Dictamen : 290 - del 04/10/2019

4 de octubre de 2019

C-290-2019

Señor

Giancarlo Casasola Chaves

Presidente del Concejo

Municipalidad de Moravia

Señora

Marisol Calvo Sánchez

Secretaria del Concejo

Municipalidad de Moravia

Estimados señores:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio no. SCMM-960-11-2018 de 20 de noviembre de 2018, en el cual se transcribe el acuerdo del Concejo no. 1637-2018, que dispuso requerir nuestro criterio técnico jurídico sobre la siguiente interrogante:

“¿Es jurídicamente viable a la luz del Código Municipal, la Ley de Patentes del Cantón y el bloque de legalidad conceder un permiso temporal provisionalísimo para el ejercicio lucrativo de las personas físicas o jurídicas que soliciten una licencia de explotación comercial durante el transcurso de 30 días naturales de los que dispone el Gobierno Local para analizar y resolver sobre la solicitud formal de patente comercial?”

            De conformidad con el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les corresponde “la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón”, y, en ese carácter, son “…las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones…” (Artículo 1° de la Ley de Construcciones, no. 833 del 2 de noviembre de 1949) y de planificar y controlar el desarrollo urbano de su cantón (artículo 15 de la Ley de Planificación urbana, no. 4240 de 15 de noviembre de 1968).

Para la ejecución de ese encargo, el ordenamiento jurídico le otorga a los Municipios una serie de herramientas concretas. Y uno de esos instrumentos es la licencia que el artículo 88 del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) exige para el ejercicio de cualquier actividad lucrativa en el cantón.

            Sobre la naturaleza jurídica de la licencia municipal para el ejercicio de una actividad, en la jurisprudencia de la Sala Constitucional y en nuestra jurisprudencia administrativa, se ha dispuesto que:

“La naturaleza jurídica de las licencias municipales y, concretamente para este caso, la de las licencias para el expendio de licores (como derivado de las primeras), ha sido abordada por la jurisprudencia de esta Sala y por pronunciamientos de la Procuraduría. Verbigracia, en sentencia número 2197-92 este Tribunal definió las licencias municipales de la siguiente manera: “(…) es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad (…)” (lo destacado no es del original). Por otro lado, en el voto número 2009-006841 de las 14:47 horas del 29 de abril de 2009, la Sala aclaró que: “Previo a analizar propiamente los reparos de los accionantes, es necesario para efectos de claridad de este pronunciamiento, hacer algunas precisiones entre los conceptos de licencia municipal y patente municipal. La Licencia Municipal es aquella autorización que otorgan las corporaciones municipales a las personas físicas o jurídicas que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de actividades lucrativas (…)” (lo destacado no es del original). La Procuraduría, mediante el reciente dictamen número C-223-2012 del 21 de setiembre de 2012, sostuvo lo siguiente:

“Tal y como se ha indicado en anteriores oportunidades –ver dictámenes números C-120-2010 del 10 de junio del 2010 y C-274-2010 del 23 de diciembre del 2010 entre otros-, la licencia municipal es un acto administrativo de autorización mediante el cual la Municipalidad habilita a un particular para la realización de una determinada actividad lucrativa. Precisamente, la doctrina se ha referido a la autorización administrativa, señalando que corresponde a “una modalidad de actuación o intervención de la actividad de los ciudadanos mediante fórmulas o técnicas que perturban de algún modo, sin distorsionarlos totalmente, sus derechos e intereses, en razón a la prevalencia del interés general”.

Así, la autorización (o permiso o licencia) es fruto de la actividad de policía, en el sentido de que sirve de condicionante al ejercicio de derechos subjetivos o a la consolidación de intereses legítimos de los ciudadanos. Su naturaleza jurídica se identifica con una “remoción de límites para el ejercicio de derechos particulares”, es decir, algunos derechos necesitan, para ser ejercidos en plenitud y válidamente, el permiso de la Administración Pública correspondiente. De este modo, la autorización tiene un doble alcance jurídico, puesto que, puede ser vista como un acto de habilitación y como un acto de fiscalización o control.” (Sala Constitucional, voto no. 11499-2013 de las 16 horas de 28 de agosto de 2013. Se añade la negrita).

