Dictamen : 292 - del 08/10/2019

8 de octubre, 2019

C-292-2019

 

Licenciado

José Luis Araya Alpízar

Subdirector General de Presupuesto Nacional

Ministerio de Hacienda

 

Estimado señor:

           

 

Me refiero a su atento oficio N. DGPN-SD-0455-2019 de 27 de junio último, mediante el cual consulta en relación con la incorporación de los presupuestos de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental y en relación con el dictamen C-072-2019 de 20 de marzo anterior, lo siguiente:

 

 

“1-a-  En el caso de los Órganos Desconcentrados que en atención a lo establecido en diversas leyes atienden con recursos provenientes del Presupuesto Nacional, así como con recursos propios el cumplimiento de una función o de una obligación, en ambos casos específicas, al concluir el ejercicio presupuestario, de no haber ejecutado la totalidad de los recursos y no haber concluido con la tarea o de no haber satisfecho la obligación ¿podrán mantener el remanente de estos para continuar atendiendo la finalidad u obligación específica para la que los recibieron en el siguiente ejercicio presupuestario, tendrán que reintegrar los mismos o en aplicación del principio de anualidad el Órgano Desconcentrado ya no podrá disponer de esos dineros al concluir el ejercicio presupuestario del 2021?

1-b-Ahora bien, con respecto a lo indicado en el párrafo transcrito del Dictamen C-072-2019 y para el caso de los órganos desconcentrados del Gobierno Central atendiendo a las derogatorias contenidas en los artículos 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 y 38 del Título IV de la Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y su reforma ¿Deberá la DGPN atender lo dispuesto en el artículo 23 (Criterios para la asignación presupuestaria), así como los artículos 24 (asignación presupuestaria) y 25 (Gestión Administrativa de los destinos específicos)?

2-. En el caso de los Órganos Desconcentrados que al ingresar al Presupuesto Nacional en 2021 tengan superávit específico acumulado de períodos anteriores ¿Deberán utilizar el mismo durante ese año, de manera tal que al 31 de diciembre de 2021 ya no tengan superávit específico acumulado, igualmente, no podrán continuar generando superávit específico a partir de ese año? ¿Y en el evento de que no lo utilicen qué procederá?

3-.Con respecto al superávit libre en el dictamen C-072-2019 se realiza un análisis a partir de lo normado en la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, Ley N. 9371 y en el artículo 17 de la Ley N. 9635, mismo que permite establecer que conforme al numeral antes citado, en caso de que el Órgano Desconcentrado tenga pasivos propios deberá aplicar el superávit libre a la atención de los mismos, de no tenerlos, pero recibir transferencia de gobierno, el superávit se destinará a la amortización de la deuda o a inversión pública. A partir de lo anterior, ¿en el evento de que un órgano desconcentrado si bien recibe recursos del presupuesto nacional, pero los mismos no se clasifican como transferencia y no tiene pasivos propios (supuestos contemplados en el artículo 17 de la Ley N. 9635) en relación con el superávit libre existente al 2021 (téngase en cuenta que a partir del ingreso al presupuesto nacional no lo podrá seguir generando) continuará siendo de aplicación la Ley N. 9371?”.

 

            Adjunta Ud. el oficio DE-226-2019 de 27 de junio anterior de la División de Asuntos Jurídicos de la Dirección de Presupuesto. Considera la Asesoría respecto de las interrogantes a-a) y 2 que los “recursos propios” pueden tener una finalidad que no ha sido modificada por la Ley 9524. No obstante, esos recursos propios no tienen un tratamiento diferenciado de los restantes ingresos en el presupuesto nacional. En caso de remanente, no puede mantenerse el superávit para continuar atendiendo la finalidad específica en el siguiente ejercicio presupuestario, sino que en aplicación del principio de anualidad no podría disponer de esos dineros al concluir el ejercicio presupuestario de 2021. Los órganos desconcentrados en aplicación del principio de anualidad no podrían continuar generando superávit. En cuanto a los superávits acumulados opina que si la finalidad a la que se vinculan no ha sido satisfecha para el 2021, debería darse una planificación y presupuestación efectiva y eficiente de los recursos que permita atender la obligación específica, utilizando lo acumulado en ese ejercicio presupuestario. En cuanto a la interrogante 1-b, opina que la Dirección de Presupuesto debe atender lo dispuesto en los artículos 23, 24 y 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en orden a los destinos específicos. Así la asignación de los recursos dirigidos a atender una tarea u obligación que se vincula a un destino específico de rango legal debe ajustarse a lo dispuesto en los artículos 23, 24 y 25 de la citada Ley. En cuanto a la interrogante 3, señala que el superávit se genera a partir de recursos en el presupuesto nacional, por lo que al superávit libre del órgano que no tiene pasivos y no recibe transferencia, se le aplica la Ley 9635, dado que existe un interés en el ordenamiento en la eliminación de los superávits libre, la necesidad de que se ejecuten los recursos presupuestarios y que los recursos no ejecutados se destinen al financiamiento de la deuda pública. Sostiene que a partir de 2021 no deben generar superávit libre en aplicación del principio de anualidad. Agrega que la Ley 9371 seguirá siendo de aplicación a las entidades a las que se les aplique y que no sean parte del sector público no financiero, ámbito de aplicación de la Ley 9635, las que continuarán rigiéndose por la Ley de Eficiencia de los Recursos Públicos.

 

            La Procuraduría da respuesta a las interrogantes a partir de los siguientes temas

·         Utilización de remanentes de recursos destinados a un fin específico

·         Criterios para asignar recursos a beneficiarios de destinos específicos derogados

·         Eficacia de la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, N. 9371 de 28 de junio de 2016

·          

A-. USO DE REMANENTES DE RECURSOS DESTINADOS A UN FIN ESPECÍFICO

 

 

            Consulta la Dirección de Presupuesto Nacional si los órganos con personalidad jurídica instrumental, cuyos presupuestos se incorporan a partir de 2021 a la Ley de Presupuesto de la República y que hayan generado superávits específicos pueden mantener ese remanente en ejercicios presupuestarios siguientes. En su caso, si se anulan o deben ser reintegrados al presupuesto nacional. 

 

            La duda se plantea en razón de que ni la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (en adelante, Ley de Eficiencia) ni la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 de 3 de diciembre de 2018, incluyen una disposición expresa en relación con los superávits específicos. En efecto, tanto la Ley de Eficiencia como el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas refieren y regulan el destino futuro de los superávits libres pero no hacen lo propio con los superávits específicos.

 

            Es importante recordar que, a diferencia del superávit libre que no tiene un destino específico, el superávit específico está destinado a un fin o actividad previamente definida, por lo que no existe discrecionalidad de la Administración para determinar en qué se utilizarán los recursos correspondientes. Para los efectos de esa Ley dispone el artículo 2 de la Ley de Eficiencia:

“ARTÍCULO 2.- Definiciones

Superávit libre: exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos reales efectuados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad en cuanto al tipo de partida o subpartida que pueden financiar.

Superávit específico: es aquel excedente que por disposición normativa u operativa se encuentra comprometido para un fin específico y que puede ser utilizado en períodos subsiguientes. Dichos recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente, ni pueden ser gravados de ninguna forma.

Transferencia: son los recursos financieros que las instituciones reciben de la Administración Central para satisfacer necesidades públicas de diversa naturaleza, sin que medie una contraprestación de bienes, servicios o derechos a favor de quien traslada los recursos. Incluye las transferencias de destino específico autorizadas por ley, con o sin fuente de financiamiento, las voluntarias, los subsidios, las subvenciones y las donaciones”.

