, por tanto, sólida e inequívocamente establecida en el
ámbito del empleo público (art. 191 constitucional). Y en consecuencia, no
podemos más que afirmar la primacía de rango de las disposiciones normativas
contenidas en la Ley No. 9635 sobre las convenciones colectivas y cualesquiera
otros productos de la negociación colectiva, así como la sujeción inexorable de
éstas a lo dispuesto por aquella con carácter de derecho necesario e imperativo
absoluto.
Y
debemos ser claros y contundentes en señalar que con la modificación legal
operada por la Ley No. 9635 no se busca la negación y mucho menos la supresión
de la negociación colectiva y de su ejercicio efectivo como facultad
negociadora de los sindicatos en nuestro medio, ni se está dejando inoperante o
sin contenido –por dispensa o inaplicación administrativa- la convención
colectiva suscrita en aquél ámbito institucional, sino la adaptación a futuro
de las condiciones de trabajo a las nuevas circunstancias imperantes que, por
disposición del legislador, obligan medidas coyunturales de reordenación y
racionalización, para la contención y reducción del gasto de personal de las
Administraciones Públicas, exigidas por el proceso de consolidación fiscal y
sostenibilidad de las cuentas públicas, a fin de frenar el déficit público y
alcanzar la gradual recuperación del equilibrio presupuestario. Lo cual hace
que dicho precepto legal resulte de por sí compatible con la efectividad de las
convenciones colectivas pactadas.”
Partiendo
de lo anterior, y atendiendo la consulta concreta que se nos formula, debemos
indicar que la modalidad de pago en las instituciones a las que se refiere el
artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, debe ajustarse
a lo dispuesto en el artículo 52 de esa ley; es decir, a la modalidad de pago
mensual con adelanto quincenal, sin que para ello sea óbice que la convención
colectiva vigente establezca una modalidad de pago distinta.
Es
necesario advertir, en todo caso, que por estar pendiente de resolver la acción de
inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente n.° 19-2620-0007-CO, en la que se cuestiona,
entre otros aspectos, la prevalencia o no de la ley sobrevenida (Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas) sobre las convenciones colectivas vigentes, en última
instancia deberá estarse a lo que resuelva la Sala Constitucional sobre ese punto
y sobre los demás temas planteados en esa acción.” (El subrayado no es del original)
Consecuentemente, y en atención a sus
interrogantes, se mantiene lo indicado por este órgano consultivo en su
jurisprudencia administrativa; por consiguiente, estese el señor Auditor
Interno de la Municipalidad de Parrita a lo establecido supra.
Puntualmente, en orden a que la reforma
introducida a la Ley de Salarios de la Administración Pública por la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018
(artículos 26.2 y 52 y Transitorios XXV párrafo primero y XXIX) y su Reglamento
-Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H- (artículos 2, 3 y 21), establece que
en las instituciones públicas contempladas en el artículo 26 -incluidas las
Municipalidades- ajustarán la periodicidad de pago de los salarios de sus
funcionarios con la modalidad de pago mensual con adelanto quincenal (artículo
52).
Bajo esa inteligencia, el salario
pactado por unidad de tiempo mensual se cancelará en una periodicidad o
frecuencia quincenal. Para lo cual, según se establece en su Transitorio XXIX,
deberán hacer los ajustes correspondientes dentro de los tres meses posteriores
a la vigencia de esa Ley -la citada Ley No. 9635 fue publicada y entró a regir
el 4 de diciembre de 2018-; lo cual incluye la adecuación de los sistemas
tecnológicos de pago disponibles (artículo 21 del Decreto Ejecutivo No.
41564-MIDEPLAN-H), así como la realización los cálculos y ajustes necesarios a
fin de asegurar que el cambio de modalidad de pago legalmente prescrito no
produzca una disminución o aumento en el salario de los servidores (Transitorio
XXIX y artículo 21 op. cit. in fine).
Finalmente, es importante advertir que
una municipalidad no puede ampararse en su autonomía para desatender la
modalidad de pago dispuesta en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Pública, Número 9635, como bien lo apuntó la Sala Constitucional en una
sentencia reciente:
“ … la autonomía de gobierno invocada como una
prerrogativa constitucional, debe desarrollarse dentro de los límites
establecidos en la ley, con excepción de aquellas materias atribuidas a la
autonomía funcional, es decir, ligadas al orden de especialidad de la
institución (…) la autonomía de gobierno tiene el propósito claramente
establecido para materializar los fines legales y constitucionalmente asignados
al ente menor del Estado, pero no puede servir para fundamentar una presunta
inmunidad del alcance de la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, cuando ésta pretende asumir un control sobre los diferentes
disparadores del gasto público, y establecer límites a la Administración
descentralizada (y central), dentro de los cuales forma parte el Instituto
Tecnológico de Costa Rica, y las otras universidades estatales, con el fin de
que actúen ajustadas con las políticas nacionales, y lineamientos acordes con
el tema de la responsabilidad fiscal, vigente hoy.” Sala Constitucional,
sentencia n.° 12747-2019 del 10 de julio del 2019.
