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Dictamen : 297 - del 21/10/2019
21 de
octubre de 2019
C-297-2019
Lic. Gabriela Brenes
Mendieta
Gerente General
PIMA
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República doy respuesta a su oficio GG-137-18.
Mediante dicho oficio se nos consulta:
“1. Al estar
el PIMA homologado por el Servicio Civil y por así establecerlo el artículo 175
del Reglamento Autónomo de Servicio, ¿se debe aplicar supletoriamente el
Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento?
2. En caso de
no expresarlo directamente el Reglamento Autónomo de Servicio, lo referente a
las movilidades, nombramientos, ascensos y descensos ¿se debe aplicar lo
establecido por el Servicio Civil?
3. La
experiencia requerida para aquellas personas que se pretenden nombrar en la
institución, ya sea por concurso interno o externo ¿debe ser analizada
siguiendo una interpretación restrictiva, o bien puede utilizarse una banda
ancha a la hora de ser interpretada?”
Con el
objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los
siguientes extremos: a. En orden a la aplicación supletoria del Estatuto del
Servicio Civil en el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario; y b. En orden
al principio de legalidad y el manual descriptivo de puestos.
I.
EN ORDEN A LA
APLICACIÓN SUPLETORIA DEL ESTATUTO DEL SERVICIO CIVIL EN EL PROGRAMA INTEGRAL
DE MERCADEO AGROPECUARIO
La presente
consulta busca se analice lo referente a la aplicación del Estatuto del
Servicio Civil al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario. Esto de
conformidad con su Reglamento Autónomo de Servicio (acuerdo 1590).
Solicitándose
que se indique si debe aplicarse el Estatuto del Servicio Civil de manera
supletoria ante la ausencia de disposición en el Reglamento Autónomo de
Servicio. Todo lo anterior en concordancia con lo dispuesto en el artículo 175
de dicho Reglamento.
Para efectos de
abordar el presente tema, conviene empezar señalando que el Programa Integral
de Mercadeo Agropecuario (PIMA) es una institución descentralizada, en virtud
de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley № 6142 del 25 de noviembre de
1977, mediante la cual el Estado costarricense confirió su aval al Instituto de
Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) en el Contrato de Garantía suscrito con el
Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Los artículos de la
citada Ley, al respecto indican lo siguiente:
“Artículo
2°—Para llevar a cabo la realización del proyecto a que se refiere el préstamo
que da origen al presente aval, el IFAM establecerá una unidad con el propósito
de desarrollar un Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, la cual se
denominará PIMA. Dicha unidad tendrá personalidad jurídica y patrimonios
propios.” (El destacado no corresponde al original).
“Artículo
3°—Las funciones del PIMA serán las siguientes: a) Organizar y administrar el
Centro Nacional de Abastecimiento y Distribución de Alimentos (CENADA); b) Realizar
estudios e investigaciones sobre sistemas de mercadeo de productos relativos
al CENADA con el objeto de introducirles mejoras; c) Proporcionar asistencia
técnica a las Municipalidades en la organización, estructura y funcionamiento
de sus respectivos mercados; d) Cualesquiera otras que sean necesarias para
lograr sus objetivos.”
En el dictamen de esta Procuraduría
General número C-144-2007 del 08 de mayo
del 2007, se le definió así:
“II. Naturaleza
del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) (…) el Pima es una unidad que por autorización expresa del
legislador ha sido creada por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
(IFAM), a fin de desarrollar un Programa Integral de Mercadeo Agropecuario,
para cuyo desenvolvimiento cuenta con su propia personalidad jurídica y
patrimonios propios.” (En el mismo sentido ver el
Dictamen C-262-2012 de 9 de noviembre de 2012 y el Dictamen C-175-2006 04 de mayo de 2006).
Así, a pesar de que en la creación del
PIMA interviene el IFAM, la Ley le confiere expresamente los tres presupuestos
necesarios para considerarlo un ente descentralizado: personalidad jurídica,
patrimonio propio y funciones específicas.
A efectos de tener mayor claridad sobre
la naturaleza jurídica del PIMA, es necesario esbozar el concepto de la
descentralización, el cual ha sido explicado por la jurisprudencia
administrativa de la siguiente manera:
“La
Descentralización (…) Así tendremos entidad descentralizada cuando se trate de
un ente público diferente del Estado. Es pues, indispensable que se trate de
una persona jurídica de derecho público y que esa personalidad jurídica que
ostente el organismo no se resuma o integre en la del Estado. En otras
palabras, esos entes públicos con personalidad jurídica propia conforman la
Administración Descentralizada, lo que implica que existe un fenómeno de
descentralización administrativa.” (Dictamen C-108-89 de 21 de junio de
1989).