Definiciones que son específicas para la Ley 9371 y que pueden diferir de las contenidas en los clasificadores presupuestarios. Para el clasificador presupuestario de los Ingresos del Sector Público, Decreto N. 31458 de 6 de octubre de 2003, "Emite "Clasificador Presupuestario de los Ingresos del Sector Público", reformado por el Decreto N. 41101 de 21 de marzo de 2018, estos conceptos se definen como

 

“3.3.1.0.00.00.0.0.000 SUPERÁVIT LIBRE

 

Se refiere al exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad en cuanto al tipo de gasto que puede financiar”.

 

“3.3.2.0.00.00.0.0.000 SUPERÁVIT ESPECIFICO

 

Se refiere al exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados al final de un ejercicio presupuestario, que por disposiciones especiales o legales tienen que destinarse a un fin especifico”.

 

“1.4.0.0.00.00.0.0.000 TRANSFERENCIAS CORRIENTES

Ingresos recibidos de personas, entes y órganos del sector público, privado y externo para financiar gastos corrientes con el fin de satisfacer necesidades públicas de diversa índole, sin que medie una contraprestación de bienes, servicios o derechos a favor de quien traslada los recursos. Estas transferencias corrientes incluyen las especificadas y autorizada por ley, las voluntarias, los subsidios, subvenciones y por medio de donaciones”.

 

“2.4.0.0.00.00.0.0.000 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL

Ingresos recibidos de personas, entes y órganos del sector público, privado y externo para financiar gastos de capital con el fin de satisfacer necesidades públicas de diversa índole, sin que medie una contraprestación de bienes, servicios o derechos a favor de quien traslada los recursos. Estas transferencias de capital incluyen las especificadas y autorizadas por ley, las voluntarias, los subsidios y subvenciones”.

 

Debe señalarse que si bien el título de la Ley 9371 es muy amplio “eficiencia en la administración de los recursos públicos”, no se trata de todos los recursos públicos. Por el contrario, del conjunto de la Ley y particularmente de su artículo 1, se determina que se trata de los recursos transferidos por la Administración Central o del Presupuesto de la República y que no hayan sido ejecutados por el beneficiario de acuerdo con la programación establecida. La eficiencia de los recursos no se determina en la Ley de Eficiencia respecto de otras fuentes de financiamiento que pueda tener el beneficiario de una transferencia y en concreto, los órganos con personalidad jurídica instrumental. Al crear o regular un organismo público, el legislador puede disponer que ese beneficiario se financiará con el producto de multas, de cánones o bien, la venta de bienes y servicios, recursos que no ingresan al presupuesto nacional. Recursos “propios” que no están comprendidos en la Ley 9371. Aspecto que es importante en el tanto la ejecución presupuestaria de los créditos correspondientes puede también dar lugar a superávits. Basta reiterar ahora que el destino de los superávits que se generen con esos recursos no es objeto de esta Ley 9371 ni tampoco de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635.

 

Así se deriva del texto del artículo 1 de la Ley 9371:

“ARTÍCULO 1.- Objeto de la ley

Esta ley tiene por objeto promover la eficiencia, la eficacia y la economía en la ejecución de los recursos financieros, estableciendo regulaciones para las entidades públicas estatales o no estatales, los órganos, los entes públicos y/o privados que administran recursos públicos, según lo dispuesto en el artículo 3 de esta ley, que reflejen superávit libre producto de transferencias de la Administración Central o de los presupuestos de la República y que no cumplan con la ejecución presupuestaria programada para el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales establecidos para cada ejercicio económico”.

La remisión al artículo 3 determina como elemento esencial en la definición del ámbito normativo el concepto de transferencia, que debe ser entendido en los términos del artículo 2 de la Ley 9371, antes transcrito. Transferencia que puede existir más allá del concepto de transferencia que contenga el clasificador presupuestario en un momento dado, según lo indicado.

 

Elementos fundamentales del concepto retenido por el legislador son: recepción de recursos financieros para financiar necesidades públicas y ausencia de una contraprestación del beneficiario de la transferencia. Por consiguiente, en el tanto esos elementos se presenten, resultaría aplicable el concepto legal de transferencia.

 

El artículo 2 antes transcrito nos indica que el concepto de transferencia comprende aquellas de destino específico autorizado por ley. Lo que nos llevaría a considerar las transferencias presupuestarias destinadas a concretizar los destinos específicos a cargo del Gobierno Central.

           

Ahora bien, el concepto de destino específico alude fundamentalmente a los ingresos destinados por el legislador para financiar la actividad de un determinado organismo. Ese destino puede ser general en el sentido de que está destinado a financiar la globalidad de la actividad del organismo, pero también puede suceder que el legislador destine determinados recursos al financiamiento de una actividad o proyecto concreto de ese organismo. Caso en el cual el legislador ordinario específica en qué puede gastar el beneficiario del destino los recursos que recibe. Recursos que en su mayoría son de origen tributario.

 

Es claro que cuando el legislador precisa que XX recursos estarán afectos no a la actividad general del organismo, sino a un proyecto o actividad en concreto que ese organismo tiene a su cargo, los recursos se encuentran afectos a esa actividad y proyecto y, consecuentemente, las decisiones financieras que se adopten deben respetar esa afectación. En caso de que los recursos correspondientes no sean ejecutados, el remanente puede ser considerado superávit específico, en los términos de la definición del artículo 2 de la Ley de Eficiencia.

 

Este superávit puede ser producto de una falta de ejecución presupuestaria, de su ineficiencia, o porque los recursos recibidos son excedentarios. Luego, hay obras o programas que no se concluyen en un período presupuestario determinado o bien, que no se inician en espera de contar con mayores recursos. Con lo que se producen acumulaciones del superávit específico. El punto es qué sucede con los recursos que generan ese superávit: ¿deben destinarse a la misma finalidad?, ¿pueden continuar acumulándose o bien deben destinarse a otros destinos?

 

En este orden de ideas cabe reiterar que no existe una disposición legal que establezca que los superávits específicos, producto de destinos específicos o de recursos propios, deban ser reintegrados al presupuesto nacional o bien, que estos recursos tengan que ser destinados a financiar determinadas partidas, como sucede con los superávits libres, según se analizó en el dictamen C-072-2019 de 20 de marzo de 2019.

 

Es claro que la finalidad que dio origen a una determinada fuente de financiamiento (sea el destino específico, sean los recursos propios) puede no haber sido satisfecha en el período presupuestario correspondiente. Por ende, existiría la pretensión de que esos remanentes continúen financiando la finalidad hasta su satisfacción en períodos presupuestarios subsiguientes. Pretensión que se verá reforzada si el legislador no ha procedido a modificar o derogar directamente la norma que establece ese destino o la asignación de los recursos propios. En cuyo caso, el órgano no estaría obligado a reintegrar los remanentes del superávit específico, como sí sucede con el superávit libre. Antes bien lo mantendría.

 

Empero, esta última afirmación debe ser analizada a partir de la definición misma de superávit específico en la Ley de Eficiencia y del hecho de que esos órganos desconcentrados con personalidad presupuestaria verán incorporados sus presupuestos a la Ley de Presupuesto de la República para el período 2021. Incorporación que implicará una modificación sustancial en la ejecución del presupuesto de estas personas instrumentales. Por ende, en relación con sus superávits.

 

En orden al concepto de superávit específico, el artículo 2 dispone que “Dichos recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente”. Lo que implicaría que no pueden ser acumulados.

 

En lo que refiere a la incorporación del presupuesto, como se indicó en el dictamen C-181-2018 de 1 de agosto de 2018, a partir de esa incorporación, los presupuestos de las personas jurídicas instrumentales de la Administración Central quedan sujetos a las normas y principios que regulan el presupuesto de la República. Consecuentemente, debe tomarse en cuenta los principios de anualidad y especialidad temporal del presupuesto, que rigen no solo la aprobación sino también la ejecución presupuestaria. El presupuesto se aprueba para un año, en el cual debe ser, en principio, ejecutado.