Lo anterior implica que, si la ley
dispone que la percepción de la remuneración es mensual con adelanto quincenal,
no puede esa Administración municipal aplicar otro sistema en virtud del
principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley
General de la Administración Pública) que rige su actuación.
II.-CONCLUSIÓN:
De
conformidad con lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes
conclusiones:
1.- En atención a lo dispuesto en el Código de
Trabajo, en los numerales 164 y 168 no hay duda que tanto la modalidad por
unidad de tiempo del salario, como la frecuencia de su pago se encuentra
debidamente regulados; no siendo una opción la modalidad de pago bisemanal.
2.-
La reforma introducida a la Ley de
Salarios de la Administración Pública por la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018 (artículos 26.2 y 52 y
Transitorios XXV párrafo primero y XXIX) y su Reglamento -Decreto Ejecutivo No.
41564-MIDEPLAN-H- (artículos 2, 3 y 21), establece que en las instituciones
públicas contempladas en el artículo 26 –incluidas las Municipalidades-
ajustarán la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios con la
modalidad de pago mensual con adelanto quincenal (artículo 52).
3.- Bajo esa inteligencia, el salario
pactado por unidad de tiempo mensual se cancelará en una periodicidad o
frecuencia quincenal. Para lo cual, según se establece en su Transitorio XXIX,
deberán hacer los ajustes correspondientes dentro de los tres meses posteriores
a la vigencia de esa Ley -la citada Ley No. 9635 fue publicada y entró a regir
el 4 de diciembre de 2018-; lo cual incluye la adecuación de los sistemas
tecnológicos de pago disponibles (artículo 21 del Decreto Ejecutivo No.
41564-MIDEPLAN-H), así como la realización los cálculos y ajustes necesarios a
fin de asegurar que el cambio de modalidad de pago legalmente prescrito no
produzca una disminución o aumento en el salario de los servidores (Transitorio
XXIX y artículo 21 op. cit. in fine).
4.- Lo anterior implica que, si la ley
dispone que la percepción de la remuneración es mensual con adelanto quincenal,
no puede esa Administración municipal aplicar otro sistema en virtud del
principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley
General de la Administración Pública) que rige su actuación.
En la forma
expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la
República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.
Cordialmente,
Yansi Arias
Valverde
Procuradora
Adjunta
Área de la Función Pública
Yav/sgg
[1] Publicada en el Alcance 202 a La Gaceta No. 225 de 4 de
diciembre de 2018.
[2] Publicado en el Alcance No. 38 a La
Gaceta No. 34 de 18 de febrero de 2019.
[3] “ARTICULO 164.-El
salario puede pagarse por unidad de tiempo (mes, quincena, semana, día u hora);
por pieza, por tarea o a destajo; en dinero; en dinero y en especie; y por
participación en las utilidades, ventas o cobros que haga el patrono.”
[4] Se refiere a los
artículos 170 de la Constitución Política y el 4 del Código Municipal que
disponen:
ARTÍCULO 170.—Las corporaciones municipales son
autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas
las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento
(10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico
correspondiente.
La ley determinará las competencias que
se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la
distribución de los recursos indicados.
Transitorio.—La asignación
presupuestaria establecida en el artículo 170 será progresiva, a razón de un
uno coma cinco por ciento (1,5%) por año, hasta completar el diez por ciento
(10%) total.
Periódicamente, en cada asignación de
los recursos establecidos en el artículo 170, la Asamblea Legislativa deberá
aprobar una ley que indique las competencias por trasladar a las corporaciones
municipales. Hasta que la Asamblea Legislativa apruebe cada una de las leyes,
no se les asignarán a las municipalidades los recursos correspondientes a ese
período, de conformidad con lo indicado en ese mismo numeral. (Así reformado
por el artículo único de la ley N° 8106 de 3 de junio del 2001) (Nota de Sinalevi: En relación a este
numeral véase la Ley General de transferencia de
competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010)
Artículo 4.-La municipalidad posee la autonomía
política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.
Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:
a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y
de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento
jurídico.
b) Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.
c) Administrar y prestar los servicios públicos
municipales, así como velar por su vigilancia y control.
(Así reformado el inciso anterior por
el artículo 2° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía
Municipal" del 23 de abril del 2018)
d) Aprobar las tasas, los precios y las
contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de
impuestos municipales.
e) Percibir y administrar, en su carácter de
administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales.
f) Concertar, con personas o entidades nacionales o
extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones.
g) Convocar al municipio a consultas populares, para
los fines establecidos en esta Ley y su Reglamento.
h) Promover un desarrollo local participativo e
inclusivo, que contemple la diversidad de las necesidades y los intereses de la
población.
i) Impulsar políticas públicas locales para la
promoción de los derechos y la ciudadanía de las mujeres, en favor de la
igualdad y la equidad de género.
(Así reformado por el aparte b) del
artículo único de la Ley N ° 8679 del 12 de noviembre de 2008).
[5] ARTICULO
168.- Las partes
fijarán el plazo para el pago del salario, pero dicho plazo nunca podrá ser mayor
de una quincena para los trabajadores manuales, ni de un mes para los
trabajadores intelectuales y los servidores domésticos.