“La licencia municipal es la autorización para el ejercicio legítimo de una actividad con fines de lucro dentro de un cantón o circunscripción territorial, cuya manifestación se traduce en el pago de un tributo, en la forma que determina su ley de creación. Nadie puede ejercer una actividad lucrativa si no ha obtenido la licencia municipal y ha pagado la patente. Esa autorización ha de sustentarse en el ordenamiento jurídico, toda vez que la actividad a autorizar no puede ser contraria a la ley, y debe ser compatible con los usos permitidos en la planificación urbana local (Artículo 90 ibid., 21, 24, 28 y Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, resoluciones 471/2010, 194/2011, 220/2011, 318/2011, 71/2012, 102/2012, entre otras, con cita de precedentes constitucionales)” (Procuraduría General de la República, dictamen no. C-179-2019 de 25 de junio de 2019).

            En síntesis, la licencia o patente municipal es un acto administrativo que habilita a un particular para ejercer una actividad comercial determinada, y que, a su vez, sirve como instrumento para que los Gobiernos Locales puedan controlar y fiscalizar las diferentes actividades que se desarrollan en su jurisdicción.

            No en vano, el propio artículo 90 del Código Municipal establece que la licencia podrá ser denegada cuando “la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.”

            Se sobre entiende, entonces, que la patente municipal no es una mera formalidad y que su otorgamiento no es automático, sino que implica una labor de análisis y valoración de requisitos por parte de la Municipalidad, con el fin de constatar que la actividad comercial a desarrollar y el establecimiento respectivo se ajustan al ordenamiento jurídico y a la zonificación y usos permitidos por el instrumento de planificación urbana que corresponda.

            Solo una vez que se haya verificado el cumplimiento de los requisitos y normativa aplicable, es posible que la Municipalidad otorgue la patente, pues solo así puede garantizarse que el desarrollo de la actividad comercial no va a generar una afectación al ordenamiento urbano y al interés público.

            Por esa razón, no es posible que la Municipalidad permita el ejercicio de las actividades comerciales de manera provisional, durante el plazo de treinta días que establece el artículo 89 del Código Municipal para resolver las solicitudes, pues ello implicaría autorizar el desarrollo de una actividad, sin haber constatado su conformidad con los requisitos y normativa aplicable. Y, en consecuencia, sin haberse determinado si podría generar alguna afectación al ordenamiento urbano y al interés público.

            Además de lo anterior, como bien se señala en el criterio legal adjunto a la consulta, el otorgamiento de una licencia comercial provisional en los términos planteados, implicaría una violación al principio de legalidad, puesto que, ni el Código Municipal, la Ley de Patentes Municipales Comerciales de la Municipalidad de Moravia (no. 8658 de 17 de julio de 2008) ni ninguna otra norma habilitan a los Municipios a emitir ese tipo de licencias. Y, en todo caso, la legitimidad de una norma que avalara esa posibilidad, resultaría sumamente dudosa, pues implicaría permitir el ejercicio de actividades comerciales sin descartar, de previo, la no afectación al ordenamiento urbano y el interés público.

De ustedes, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

C-290-2019.

LICENCIAS DE ACTIVIDADES COMERCIALES. NO ES POSIBLE OTORGAR PATENTES PROVISIONALES.

Los señores Giancarlo Casasola Chaves, Presidente del Concejo de la Municipalidad de Moravia, y Marisol Calvo Sánchez, Secretaria del Concejo de la Municipalidad de Moravia, requiere nuestro criterio técnico sobre la siguiente pregunta:

“¿Es jurídicamente viable a la luz del Código Municipal, la Ley de Patentes del Cantón y el bloque de legalidad conceder un permiso temporal provisionalísimo para el ejercicio lucrativo de las personas físicas o jurídicas que soliciten una licencia de explotación comercial durante el transcurso de 30 días naturales de los que dispone el Gobierno Local para analizar y resolver sobre la solicitud formal de patente comercial?”

Esta Procuraduría, en dictamen No. C-290-2019 de 4 de octubre de 2019, suscrito por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluye que:

No es posible que la Municipalidad permita el ejercicio de las actividades comerciales de manera provisional, durante el plazo de treinta días que establece el artículo 89 del Código Municipal para resolver las solicitudes, pues ello implicaría autorizar el desarrollo de una actividad, sin haber constatado su conformidad con los requisitos y normativa aplicable. Y, en consecuencia, sin haberse determinado si podría generar alguna afectación al ordenamiento urbano y al interés público.

Además, implicaría una violación al principio de legalidad, puesto que, ni el Código Municipal, la Ley de Patentes Municipales Comerciales de la Municipalidad de Moravia (no. 8658 de 17 de julio de 2008) ni ninguna otra norma habilitan a los Municipios a emitir ese tipo de licencias.