 

Lo que determina, en nuestro medio, que en caso de que determinados créditos presupuestarios reflejen un remanente, este se anula a efecto de cerrar el ejercicio presupuestario. Lo que cierra la posibilidad de utilizar esos créditos. No existe una disposición legal que autorice a incorporar al presupuesto siguiente los remanentes de créditos no ejecutados, salvo si se trata de las fuentes de crédito público externo. Dispone el artículo 46 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos:

 “ARTÍCULO 46.- Compromisos presupuestarios

Los saldos disponibles de las asignaciones presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de cada año.

Los gastos comprometidos pero no devengados a esa fecha, se afectarán automáticamente en el ejercicio económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para este ejercicio.

Los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán automáticamente al presupuesto del ejercicio económico siguiente.

El monto no utilizado de la autorización por endeudamiento interno incluida en el presupuesto nacional, caducará el 31 de diciembre del año correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado con posterioridad a tal fecha.

Mediante reglamento, se emitirán los criterios y mecanismos para aplicar este artículo”.

 

Norma de la cual se hace eco el inciso a) del artículo 132 del Reglamento a la Ley.

Conforme lo cual, los distintos recursos, incluidos los de superávit deben ser ejecutados en el período fiscal que se reciban.

            Por consiguiente, si el organismo cuyo presupuesto es incorporado al Presupuesto Nacional genera remanentes durante ese período 2021 o en futuros períodos, los créditos correspondientes se anulan o caducan al final de período presupuestario según disponen las citadas normas.  El organismo tendrá, entonces, que velar porque todo crédito autorizado sea ejecutado conforme los principios y objetivos de la citada Ley, a efecto de que las necesidades públicas sean satisfechas y se concreticen los fines públicos, todo durante ese ejercicio presupuestario. Es decir, el presupuesto no podrá soldarse con superávit.

Ahora bien, qué pasa con el superávit generado o acumulado en el 2020 o en períodos anteriores. Como se indicó, no existe una prescripción legal al respecto pero en la medida en que los recursos tienen que ser incorporados a la Ley de Presupuesto de 2021 y no puede haber una gestión extrapresupuestaria, eso significa que en el ejercicio presupuestario de 2020 no puede producirse un nuevo superávit y si se genera, debe ser incorporado a la Ley de Presupuesto de 2021, para ser ejecutado. En relación con los superávits que hubieren sido acumulados significa que deben ser presupuestados y ejecutados en la finalidad propia de los recursos en el ejercicio presupuestario del 2020.

            No puede dejarse de lado que la ejecución presupuestaria es programada y esa programación debe tender a la utilización efectiva de los recursos disponibles y al cumplimiento de los fines del organismo de que se trate. La programación debe tomar en cuenta que las asignaciones presupuestarias “caducan” al 31 de diciembre de cada año fiscal, según lo indicado. Por consiguiente, no pueden generarse superávits nuevos ni mantenerse los acumulados en años anteriores.

 

II-. ASIGNACION DE RECURSOS A PARTIR DE LA DEROGACIÓN DE DESTINOS ESPECIFICOS

 

Se consulta si la Dirección de Presupuesto debe asignar recursos a los órganos desconcentrados con aplicación de los artículos 23 a 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

Dicha Ley derogó diversas disposiciones legales que destinaban recursos tributarios al financiamiento de entes y órganos públicos encargados de servicios públicos y actividades públicas de interés social. Derogación que rige a partir de1 1° de enero de 2020. Entre los antiguos beneficiarios se encuentran fondos y órganos con personalidad jurídica instrumental, titulares de un presupuesto independiente del Presupuesto Nacional. Por ende, fondos y órganos-persona cuyos presupuestos deberán ser incorporados en el Presupuesto Nacional para 2021.

En concreto, la Ley 9635 contiene las siguientes derogaciones:

ARTÍCULO 31-

a) Derogatoria de la asignación del impuesto sobre la renta en favor de las universidades estatales. Se derogan los numerales 3 y 3 bis de la Ley N.° 6450. El primero de esos numerales destina como propios recursos para el Instituto Tecnológico de Costa Rica y la Universidad de Costa Rica. Con los recursos del impuesto sobre la renta establece un monto que pasa a formar parte del Fondo Especial de Educación Superior. El artículo 3 bis destina recursos del impuesto sobre la renta para la Universidad Estatal a Distancia, calificando los recursos como propios e independientes.

Al conocer de la constitucionalidad del proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, la Sala Constitucional estableció que si bien el numeral se refiere a recursos asignados al FEES, al contener montos nominales en favor de las universidades, con la aplicación del artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas “se respeta el contenido del numeral 85 de la Constitución Política”. La aplicación del artículo 24 garantiza que “las partidas derogadas del FEES no podrán disminuirse con respecto al presupuesto vigente al momento de la aprobación de la ley”. Así como no podrían disminuirse los recursos referentes a las rentas propias derogadas.

Es decir, ya la Sala Constitucional fijó los criterios que debe seguir la Dirección General de Presupuesto Nacional en relación con estos recursos.

  b) Se deroga el artículo 2 de la Ley N.° 6746, Crea el Fondo de Juntas Educación y Administrativas Oficiales. Ley que crea un fondo con recursos del impuesto sobre la renta y un porcentaje de la tarifa progresiva del impuesto sobre propiedad inmueble, para financiar las juntas de educación y las juntas administrativas de las instituciones de enseñanza oficial del país.

c)  Se deroga el inciso a) del artículo 34 de la Ley N.° 7648, Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, que obliga al Estado a incluir una partida presupuestaria equivalente al 7%  de lo recaudado por concepto de impuesto sobre la renta en favor del PANI.

 Derogación que también fue objeto de pronunciamiento por la Sala Constitucional, para quien la disposición no presenta algún vicio de constitucionalidad, por considerar que al PANI no se le reducen los recursos a “tal grado, que se vacíe de contenido el mandato constitucional estatuido en el numeral 55 de la Ley Fundamental”. Estimó dicha Sala que el legislador puede variar los destinos específicos creados por ley cuando considere que implican una inadecuada distribución de recursos o, incluso, un manejo presupuestario que seriamente agrave una situación de déficit fiscal. En los términos de la Sala, serán los efectos de la derogatoria los que podrían provocar una posible violación constitucional, con vaciamiento del derecho fundamental o la imposibilidad de cumplir la misión constitucional del PANI.

Para que esa violación no se presente, es indispensable que la Dirección de Presupuesto asigne los recursos considerando los criterios que los artículos 22 y 24 de la Ley de Fortalecimiento establecen en protección de los derechos fundamentales y del Estado Social de Derecho.

ARTÍCULO 32-

Derogatoria de la asignación del impuesto sobre las ventas. Se deroga la asignación de los recursos provenientes de la recaudación del impuesto sobre las ventas establecida en las siguientes disposiciones:

a)      El artículo 3 de la Ley N.° 6952, Reforma Ley de Impuesto sobre la Renta de 29 de febrero de 1984.

Norma que destina a la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el veinte por ciento de lo recaudado por concepto de impuesto sobre las ventas. Derogación a la cual nos referimos en el dictamen N.C-099-2019 de 5 de abril del presente año.

b) El transitorio IV de la Ley N.° 6826, Ley de Impuesto General sobre las Ventas, de 8 de noviembre de 1982. Norma que destina al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal el porcentaje establecido en la ley Nº 5662 del 23 de diciembre de 1974. Nótese que esta Ley no destina porcentaje alguno al IFAM.

ARTÍCULO 33: deroga el inciso b) del artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y Creación del Banhvi que destina al Fondo de Subsidios para la Vivienda, FOSUVI, el 3% de tres por ciento (3%) de los presupuestos nacionales, ordinarios y extraordinarios, aprobados por la Asamblea Legislativa.

  ARTICULO 34:

  Deroga el párrafo final del artículo 31 de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001.  Este artículo establece una serie de derogaciones de impuestos que califica de menores.