El dictamen
número C-018 de 27 de enero de 1994, caracterizó a la institución consultante
de esa manera:
"El PIMA es un ente descentralizado creado
mediante la Ley Nº 6142 del 25 de noviembre de 1977, una de cuyas principales
funciones es organizar y administrar el CENADA, según dispone el artículo 3º,
inciso a), de la ley de cita. De conformidad con el Decreto Ejecutivo que
reglamenta su funcionamiento, Nº 7863-A de 20 de diciembre del mismo año,
corresponde a su Consejo Directivo definir la política referente a la
organización y administración del CENADA, así como dictar los acuerdos y
resoluciones de interés agropecuario y de mercadeo relacionados con el mismo,
tal y como lo establece su artículo 13, incisos 1) y 2) (…)”
En razón de la
naturaleza jurídica del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, es que
aquél forma parte de los entes públicos menores que se encuentran incluidos
dentro del concepto de Administración Pública concebido en el artículo 1° de la
Ley General de la Administración Pública.
Esta reseña
conceptual apuntada permite visualizar con claridad que el PIMA se encuentra
dentro de la administración descentralizada, formando así parte del concepto de
administración regida por el marco normativo de
la Ley General de la Administración Pública.
Al ser el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario un ente descentralizado que,
si bien no se encuentra cubierto directamente por el Estatuto del Servicio
Civil, esto no limita la aplicación de dicho Estatuto cuando exista un vacío en
la reglamentación Interna de la Institución.
En el caso del PIMA es importante remitirnos al artículo 175 de su
Reglamento Autónomo de Servicios que establece que los casos no previstos en el
Reglamento, se resolverán supletoriamente, en armonía y de conformidad con las
disposiciones establecidas por Ley, de acuerdo con el siguiente orden: Ley
General de la Administración Financiera de la República, Ley General de
Administración Pública, además normativa de Derecho Público que corresponda,
Principios Generales del Derecho Administrativo y Código de Trabajo y Manual
descriptivo de Puestos.
Estableciendo dicho reglamento las bases para aplicación supletoria del
Estatuto del Servicio Civil.
Las instituciones descentralizadas, se puede recurrir supletoriamente a
otras normas del ordenamiento jurídico administrativo, en atención a lo dispuesto
en el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual:
“Artículo 9.-
1. El ordenamiento jurídico
administrativo es independiente de otras ramas del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma
administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado
y sus principios.
2. Caso de
integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán,
por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público,
la costumbre y el derecho privado y sus principios.”
La aplicación
supletoria de la normativa que regula el régimen de Servicio Civil a los casos
que se presentan ante un posible vacío normativo en una institución
descentralizada como el PIMA, que se ubica fuera de ese régimen estatutario, es
una posibilidad que encuentra sustento en el artículo 9 de la Ley General de la
Administración Pública.
Por lo que según lo
dispuesto por el artículo 175 del Reglamento Autónomo de Servicio, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley General de la
Administración Pública, permite que lo que no esté expresamente reglado en el
Reglamento de Autónomo de Servicio del PIMA podrá ser aplicado lo dispuesto por
el Estatuto del Servicio Civil ante la integración del ordenamiento
administrativo.
II.
EN ORDEN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL MANUAL DESCRIPTIVO DE PUESTOS
En lo referente a la
última consulta realizada, debemos indicar que lo consultado resulta confuso,
pues se nos pregunta sobre una interpretación restrictiva o bien puede
utilizarse una banda ancha a la hora de ser interpretada la experiencia
requerida para aquellas personas que se pretenden nombrar en la institución.
Pero lo indicado por la asesoría jurídica no guarda relación directa con lo
consultado, ya que se refiere a la obligación de encontrarse colegiado ante el
respectivo Colegio Profesional.
Por lo tanto, de lo
que se puede desprender de lo consultado, se nos solicita nos refiramos a la
interpretación amplia o restrictiva de los requisitos que deben tenerse en lo
referente a la experiencia requerida para aquellas personas que se pretenden
nombrar en la institución.
Partiendo del marco
conceptual ya explicado, en cuanto a la naturaleza del Programa Integral de
Mercadeo Agropecuario al conjunto de entes que forman la Administración
Pública, procedemos a indicar que en los
entes descentralizados impera el principio de legalidad.
Así, tenemos que los entes públicos serán organizados –y sus actividades
deben ser realizadas– conforme al Derecho Público. Por lo anterior, no puede
partirse de una aplicación simplista de los requisitos para el nombramiento de
sus funcionarios, debido a que ese aspecto forma parte del esquema de
organización regulado por el Derecho Público, en virtud del sometimiento de la
noción de Empleo Público al Principio de Legalidad. Este aspecto puntual lo encontramos analizado
en nuestro dictamen N°
C-273-2010 del 23 diciembre de 2010, en los siguientes términos:
“C. Los conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo
público.(…) A este respecto la Sala Constitucional, en su conocido voto n.° 1696-92 de las
15:30 horas del 23 de agosto de 1992, adicionado por el voto n.° 3285-92 de las 15:00 horas del 30 de octubre
siguiente, subrayó la diferencia del régimen de empleo público de una relación
laboral privada, así como los principios propios, diferentes, y a veces
contrapuestos con esta última que lo rigen, particularmente, la sujeción al principio de legalidad.(…) El segundo acontecimiento de relevancia
fue la emisión de la sentencia de la Sala Constitucional número 2010-9928 de las 15:00 horas del 9 de junio
del 2010 en cuya virtud se declara, entre otras cosas, la inconstitucionalidad
del artículo 3.a) del CPCA, que remitía a la jurisdicción laboral las
pretensiones relacionadas con la conducta de la Administración Pública en
materia de relaciones de empleo público. De tal forma que, actualmente, y según
el dimensionamiento que la propia Sala hizo de los efectos del voto anterior a
través de la resolución n.°2010-11034 de las 14:51
horas del 23 de junio siguiente, la jurisdicción contencioso-administrativa
también conoce de los procesos que por el carácter
material o sustancial y el régimen jurídico aplicable de sus pretensiones, aunque
deducidas en el contexto de una relación de empleo público, se rigen por el Derecho Administrativo.” (El destacado no corresponde al original).