Si el salario consistiere en participación en las utilidades, ventas
o cobros que haga el patrono, se señalará una suma quincenal o mensual que debe
recibir el trabajador, la cual será proporcionada a las necesidades de éste y
al monto probable de las ganancias que le correspondieren. La liquidación
definitiva se hará por lo menos anualmente.
[6] Entre otras, véase las
resoluciones Nos. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994 y 2001-01822
de las 15:46 hrs. del 7 de marzo de 2001 y la 2018-19511 de las 21:45 hrs. del
23 noviembre de 2018 –esta última ante consulta legislativa del proyecto de Ley
No. 20.580, hoy Ley No. 9635, todas de la Sala
Constitucional. Así como la sentencia del 16-6-84 de la Corte Plena.
[7] Norma especial que resulta acorde a la norma mínima de periodicidad prevista por el ordinal 168 del Código de Trabajo, según la cual: “Las partes fijarán el plazo para el pago del salario, pero dicho plazo nunca podrá ser mayor de una quincena para los trabajadores manuales, ni de un mes para los trabajadores intelectuales y los servidores domésticos”
C-282-2019
Municipalidad de
Parrita, Auditor Interno, pago bisemanal improcedencia. periodicidad de pago de
los salarios de los funcionarios públicos INCLUIDOS LOS FUNCIONARIOS MUNICIPALES.
Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n°9635 de 3 de diciembre de 2018
(artículos 26.2 y 52 y Transitorios XXV párrafo primero y XXIX) y su Reglamento
-Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H- (artículos 2, 3 y 21)..
Artículos 164 y 168 Código de Trabajo.
Por oficio DAMP-N°042-2018 de fecha 23 de abril del
2018, el señor Geiner Calderón Umaña, Auditor Interno, Municipalidad de Parrita,
solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente
interrogante:
“1.
Es claro que el numeral 164 del Código de Trabajo (norma general), establece
que el salario puede pagarse por unidad de tiempo (mes, quincena, semana, día u
hora); lo que evidencia la imposibilidad de cancelarse bisemanalmente, pues se
estaría violentando el principio de legalidad contenido en el artículo 11 de la
Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
Así
las cosas, con fundamento en el artículo 170 de la Carta Magna y el artículo 4
de la Ley especial para los ayuntamientos (Código Municipal), los cuales versan
sobre la autonomía que poseen las corporaciones municipales en el manejo de su
gestión financiera y administrativa. ¿Deliberan dichos artículos suficiente
autonomía política, administrativa y financiera a los Gobiernos Locales, a fin
de que estos puedan dictar sus propios reglamentos de organización y de
servicio?
Con
base en la consulta anterior, ¿Faculta dicha autonomía a los entes municipales
para que incluyan dentro de su normativa interna el pago de salarios de forma
bisemanal, como bien lo hizo el Banco Central de Costa Rica, mediante el
"Reglamento Autónomo de Servicios del Banco Central de Costa Rica y sus
Organismos de Desconcentración Máxima", del 26 de octubre de 2005; o deben
estos salarios ser cancelados únicamente conforme lo establece el numeral 164
del Código de Trabajo (norma general), sin importar que gozan de autonomía
establecida por una norma de carácter especial?”
Mediante dictamen C-282-2019 del 04 de octubre
de 2019, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde,
Procuradora Adjunta, se concluyó:
“1.-
En atención a lo dispuesto en el Código de Trabajo, en los numerales 164 y 168
no hay duda que tanto la modalidad por unidad de tiempo del salario, como la
frecuencia de su pago se encuentra debidamente regulados; no siendo una opción
la modalidad de pago bisemanal.
2.- La reforma introducida a la Ley de Salarios de la
Administración Pública por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas,
No. 9635 de 3 de diciembre de 2018 (artículos 26.2 y 52 y Transitorios XXV
párrafo primero y XXIX) y su Reglamento -Decreto Ejecutivo No.
41564-MIDEPLAN-H- (artículos 2, 3 y 21), establece que en las instituciones
públicas contempladas en el artículo 26 –incluidas las Municipalidades- ajustarán
la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios con la modalidad de
pago mensual con adelanto quincenal (artículo 52).
3.- Bajo esa inteligencia, el salario pactado por unidad de
tiempo mensual se cancelará en una periodicidad o frecuencia quincenal. Para lo
cual, según se establece en su Transitorio XXIX, deberán hacer los ajustes
correspondientes dentro de los tres meses posteriores a la vigencia de esa Ley
-la citada Ley No. 9635 fue publicada y entró a regir el 4 de diciembre de 2018-;
lo cual incluye la adecuación de los sistemas tecnológicos de pago disponibles
(artículo 21 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H), así como la
realización los cálculos y ajustes necesarios a fin de asegurar que el cambio
de modalidad de pago legalmente prescrito no produzca una disminución o aumento
en el salario de los servidores (Transitorio XXIX y artículo 21 op. cit. in fine).
4.- Lo anterior implica que, si la ley dispone que la
percepción de la remuneración es mensual con adelanto quincenal, no puede esa
Administración municipal aplicar otro sistema en virtud del principio de
legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la
Administración Pública) que rige su actuación.”