 

Empero, en su último párrafo impone al Poder Ejecutivo el deber de incorporar en los presupuestos ordinarios y extraordinarios, en favor de las instituciones beneficiarias de los impuestos derogados, los “recursos que dejen de percibir por las derogaciones de los impuestos indicados en este artículo”. Además, prohíbe subejecutar las partidas relativas a las instituciones beneficiarias de dichos impuestos. Con lo cual obliga a mantener el porcentaje y monto de financiamiento que la ley creadora del destino específico establecía.  Situación que se corrige con el artículo 34 que nos ocupa.

 

En efecto, al derogar el artículo 34 el último párrafo del artículo 31, el destino establecido por las normas derogadas pierde toda su eficacia y, por ende, el Poder Ejecutivo deja de estar obligado a presupuestar en favor de los beneficiarios los recursos que dejaren de percibir.

ARTICULO 35:

Bajo el título de Derogatoria de la asignación de la Ley N.°8764, Ley de Migración y Extranjería, se derogan los artículos 235 y 243 de dicha Ley.

El primero de esos artículos dispone que los recursos del Fondo Especial de Migración serán destinados a cubrir los gastos corrientes y de capital de la Dirección de Migración y Extranjería, en forma adicional al presupuesto ordinario y extraordinario otorgado por el Ministerio de Hacienda. En tanto que el numeral 243 dispone que los recursos del Fondo Social Migratorio correspondientes a la Dirección General de Migración serán destinados a cubrir los gastos corrientes y de capital de esa Dirección, en forma adicional al presupuesto ordinario y extraordinario otorgado por el Ministerio de Hacienda, para el desarrollo de los principios rectores de la Ley General de Migración y Extranjería.  Asimismo, el Fondo Social financia la repatriación humanitaria de costarricenses.

De modo que los citados fondos constituyen mecanismos de financiamiento de los gastos corrientes y de capital de la Dirección de Migración, gastos no financiados por la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República. Lo que implica, por demás, que gastos operativos y de capital de la Dirección no se reflejan en la Ley de Presupuesto, con lesión de los principios de unidad y universalidad presupuestarias.

            Es importante señalar que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no deroga ni el Fondo Especial de Migración, artículos 231-234 de la Ley, ni tampoco el Fondo Social Migratorio, artículos 241, 242, 244 y 245 de la Ley. Así como tampoco deroga las normas que asignan a dichos fondos determinados recursos, producto del accionar de la Dirección de Migración. Se mantienen, así, las tasas y precios establecidos en los artículos 33, 251 y siguientes, así como las multas del 171, 177, 182 de la Ley de Migración. Por lo que pareciera que la derogación tiene como objeto directo impedir que gastos corrientes y de capital de la Dirección de Migración sean financiados por recursos fuera de la Ley de Presupuesto.

 

            Distinta situación ocurre con el Fondo del Servicio de Guardacostas.

 

  ARTICULO 36:

 

El artículo 36 de la Ley de Fortalecimiento deroga los artículos 26,27 y 28 de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Guardacostas.

 

El artículo 26 crea el Fondo Especial del Servicio Nacional de Guardacostas, administrado por la Dirección General del Servicio de Guardacostas. Recursos que se incorporan al presupuesto nacional y se giran luego a una cuenta especial de la Dirección, con lo que permite una gestión presupuestaria independiente. El Fondo, de acuerdo con el artículo 27, se financia con los dineros provenientes del pago de licencias administrativas, contribuciones legales, multas y otras sanciones pecuniarias que correspondan al Servicio, así como las donaciones en dinero que reciba de instituciones públicas o privadas. Estos recursos serán depositados en la cuenta especial, el "Fondo Especial del Servicio Nacional de Guardacostas". Al derogarse estas normas, el Servicio tendrá que continuar siendo financiado en sus diversas actividades por la Ley de Presupuesto.

 

ARTÍCULO 37:

 Derogatoria de la asignación de la Ley N.° 6879, Ref. Timbre Educación Cultura Impuestos Exoneraciones Literatura. Se derogan los párrafos segundo y tercero de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley N.° 6879.

  El artículo 3 de la Ley que crea el Timbre Educación Cultura Impuestos, Exoneraciones Literatura, N. 6879 de 21 de julio de 1983, estableció un impuesto del uno por ciento sobre el valor aduanero de las mercancías importadas. Se establece, párrafo segundo, que el Poder Ejecutivo, de lo recaudado, destinará la suma de ¢350.000.000, como subvención, en favor del Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social para los programas denominados Centro de Educación y Nutrición y Centros Infantiles de Atención Integral, a cargo del Ministerio de Salud. El párrafo tercero dispuso que ese monto se iría ajustando a partir de 1984 en el mismo porcentaje de incremento anual de los ingresos totales que se perciban por el tributo. Destino específico derogado por el artículo 37 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

ARTÍCULO 38:

 Se deroga el artículo 59 bis de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Dicha norma permite incrementar por un plazo de seis meses y ante situaciones de desequilibrio de la economía generadas por el ingreso de capital externo, los tributos establecidos en los artículos 23 incisos c), c bis) y d), y el párrafo noveno del artículo 59 de la Ley de Renta. No se trata de la derogación de un destino específico: el numeral permitía al Poder Ejecutivo variar la tarifa de determinados impuestos ante situaciones de desequilibrio. Excepcionaba, empero, los rendimientos generados por la emisión de valores por el Gobierno de la República y entidades públicas nacionales y entidades financieras.

 Puesto que no se está en presencia de una norma creadora de un destino específico, sino de una norma que aumenta la tarifa de un tributo en circunstancias extraordinarias, no genera asignación de recursos en el Presupuesto para 2020.

  Dadas estas derogaciones, es válido preguntarse si existe total discrecionalidad en la asignación de los recursos por parte de la Dirección General de Presupuesto Nacional. Y la respuesta es negativa en razón de lo ordenado por la Ley 9635, lo expresado por la Sala Constitucional, reseñado en el dictamen C-099-2019 antes citado.

 

La Sala Constitucional, en resolución N. 19511-2018 de 21:45 hrs. del 23 de noviembre de 2018, contestó las dudas de los señores diputados en orden a la potencial afectación de los derechos fundamentales de carácter prestacional que podría originarse por la disminución de los recursos en favor del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), Juntas de educación, Fondo de Subsidio para la Vivienda y los fondos para CEN CINAI. Disminución que, se afirmaba, podría presentarse por una desvalorización de los montos asignados y ello a pesar de lo dispuesto en el artículo 24 del proyecto. Para la Sala no hay socavamiento de los derechos prestaciones ni incumplimiento de los deberes del Estado Social de Derecho. Estimó la Sala que compete al Parlamento definir los medios más aptos para satisfacer tales derechos prestacionales, teniendo como límite la prohibición de vaciar o disminuir “irrazonablemente el contenido presupuestario de los programas estatales a tal grado”. Situación que estimó no provoca la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ya que contiene lo que llamó “cláusulas de protección”, que permiten mitigar o contrarrestar las disminuciones alegadas.

Como cláusulas de protección refiere la Sala a lo dispuesto en los numerales 23, 24 y 25 de la Ley.

 

Considera la Sala IV que el artículo 23 establece lineamientos de asignación, algunos de los cuales resguardan el gasto de los programas sociales financiados por los destinos derogados. Se encajarían dentro de esos criterios, los incisos c), h) e i) del citado numeral, conforme los cuales la Dirección General de Presupuesto Nacional deberá tomar en consideración las variaciones inflacionarias, el principio de progresividad de los derechos humanos y el cumplimiento del fin social de la institución beneficiada; criterios que para el Tribunal Constitucional permitirían atender la pérdida del valor adquisitivo de las sumas transferidas, merced al transcurso del tiempo.

