Opinión Jurídica : 102 - del 09/09/2019

9 de setiembre de 2019

OJ-102-2019

Señor

Leonardo Alberto Salmerón Castillo

Comisión de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su correo electrónico de fecha 21 de noviembre de 2018 por medio del cual solicita criterio técnico jurídico en relación con el Proyecto de Ley denominado “Ley para crear un aporte de los visitantes al Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio a favor de la Municipalidad de Quepos” el cual se encuentra bajo el expediente legislativo N° 21000.

De previo a dar respuesta a la consulta, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

I.SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

Del estudio realizado, se tiene que el proyecto que se somete a consideración de la Procuraduría General de la República propone 5 artículos, con los cuales se pretende el establecimiento de un impuesto a las personas que ingresen al Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio por los puestos oficiales establecidos al efecto por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), dentro de la circunscripción territorial del Cantón de Quepos.

II. SOBRE EL FONDO:

De previo a entrar al análisis de fondo del proyecto de ley puesto a nuestra consideración, es importante recordar que de conformidad con el Principio de Legalidad estipulado en los artículos 121 inciso 13) de nuestra Constitución Política y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la potestad de crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación tributaria, establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo, indicar el sujeto pasivo, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones, así como establecer privilegios, es exclusiva del Estado, la cual se ejerce a través de la Asamblea Legislativa; de ahí que la Sala Constitucional reiteradamente ha dicho:

“IV.- DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO. (…) el Estado tiene potestad soberana de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, o bien, de conceder excepciones, de manera tal que bien se puede conceptualizar que esa potestad de gravar es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar la obligación de un tributo o de respetar un límite tributario; poder que se encuentra limitado en los principios y valores que la propia Constitución Política establece (…)” (SCV-8755-2000).

En virtud de lo anterior, la potestad soberana del Estado de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción no reconoce más limitaciones que las que se originan en nuestra propia Carta Magna. Sin embargo, los tributos deben emanar de una Ley de la República y no deben crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos, así como abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstos en la ley, de conformidad con lo establecido en los ordinales 33, 40, 45, 121 inciso 13 de la Constitución Política.

En concordancia con lo expuesto, valga indicar que si hay consenso en la creación del tributo que se pretende, debe analizarse detenidamente si el mismo resulta acorde con los principios constitucionales de justicia tributaria material. Sobre este punto es imprescindible tener en cuenta los razonamientos externados por la Sala Constitucional en otras oportunidades, en donde ha señalado que:

"III- Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios jurídicos más importantes son : a) el de legalidad de la tributación, conocido también, como reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por la ley formal; b) el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas, que alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la formalidad); este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de discriminaciones arbitrarias; c) el de generalidad, que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima. Dicho en otra forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya situación coincida con la señalada como hecho generador, será sujeto del impuesto. Para el caso concreto no hay duda que el tributo fue autorizado por una ley y lo que procede es analizar si la diferenciación alegada por la accionante y que proviene de la ley de patentes referida, es razonable o si por el contrario, crea una discriminación arbitraria contra ella. (…)" (Voto SCV-2197-92).

Ahora bien, en cuanto al proyecto propiamente se tiene que el impuesto que se pretende crear mediante el artículo 1°, reúne los elementos esenciales a saber: el hecho generador regulado en el artículo 3°, la base imponible regulada en el artículo 2° y la tarifa regulada en el artículo 1°.

El artículo 2 establece que el agente de percepción de dicho aporte será el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), creado conforme a Ley de Biodiversidad (ley N°7788); quien retendrá a su favor el cinco por ciento (5%) de los ingresos totales percibidos mensualmente. Por otra parte, el Sinac podrá suscribir un convenio con la Municipalidad de Quepos efectos de que la misma pueda constituirse en órgano recaudador del cinco por ciento (5%) correspondiente al cobro de entradas al Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio.

Precisamente, en cuanto al hecho generador del impuesto regulado en el ordinal 3, se tiene que se configura al momento en que el usuario cancela la tarifa de admisión por los puestos oficiales del Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio.

Sin embargo, debe hacerse la siguiente observación en relación a la creación de dicho tributo, ya que si bien es cierto se pretende cobrar un monto equivalente al 5% sobre la tarifa oficial de ingreso al Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Municipalidad de Quepos, estarían obligados a contribuir con el pago del impuesto al valor agregado regulado en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas –Ley N° 9635- Sobre el tema, el artículo 1 de la ley de cita establece lo siguiente:

Artículo 1- Objeto del impuesto:

1. Se establece un impuesto sobre el valor agregado en la venta de bienes y en la prestación de servicios, independientemente del medio por el que sean prestados, realizados en el territorio de la República.

2. A efectos de este impuesto, se entenderán realizados en el territorio de la República:

(…)

c) Los siguientes servicios, cuando se presten en el territorio de la República:

i. Los relacionados con actividades culturales, artísticas, deportivas, científicas, educativas, recreativas, juegos de azar o similares, así como las exposiciones comerciales, incluyendo los servicios de organización de estos y los demás servicios accesorios a los anteriores. (…)

Asimismo, el hecho generador de dicho impuesto es la venta de bienes y la prestación de servicios realizados de forma habitual por contribuyentes del artículo 4 de la ley N° 9635. En lo que interesa establece dicho numeral:

“Contribuyentes.-Son contribuyentes de este impuesto las personas físicas, jurídicas, las entidades públicas o privadas que realicen actividades que impliquen la ordenación por cuenta propia de factores de producción, materiales y humanos, o de uno de ellos, con la finalidad de intervenir en la producción, la distribución, la comercialización o la venta de bienes o prestación de servicios.

Asimismo, también se considerarán contribuyentes las personas físicas, jurídicas, las entidades públicas o privadas de cualquier naturaleza que efectúen importaciones o internaciones de bienes tangibles, bienes intangibles y servicios, las cuales están obligadas a pagar el impuesto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de esta ley. En el caso de la compra de servicios o de bienes intangibles, cuyo prestador no se encuentre domiciliado en el territorio de la República, el contribuyente será el destinatario del servicio o el bien intangible, independientemente del lugar donde se esté ejecutando, siempre que sea a la vez contribuyente de este impuesto, conforme a lo dispuesto en el párrafo primero de este artículo.

Igualmente, son contribuyentes todos los exportadores y los que se acojan al régimen de tributación simplificada.”

Finalmente, es importante destacar que la creación del impuesto a las personas que ingresen al Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio no es más que el ejercicio de la competencia tributaria del Estado a través de la Asamblea Legislativa conforme a los principios constitucionales de justicia tributaria material.

En virtud de lo anterior resulta importante destacar que, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su artículo 18 dispone la obligación que tienen todos los contribuyentes de pagar los tributos y cumplir con las obligaciones formales en el momento preciso bajo el principio de voluntariedad de suerte que, todo incumplimiento del deber de pagar oportunamente acarrea una sanción, multa o penalidad.

III. CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley si bien no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, su aprobación o no, es competencia exclusiva de las señoras y señores diputados.

Atentamente,

Licdo. Juan Luis Montoya Segura Licda Estefanía Villalta O.

Procurador Tributario Abogada de Procuraduría

JLMS/svo