El rasgo característico del régimen de
empleo público es casualmente la sujeción al Principio de Legalidad, lo cual
implica que la entidad únicamente puede realizar aquellos actos o prestar
aquella actividad que expresamente el ordenamiento jurídico le permita, teniendo
como límite de su capacidad jurídica el fin legal para el cual fue creado.
Por lo que no puede darse una
interpretación amplia en el tema de los requisitos para los nombramientos, si
no que según lo que se disponga por el Manual de Puestos de la institución,
debe existir un apego a dichos requisitos de manera restrictiva, respetando el
principio de legalidad.
III.
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, ésta Procuraduría arriba a las
siguientes conclusiones:
1.
Al ser el
Programa Integral de Mercadeo Agropecuario un ente descentralizado que, si bien
no encuentra cubierto directamente por el Estatuto del Servicio Civil, esto no
limita la aplicación de dicho Estatuto cuando exista un vacío en la
reglamentación Interna de la Institución.
2.
Lo dispuesto por
el artículo 175 del Reglamento Autónomo de Servicio, en concordancia con lo
dispuesto en el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública,
permite que lo que no esté expresamente reglado en el Reglamento de Autónomo de
Servicio del PIMA podrá ser aplicado lo dispuesto por el Estatuto del Servicio
Civil ante la integración del ordenamiento administrativo.
3.
El rasgo
característico del régimen de empleo público es casualmente la sujeción al
Principio de Legalidad, lo cual implica que la entidad únicamente puede
realizar aquellos actos o prestar aquella actividad que expresamente el
ordenamiento jurídico le permita, teniendo como límite de su capacidad jurídica
el fin legal para el cual fue creado.
4.
Por lo que no
puede darse una interpretación amplia en el tema de los requisitos para los
nombramientos, si no que según lo que se disponga por el Manual de Puestos de
la institución, debe existir un apego a dichos requisitos de manera
restrictiva, respetando el principio de legalidad.
De usted, atentamente,
Licda.
Amanda Grosser Jiménez
Procuradora
ymd
C-297-2019
PROGRAMA INTEGRAL DE MERCADEO
AGROPECUARIO (PIMA). APLICACIÓN ESTATUTO DEL SERVICIO CIVIL Y SU REGLAMENTO. ARTÍCULO 175 REGLAMENTO AUTÓNOMO DE SERVICIO. RÉGIMEN DE EMPLEO
PÚBLICO. MOVILIDADES, NOMBRAMIENTOS, ASCENSOS Y DESCENSOS.
La
licenciada Gabriela Brenes Mendieta, Gerente
General del Programa
Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA), mediante oficio No. GG-137-18,
consulta temas relativos a la posibilidad de aplicar el Estatuto del Servicio
Civil y su Reglamento en nombramientos, movilidades, ascensos y/o descensos
dentro del PIMA.
Esta Procuraduría, en dictamen
No. C-297-2019 de 21 de octubre de 2019, suscrito por la Procuradora Amanda
Grosser Jiménez, se concluye que:
1.
Al ser el Programa Integral de Mercadeo
Agropecuario un ente descentralizado que, si bien no se encuentra cubierto
directamente por el Estatuto del Servicio Civil, esto no limita la aplicación
de dicho Estatuto cuando exista un vacío en la reglamentación Interna de la
Institución.
2.
Lo dispuesto por el artículo 175 del
Reglamento Autónomo de Servicio, en concordancia con lo dispuesto en el
artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, permite que lo que
no esté expresamente reglado en el Reglamento de Autónomo de Servicio del PIMA
podrá ser aplicado lo dispuesto por el Estatuto del Servicio Civil ante la
integración del ordenamiento administrativo.
3.
El rasgo característico del régimen de empleo
público es casualmente la sujeción al Principio de Legalidad, lo cual implica
que la entidad únicamente puede realizar aquellos actos o prestar aquella
actividad que expresamente el ordenamiento jurídico le permita, teniendo como
límite de su capacidad jurídica el fin legal para el cual fue creado.
4.
Por lo que no puede darse una interpretación
amplia en el tema de los requisitos para los nombramientos, si no que según lo
que se disponga por el Manual de Puestos de la institución, debe existir un
apego a dichos requisitos de manera restrictiva, respetando el principio de
legalidad.