 

En cuanto al numeral 24 manifestó la Sala Constitucional:

 

“Con este mandato, a los programas e instituciones concernidos se les protege contra cualquier desfavorecimiento nominal en sus ingresos con ocasión de la entrada en vigor del sistema de asignación presupuestaria planteado en el proyecto. Esto significa que, al menos, las asignaciones actuales no pueden verse mermadas”.

En el dictamen N-099-2019 de 5 de abril de 2019, la Procuraduría se refirió al cambio que se produce en orden al régimen de los destinos específicos a partir de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y a los criterios de asignación de los recursos a partir de dicha Ley, anotando:

“Nótese que las decisiones de asignación de recursos se hacen depender no de la ley que estableció el financiamiento de esos órganos, sino de “criterios de suficiencia fiscal”, sea los recursos financieros suficientes con que se cuente, del respeto de los derechos fundamentales y las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo. Con lo que, como se dijo, modifica sustancialmente la relación entre ley ordinaria y ley presupuestaria y se amplían las facultades del Ministerio de Hacienda en orden a la asignación de los recursos, flexibilizando la rigidez estructural de las finanzas públicas.

  Lo anterior no significa, en modo alguno, que a través de la asignación de los recursos el Poder Ejecutivo pueda dejar sin financiamiento determinados programas u órganos. El artículo 22, al cual volveremos luego, lo obliga a garantizar el financiamiento de las instituciones y los programas de desarrollo social y económico. En palabras de la Sala Constitucional, la necesidad de mantener el equilibrio presupuestario justifica un criterio distinto de asignación de los recursos en la medida en que sea necesario para mantener el Estado Social de Derecho, pero sin que Costa Rica deje de ser un Estado Social de Derecho, tutelar de los derechos fundamentales y, dentro de ellos, los sociales, ya que:

 “de manera inexorable debe existir una equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar…” Sala Constitucional, resolución N. 19511-2018 de 21:45 hrs.  de 23 de noviembre de 2018.

Según lo cual la solvencia económica estatal debe estar enfocada al fortalecimiento y desarrollo de un sistema político solidario, que resguarde los derechos de los estratos económicamente más débiles de la sociedad.

Objetivo que debería ser alcanzado porque entre los criterios determinantes de la asignación de los recursos se encuentra el fin social de la institución beneficiada, la prestación de servicios públicos de beneficio colectivo, el efectivo cumplimiento de los derechos fundamentales y el principio de progresividad de los derechos humanos y no solo la disponibilidad de los recursos financieros. Dispone en ese sentido la Ley 9635:

“ARTÍCULO 23- Criterios para la asignación presupuestaria. La Dirección General de Presupuesto Nacional realizará la asignación presupuestaria de las transferencias atendiendo los siguientes criterios:

a) Las prioridades del Gobierno, según el Plan Nacional de Desarrollo.

b) Los compromisos establecidos en la programación plurianual.

c) El fin social de la institución beneficiada en la prestación de servicios públicos de beneficio colectivo como juntas de educación, asociaciones de desarrollo y asociaciones administradoras de los sistemas de acueductos y alcantarillados comunal.

d) El cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales.

e) La ejecución presupuestaria de los tres periodos anteriores al año de formulación del presupuesto.

f) Los recursos acumulados de vigencias anteriores en la caja única del Estado.

g) La disponibilidad de recursos financieros.

h) Las variaciones en el índice de precios al consumidor.

i) El efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de los derechos humanos.

j) Otros criterios que utilice la Dirección General de Presupuesto Nacional en el ejercicio de las competencias constitucionales”.

Se une a estas disposiciones, el artículo 25:

“ARTÍCULO 25- Gestión administrativa de los destinos específicos. En el caso de los destinos específicos que no estén expresamente dispuestos en la Constitución Política, o su financiamiento no provenga de una renta especial creada para financiar el servicio social de forma exclusiva, el Ministerio de Hacienda determinará el monto a presupuestar, según el estado de las finanzas públicas para el periodo presupuestario respectivo y los criterios contemplados en el artículo 23 de esta ley”.

Con lo que pareciera que el límite a las nuevas facultades del Poder Ejecutivo estaría referido a los destinos específicos creados por la Constitución, lo que es evidente, o bien aquéllos creados por ley para financiar un servicio social en forma exclusiva. Lo que excluye, entonces, los destinos referidos a tributos destinados a financiar en forma general los gastos públicos, como pueden ser los destinos a cargo de impuestos como la renta o ahora el impuesto al valor agregado.

Conjunto de disposiciones que permiten afirmar que a partir de la vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas los organismos beneficiarios de recursos con destino específicos ven modificado su financiamiento, el que va a estar determinado por los nuevos criterios establecidos por el legislador y, en consecuencia, que a futuro ese financiamiento no va a estar ligado a una fuente de ingresos en especial, al producto de determinados tributos u otro tipo de recursos, salvo que estos hayan sido conservados por la Ley 9635. Las asignaciones presupuestarias no están referidas, en resumen, a una asignación específica, con lo que el ámbito de los destinos específicos creados por ley sufre una modificación sustancial. Y es en ese marco que opera la reforma al financiamiento de FODESAF”.

            Es de advertir que en los supuestos que se consulta, al haberse derogado la norma creadora del destino específico, el Ministerio de Hacienda no tendría que ejercer la facultad que le otorga el artículo 25, ya que no puede gestionar un destino que ha dejado de existir. No obstante, sí está obligado a determinar qué monto asignará a los organismos que resultan perjudicados con la derogación. Determinación que se funda en lo dispuesto en los números 22, 23 y 24 de la misma Ley.

 

            Recordemos: el primero de estos numerales obliga al Ministerio de Hacienda a garantizar, a través de transferencias incluidas en la Ley de Presupuesto, el financiamiento de las instituciones y programas de desarrollo social y económico, entre las cuales se encuentran los organismos que eran destinatarios de los destinos específicos derogados. Una asignación que debe hacerse en aplicación de los criterios establecidos por el numeral 23 y que, en todo caso, no puede resultar inferior al presupuesto vigente al momento de aprobación de la Ley, según el mandato del artículo 24.

 

            Ergo, los citados organismos no serán financiados con un destino específico, pero debe otorgárseles el financiamiento necesario para que cumplan con el fin que justifica su existencia; por ende, que les permita mantener su organización y funcionamiento hasta tanto no sea modificada por el legislador.

 

            Cabe recordar que algunos de los destinos específicos derogados benefician a órganos desconcentrados, fondos o cuentas a los que se ha dotado de presupuesto independiente a la Ley de Presupuesto Nacional. En virtud de lo dispuesto por la  Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018, dichos presupuestos deben ser incorporados a la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, sujetos a las normas que regulan la formulación, aprobación, ejecución y control del Presupuesto Nacional. No obstante, la dotación presupuestaria dentro del presupuesto nacional debe respetar lo dispuesto en los referidos numerales 22, 23 y 24. Es decir, la incorporación de los presupuestos al Presupuesto Nacional no libera al Ministerio de Hacienda de los mandatos del legislador, en los artículos mencionados.

 

III- LAS LEYES 9524 Y 9635 AFECTAN LA EFICACIA DE LA LEY DE EFICIENCIA

 

 

            Se consulta respecto de la aplicación futura de la Ley 9371 a partir del año  2021 respecto de órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental. Consulta que se  presenta en razón de lo dispuesto por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en materia de superávit libre y la incorporación de esos presupuestos en el Presupuesto Nacional.

 

            La Ley de Eficiencia no ha sido derogada pero su eficacia se ve afectada por su propio contenido y por la promulgación posterior de las Leyes 9524 y 9635.

 

Veamos primero los efectos provocados por la Ley de Fortalecimiento.

En principio, la Ley 9371 tiene como ámbito orgánico las entidades públicas estatales o no estatales, los órganos, los entes públicos y o privados que administren recursos públicos, producto de transferencias de los presupuestos de la República o, en general del presupuesto de la Administración Central. En ese sentido, la pretensión es que rija para todo organismo, público o privado, que reciba recursos producto de transferencia de los presupuestos de la República.

Dispone el artículo 3 de la Ley 9371:

“ARTÍCULO 3.- Ámbito de aplicación

La presente ley es de aplicación exclusiva para los siguientes recursos:

a) Los recursos de la Administración Central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las dependencias y los órganos auxiliares de estos.
b) Los recursos que reciban por concepto de transferencias por parte de la Administración Central los entes públicos o privados.

c) Los recursos públicos que reciban por concepto de transferencias por parte de la Administración Central los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas que administran recursos públicos.

En la medida en que la Ley de Presupuesto establezca una transferencia o asigne recursos a un ente privado o un ente descentralizado y obviamente a un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, para su financiamiento, ese organismo quedará cubierto por la Ley N. 9371, salvo norma en contrario. Organismos, que en tanto sus recursos estén sujetos al principio de caja única y generen superávit libre al cierre del ejercicio económico, devienen obligados a ejecutarlos en un período máximo de dos años, contados a partir del dictamen declarativo del superávit libre emitido por la Autoridad Presupuestaria, basado en los informes técnicos de la Tesorería Nacional. En caso de que esos recursos no se ejecuten, en el plazo antes definido, los recursos establecidos en el artículo 3 deberán ser devueltos al presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central, artículo 5. Para lo cual dichos organismos deben presupuestar, programar y ejecutar el superávit libre que mantengan en caja única del Estado, artículo 6. El mandato es claro, el superávit libre debe ser ejecutado en dicho plazo y si no se ejecuta, regresa al presupuesto nacional.

            Distinto ámbito de aplicación tiene la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. El espacio de aplicación de esta Ley en su Título IV es el sector público no financiero. El Título IV de la Ley 9635 no rige para ninguna entidad privada pero tampoco rige todos los organismos públicos. En principio, comprende todo organismo del sector público no financiero, salvo lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley. Ergo, para que la Ley 9635 sea aplicable, debe estarse ante organismos públicos y estos deben ubicarse dentro del sector de actividad no financiero. El Reglamento Ejecutivo al Título IV de la Ley 9635, Decreto Ejecutivo N. 41641 de 9 de abril de 2019, dispone en lo que interesa:

“Artículo 1º.-Ámbito de aplicación La Regla Fiscal para el control del crecimiento del gasto corriente presupuestario, se aplicará al Sector Público no Financiero (SPNF), que según lo dispuesto en el clasificador institucional comprende:

. El Gobierno Central, entendido como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el  Tribunal Supremo de Elecciones, y las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

.  Instituciones Descentralizadas No Empresariales y sus órganos desconcentrados.

.  Gobiernos Locales.

.  Empresas Públicas no Financieras”.

El Clasificador Institucional del Sector público engloba dentro del concepto de sector público no financiero las instituciones que proveen de bienes y servicios a la comunidad fuera del mercado, así como las empresas públicas no financieras que realizan actividades de comercio o de producción. Considerando como “Gobierno General” no solo al Gobierno de la República sino también a los entes descentralizados no empresariales y a los Gobiernos locales.

Se desprende de lo antes señalado que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental resultan concernidos por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, pero en la medida en que reciban transferencias o recursos del presupuesto nacional, se encuentran dentro de la esfera de la Ley 9371. El punto es cuál de las dos leyes se aplica en relación con los superávits.

Ahora bien, el numeral que regula el destino de los recursos del superávit libre en la Ley 9635 es el artículo 17 que dispone:

“ARTÍCULO 17- Destino de los superávit libres generados por la aplicación de la regla. En caso de que las entidades públicas que tengan pasivos generen un superávit libre al final del ejercicio presupuestario, este se destinará a amortizar su propia deuda. Tratándose del superávit libre generado por entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional como consecuencia de la aplicación de la regla fiscal, tal superávit deberá reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a aquel en que se generó dicho superávit, para ser utilizado en la amortización de deuda o en inversión pública”.  

El artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas solo puede ser aplicado a un organismo que sea parte del sector público no financiero. Como el artículo 17 se refiere a “entidades”, podría considerarse que solo se aplica a los entes del sector público no financiero, pero no a los órganos con personalidad jurídica instrumental. No obstante, considera la Procuraduría que del objetivo del Título IV y de su ámbito de aplicación (artículo 5 en relación con el 6), se deriva que todo órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental que sea parte del citado sector queda regulado por el artículo 17. Ley que determina el destino de los superávits libres para las entidades que reciben transferencias del Presupuesto Nacional o que tienen pasivos propios, disponiendo que si el organismo concernido tiene pasivos propios, el superávit libre se destina a cubrir esos pasivos. Si no tiene pasivos y recibe transferencias, los recursos se reintegran al presupuesto nacional para ser utilizados en amortización de la deuda o bien, inversión pública.

Lo anterior podría llevar a considerar que la Ley de Eficiencia ha perdido eficacia total. Empero, como se indicó, esta Ley y la de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no tienen el mismo ámbito de aplicación orgánica, aun cuando ambas leyes regulen la generación de superávit libres.

En la Ley de Eficiencia el elemento determinante no es la pertenencia al sector público no financiero sino sobre todo el financiamiento vía transferencia presupuesto nacional. Dado que entidades privadas, sociedades con participación minoritaria del sector público pueden recibir transferencias del presupuesto nacional y no son parte del sector público no financiero, tenemos que a estas entidades se les aplicaría la ley 9371 pero no la 9635.

De lo antes expuesto se deriva que el nuevo destino dado por la Ley 9635 a los superávits libre no genera una derogatoria implícita de la Ley 9371, que continuará rigiendo entidades que reciben transferencias del Presupuesto Nacional, en el tanto no les resulte aplicable la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

En cuanto a la Ley 9524, su ámbito de aplicación está referido a cuentas, fondos, órganos con personalidad jurídica instrumental, que tengan presupuestos independientes del Presupuesto Nacional. No comprende, obviamente, ningún organismo privado.  Por lo que los ámbitos de aplicación de las leyes 9524 y 9371 no son los mismos. Sin embargo, la incorporación de los presupuestos independientes sí afecta la eficacia de la Ley 9371. Sencillamente, a partir de esa incorporación, los órganos con personalidad jurídica instrumental, las cuentas, fondos no pueden generar superávits en aplicación de los principios de anualidad y especialidad temporal del presupuesto y, en particular, del artículo 46 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, según lo ya analizado.

En caso de que para el presupuesto de 2019-2020 órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental no tengan pasivos propios ni reciban transferencias ni ningún recurso del Presupuesto Nacional pero generen superávits libres con “recursos propios”, lo procedente es cumplir con lo dispuesto en la Ley 9371, en su artículo 6. Por consiguiente, que los recursos sean presupuestados y ejecutados antes de 2021.

Como se indicó, la Ley 9371 se aplica a organismos públicos que no pertenecen al sector público no financiero y a entidades privadas. Ante lo cual cobra también importancia determinar la vigencia de la citada Ley. No obstante que en el dictamen 167-2017 se indicó que la Ley 9371 es de carácter permanente, debe tomarse en cuenta lo dispuesto en los citados artículos 5 y 6. Este último artículo obliga a presupuestar, programar y ejecutar el uso del superávit libre que los organismos del artículo 3, incluidos los entes privados, mantengan en caja única del Estado. Pero, además, el artículo 5 establece un plazo para esa ejecución. Plazo que es de dos años (salvo para las juntas de educación) a partir de que la Autoridad Presupuestaria haya declarado la existencia de un superávit libre. Es ese plazo el que determina que los superávits libres vuelvan al presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central.

CONCLUSION:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. En la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos y en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas el interés del legislador está centrado en el destino de los superávits libres, sin que haya regulado el destino de los superávits específicos.

 

2-. En consecuencia, no se ha previsto en estas leyes que los superávits específicos, producto de destinos específicos o de recursos propios, deban ser reintegrados al presupuesto nacional o bien, que estos recursos tengan que ser destinados a financiar determinadas partidas, como sucede con los superávits libres.

 

3-. La eficiencia en la ejecución de los recursos que promueve la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos se determina respecto de transferencias de la Administración Central o del presupuesto nacional pero no en relación con otras fuentes de financiamiento que pueda tener el beneficiario de una transferencia y en concreto, los órganos con personalidad jurídica instrumental.

 

4-. La finalidad que dio origen a una determinada fuente de financiamiento (sea este un destino específico, sea los recursos propios) puede no haber sido satisfecha en el período presupuestario. Lo que origina un remanente que, en principio, continuará financiando la finalidad hasta su satisfacción en períodos presupuestarios subsiguientes. Así, esos superávits deben ser presupuestados para la finalidad para la cual los recursos fueron otorgados.

 

5-. Situación que cambiará respecto de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, cuyos presupuestos deben ser incorporados en el Presupuesto Nacional a partir de 2021.

6-. En razón de los principios de anualidad y de especialización temporal en materia presupuestaria, los créditos presupuestarios deben ser ejecutados en el ejercicio para el cual fueron autorizados. En caso de que determinados créditos reflejen un remanente, este se anula a efecto de cerrar el ejercicio presupuestario, sin posibilidad de incorporar en el presupuesto siguiente los remanentes de créditos no ejecutados, salvo si se trata de las fuentes de crédito público externo.

7-. Se sigue de lo expuesto, que el organismo cuyo presupuesto es incorporado al Presupuesto Nacional tendrá que velar porque todo crédito autorizado sea ejecutado conforme los principios y objetivos de la Ley que le otorgó recursos, a efecto de que las necesidades públicas sean satisfechas y se concreticen los fines públicos, todo durante ese ejercicio presupuestario. Simplemente, el legislador no previó reglas especiales de ejecución para esos remanentes a partir de la citada incorporación al Presupuesto Nacional. En concreto, no les autorizó generar superávits a partir de esa incorporación.

 

8-. Los artículos 31, 32, 33, 35, 36, 37 del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que rige a partir del 1 de enero de 2020, derogan normas que establecían destinos específicos en favor de entidades públicas y de órganos con personalidad jurídica instrumental, para la ejecución de programas de carácter prestacional y, en general, programas sociales.

 

9-. Al asignar recursos a los organismos que pierden esos destinos específicos, la Dirección General de Presupuesto Nacional debe atender lo dispuesto en los artículos 22, 23 y 24 de la misma Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Normas cuyo contenido se constituye en “cláusulas de protección”, que permiten mitigar o contrarrestar las disminuciones de los ingresos, según lo señaló la Sala Constitucional en su resolución N. 19511-2018 de 21:45 hrs. de 23 de noviembre de 2018. Por ende, vinculan a la Dirección General de Presupuesto. De no sujetarse a dichas cláusulas, podría producirse una vulneración a los derechos fundamentales y del Estado Social de Derecho.

 

10-. El artículo 31 de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001 derogó una serie de tributos, que calificó de menores. Pero su párrafo final obligó al Poder Ejecutivo a incorporar en los presupuestos ordinarios y extraordinarios, en favor de las instituciones beneficiarias de los impuestos derogados, los “recursos que dejen de percibir por las derogaciones de los impuestos indicados en este artículo”. Con la derogación del párrafo final del artículo 31, por el artículo 34 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el Poder Ejecutivo deja de estar obligado a presupuestar esos recursos.

 

11-.  Si bien la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos y el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que regirá a partir del 1 de enero de 2020, regulan el destino de los superávits libres, su ámbito de aplicación es diferente. Esta última ley refiere a los organismos que integran el sector público no financiero, en tanto que la primera refiere a todo organismo, público o privado, que reciba recursos de la Administración Central o transferencias del Presupuesto Nacional. Luego, el concepto de transferencia contenido en la Ley de Eficiencia es propio de esa ley y no es susceptible de aplicación a los supuestos regulados en el artículo 17 de la Ley 9635.

 

12-. En la medida en que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental constituyan parte del sector público no financiero y reciban transferencias del presupuesto nacional, les resultará aplicable el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. En ausencia de pasivos propios, deberán destinar los recursos del superávit libre a amortizar la deuda o a inversión pública.

 

13-. La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no regula el supuesto de entidades del sector público no financiero que reciban recursos del presupuesto nacional que no constituyan técnicamente transferencias. Y es que, en orden, a los órganos que tienen su presupuesto incorporado a la Ley de Presupuesto, la regla es que no pueden generar remanentes.

 

14-. Los órganos desconcentrados con personalidad instrumental deberán presupuestar y ejecutar los remanentes de los aportes de la Administración Central y transferencias presupuestarias en el ejercicio económico 2020. De no ejecutarlos, dichos recursos serán incorporados al Presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa.

15-. El nuevo destino dado por la Ley 9635 a los superávits libre no genera una derogatoria implícita de la Ley 9371, que continuará rigiendo entidades que reciben transferencias del Presupuesto Nacional, en el tanto no les resulta aplicable la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

16-. No obstante, el principio de eficiencia en la administración de los recursos públicos obliga a las entidades que continúan sujetas a la Ley 9371 a ejecutar los recursos que le son transferidos durante el correspondiente ejercicio presupuestario. De no hacerlo, cumplidos los plazos establecidos por dicha Ley, cualquier remanente debe ser reintegrado al Presupuesto de la República, según se deriva del artículo 6 de esa Ley.

17-. Si bien el ámbito de aplicación de la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, Ley N. 9524 de 7 de marzo de 2018, es más restringido que el de la Ley de Eficiencia, la incorporación de los presupuestos de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental afecta la eficacia de la Ley 9371, máxime que esa incorporación implica estricta sujeción a los principios de anualidad y especialidad temporal presupuestarios.

 

Atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora General Adjunta

 

 

 

MIRCH/gtg

 

 

C-292-2019

 

PRESUPUESTO NACIONAL. PRINCIPIO DE ANUALIDAD. PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD TEMPORAL. EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA. SUPERÁVIT ESPECÍFICO. SUPERÁVIT LIBRE. DESTINOS ESPECÍFICOS. CRITERIOS PARA ASIGNACION DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS.

 

El Subdirector General de Presupuesto Nacional , en oficio N. DGPN-SD-0455-2019 de 27 de junio 2019,  consulta respecto de la incorporación de los presupuestos de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental y en relación con el dictamen C-072-2019 de 20 de marzo anterior, lo siguiente:

 

“1-a-  En el caso de los Órganos Desconcentrados que en atención a lo establecido en diversas leyes atienden con recursos provenientes del Presupuesto Nacional, así como con recursos propios el cumplimiento de una función o de una obligación, en ambos casos específicas, al concluir el ejercicio presupuestario, de no haber ejecutado la totalidad de los recursos y no haber concluido con la tarea o de no haber satisfecho la obligación ¿podrán mantener el remanente de estos para continuar atendiendo la finalidad u obligación específica para la que los recibieron en el siguiente ejercicio presupuestario, tendrán que reintegrar los mismos o en aplicación del principio de anualidad el Órgano Desconcentrado ya no podrá disponer de esos dineros al concluir el ejercicio presupuestario del 2021?

1-b-Ahora bien, con respecto a lo indicado en el párrafo transcrito del Dictamen C-072-2019 y para el caso de los órganos desconcentrados del Gobierno Central atendiendo a las derogatorias contenidas en los artículos 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 y 38 del Título IV de la Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y su reforma ¿Deberá la DGPN atender lo dispuesto en el artículo 23 (Criterios para la asignación presupuestaria), así como los artículos 24 (asignación presupuestaria) y 25 (Gestión Administrativa de los destinos específicos)?

2-. En el caso de los Órganos Desconcentrados que al ingresar al Presupuesto Nacional en 2021 tengan superávit específico acumulado de períodos anteriores ¿Deberán utilizar el mismo durante ese año, de manera tal que al 31 de diciembre de 2021 ya no tengan superávit específico acumulado, igualmente, no podrán continuar generando superávit específico a partir de ese año? ¿Y en el evento de que no lo utilicen qué procederá?

3-.Con respecto al superávit libre en el dictamen C-072-2019 se realiza un análisis a partir de lo normado en la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, Ley N. 9371 y en el artículo 17 de la Ley N. 9635, mismo que permite establecer que conforme al numeral antes citado, en caso de que el Órgano Desconcentrado tenga pasivos propios deberá aplicar el superávit libre a la atención de los mismos, de no tenerlos, pero recibir transferencia de gobierno, el superávit se destinará a la amortización de la deuda o a inversión pública. A partir de lo anterior, ¿en el evento de que un órgano desconcentrado si bien recibe recursos del presupuesto nacional, pero los mismos no se clasifican como transferencia y no tiene pasivos propios (supuestos contemplados en el artículo 17 de la Ley N. 9635) en relación con el superávit libre existente al 2021 (téngase en cuenta que a partir del ingreso al presupuesto nacional no lo podrá seguir generando) continuará siendo de aplicación la Ley N. 9371?”.

 

            La Procuraduría da respuesta a las interrogantes a partir de los siguientes temas

·         Utilización de remanentes de recursos destinados a un fin específico

·         Criterios para asignar recursos a beneficiarios de destinos específicos derogados

·         Eficacia de la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, N. 9371 de 28 de junio de 2016

Concluyendo que:

1-. En la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos y en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas el interés del legislador está centrado en el destino de los superávits libres, sin que haya regulado el destino de los superávits específicos.

 

2-. En consecuencia, no se ha previsto en estas leyes que los superávits específicos, producto de destinos específicos o de recursos propios, deban ser reintegrados al presupuesto nacional o bien, que estos recursos tengan que ser destinados a financiar determinadas partidas, como sucede con los superávits libres.

 

3-. La eficiencia en la ejecución de los recursos que promueve la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos se determina respecto de transferencias de la Administración Central o del presupuesto nacional pero no en relación con otras fuentes de financiamiento que pueda tener el beneficiario de una transferencia y en concreto, los órganos con personalidad jurídica instrumental.

 

4-. La finalidad que dio origen a una determinada fuente de financiamiento (sea este un destino específico, sea los recursos propios) puede no haber sido satisfecha en el período presupuestario. Lo que origina un remanente que, en principio, continuará financiando la finalidad hasta su satisfacción en períodos presupuestarios subsiguientes. Así, esos superávits deben ser presupuestados para la finalidad para la cual los recursos fueron otorgados.

 

5-. Situación que cambiará respecto de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, cuyos presupuestos deben ser incorporados en el Presupuesto Nacional a partir de 2021.

6-. En razón de los principios de anualidad y de especialización temporal en materia presupuestaria, los créditos presupuestarios deben ser ejecutados en el ejercicio para el cual fueron autorizados. En caso de que determinados créditos reflejen un remanente, este se anula a efecto de cerrar el ejercicio presupuestario, sin posibilidad de incorporar en el presupuesto siguiente los remanentes de créditos no ejecutados, salvo si se trata de las fuentes de crédito público externo.

7-. Se sigue de lo expuesto, que el organismo cuyo presupuesto es incorporado al Presupuesto Nacional tendrá que velar porque todo crédito autorizado sea ejecutado conforme los principios y objetivos de la Ley que le otorgó recursos, a efecto de que las necesidades públicas sean satisfechas y se concreticen los fines públicos, todo durante ese ejercicio presupuestario. Simplemente, el legislador no previó reglas especiales de ejecución para esos remanentes a partir de la citada incorporación al Presupuesto Nacional. En concreto, no les autorizó generar superávits a partir de esa incorporación.

 

8-. Los artículos 31, 32, 33, 35, 36, 37 del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que rige a partir del 1 de enero de 2020, derogan normas que establecían destinos específicos en favor de entidades públicas y de órganos con personalidad jurídica instrumental, para la ejecución de programas de carácter prestacional y, en general, programas sociales.

 

9-. Al asignar recursos a los organismos que pierden esos destinos específicos, la Dirección General de Presupuesto Nacional debe atender lo dispuesto en los artículos 22, 23 y 24 de la misma Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Normas cuyo contenido se constituye en “cláusulas de protección”, que permiten mitigar o contrarrestar las disminuciones de los ingresos, según lo señaló la Sala Constitucional en su resolución N. 19511-2018 de 21:45 hrs. de 23 de noviembre de 2018. Por ende, vinculan a la Dirección General de Presupuesto. De no sujetarse a dichas cláusulas, podría producirse una vulneración a los derechos fundamentales y del Estado Social de Derecho.

 

10-. El artículo 31 de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001 derogó una serie de tributos, que calificó de menores. Pero su párrafo final obligó al Poder Ejecutivo a incorporar en los presupuestos ordinarios y extraordinarios, en favor de las instituciones beneficiarias de los impuestos derogados, los “recursos que dejen de percibir por las derogaciones de los impuestos indicados en este artículo”. Con la derogación del párrafo final del artículo 31, por el artículo 34 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el Poder Ejecutivo deja de estar obligado a presupuestar esos recursos.

 

11-.  Si bien la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos y el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que regirá a partir del 1 de enero de 2020, regulan el destino de los superávits libres, su ámbito de aplicación es diferente. Esta última ley refiere a los organismos que integran el sector público no financiero, en tanto que la primera refiere a todo organismo, público o privado, que reciba recursos de la Administración Central o transferencias del Presupuesto Nacional. Luego, el concepto de transferencia contenido en la Ley de Eficiencia es propio de esa ley y no es susceptible de aplicación a los supuestos regulados en el artículo 17 de la Ley 9635.

 

12-. En la medida en que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental constituyan parte del sector público no financiero y reciban transferencias del presupuesto nacional, les resultará aplicable el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. En ausencia de pasivos propios, deberán destinar los recursos del superávit libre a amortizar la deuda o a inversión pública.

 

13-. La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no regula el supuesto de entidades del sector público no financiero que reciban recursos del presupuesto nacional que no constituyan técnicamente transferencias. Y es que, en orden, a los órganos que tienen su presupuesto incorporado a la Ley de Presupuesto, la regla es que no pueden generar remanentes.

 

14-. Los órganos desconcentrados con personalidad instrumental deberán presupuestar y ejecutar los remanentes de los aportes de la Administración Central y transferencias presupuestarias en el ejercicio económico 2020. De no ejecutarlos, dichos recursos serán incorporados al Presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa.

15-. El nuevo destino dado por la Ley 9635 a los superávits libre no genera una derogatoria implícita de la Ley 9371, que continuará rigiendo entidades que reciben transferencias del Presupuesto Nacional, en el tanto no les resulta aplicable la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

16-. No obstante, el principio de eficiencia en la administración de los recursos públicos obliga a las entidades que continúan sujetas a la Ley 9371 a ejecutar los recursos que le son transferidos durante el correspondiente ejercicio presupuestario. De no hacerlo, cumplidos los plazos establecidos por dicha Ley, cualquier remanente debe ser reintegrado al Presupuesto de la República, según se deriva del artículo 6 de esa Ley.

17-. Si bien el ámbito de aplicación de la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, Ley N. 9524 de 7 de marzo de 2018, es más restringido que el de la Ley de Eficiencia, la incorporación de los presupuestos de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental afecta la eficacia de la Ley 9371, máxime que esa incorporación implica estricta sujeción a los principios de anualidad y especialidad temporal presupuestarios.