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Opinión Jurídica : 123 - del 10/10/2019
10 de octubre de 2019
OJ-123-2019
Señor
Mario Castillo Méndez
Diputado
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la
República, me refiero a su oficio no. AL-PAC-MCM-194-2019 de 31 de julio de
2019, recibido en la Procuraduría el 10 de setiembre de 2019, en el cual
requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el
proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21478,
denominado “Ley para el aprovechamiento
sostenible de camarón en Costa Rica” publicado en el Alcance no. 154 a La
Gaceta no. 124 de 3 de julio de 2019.
1) Carácter de este pronunciamiento:
En virtud de lo regulado por nuestra Ley
Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este
órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no
poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del
ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es
vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un
insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.
2) Antecedentes de interés:
Tal y como se indica en la exposición de motivos, el presente
proyecto de ley pretende reformar varios artículos de la Ley de Pesca y
Acuicultura (no. 8436 de 1° de marzo de 2005) con el fin de reactivar la pesca
de arrastre, después de más de cinco años de haber sido prohibida mediante el
voto de la Sala Constitucional no. 10540-2013 de 7 de agosto de 2013.
Efectivamente,
mediante ese voto, la Sala Constitucional, haciendo alusión a los principios de
desarrollo sostenible, desarrollo sostenible democrático, prevención y
precaución, solidaridad y justicia social, y el principio de responsabilidad en
la actividad pesquera y de acuicultura y una vasta cantidad de instrumentos de
Derecho Internacional; y considerando que la pesca del camarón con redes de
arrastre en el contexto actual costarricense, causa serios daños al ecosistema
marino, pone en grave riesgo la existencia y reproducción de especies
comerciables y del propio camarón, y atenta contra la supervivencia del sector
pesquero artesanal socialmente vulnerable; declaró inconstitucionales los
artículos 2° inciso 27 punto d), 43 inciso d) y 47 incisos a) y b) de la Ley de
Pesca y Acuicultura, específicamente las frases que se refieren a la pesca con
redes de arrastre y ordenó al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura
(INCOPESCA) no otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los
vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de
arrastre. E indicó que las autorizaciones y licencias vigentes no podrían ser
renovadas después de transcurrido su plazo de vigencia.
La Sala
estimó que las normas indicadas son contrarias al derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, al principio de desarrollo sostenible y al
principio de desarrollo sostenible democrático, que se deduce de la
interpretación sistémica y sistemática de los numerales 50, 69 y 89, y al
principio de justa distribución de la riqueza derivado de los artículos 50, 74
y 89 de la Carta Fundamental. Y, además, se estimaron vulnerados los principios
del Derecho Internacional sobre la materia que según el artículo 6° de nuestra
Constitución resultan aplicables, y “que
exigen la adopción de técnicas de pesca selectivas, la conservación del recurso
y ecosistemas marinos, prohíben la sobreexplotación e imponen la aplicación de
principios de técnicas y prácticas de pesca y comerciales acordes con la
sostenibilidad de recurso y los principios precautorio y preventivo propios del
Derecho Ambiental…”
La Sala
dejó abierta la posibilidad de reinstaurar las licencias de pesca de arrastre
(incisos a) y b) del artículo 47) mediante una reforma legal, siempre que “se haga referencia expresa a la obligación
de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una
reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se
demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea
compatible con un desarrollo sostenible democrático.”
Sobre la
violación al principio de desarrollo sostenible democrático, indicó:
“…deviene
claro que la explotación de recursos marinos mediante la pesca por arrastre
significa la captura indiscriminada de las especies marinas que las redes de
arrastre encuentran en su camino; esto vulnera las posibilidades laborales de
los pescadores artesanales y su derecho a participar en los beneficios de la
explotación sostenible del ambiente. El método utilizado en la pesca de
arrastre de camarón, al capturar todo tipo de especie marina, no solo afecta
los intereses de las personas dedicadas a la pesca artesanal de camarón, sino
también los intereses de todos los pescadores artesanales. Así no se logra un
desarrollo sostenible democrático, uno al que todos tengan acceso real; menos
aún se puede hablar de un desarrollo sostenible solidario, puesto que el beneficio
de unos pocos afecta severamente a una gran mayoría de pescadores.”
La
violación al principio de desarrollo sostenible democrático es una pieza
crucial en la declaratoria de inconstitucionalidad efectuada, pues, incluso, la
posibilidad de reinstaurar la pesca de arrastre se sujeta a la condición de que
técnica y científicamente se demuestre una reducción significativa de la
captura incidental, acorde con ese principio. Sin embargo, debe considerarse
que, al analizar ese principio, la Sala hace referencia a los tres elementos
que integran el desarrollo sostenible: económico, ecológico y social.
Así como
también debe tomarse en cuenta el resto de principios e impactos ambientales de
ese tipo de pesca que fueron analizados en la sentencia.
Lo dispuesto
en el voto 10540-2013 ha sido reiterado por la Sala en otras oportunidades.
Así, en el voto no. 4573-2018 de las 16 horas 25 minutos de 16 de marzo de
2018, se anuló el acuerdo de la Junta Directiva de INCOPESCA no. AJDIP/474 de
10 de noviembre de 2017 en cuanto autorizó una nueva licencia de pesca de
arrastre para el aprovechamiento de camarón, sin cumplir con “las dos
condiciones necesarias indicadas por esta Sala en la sentencia Nº 2013-010540
para desarrollar tal actividad de conformidad con el bloque de
constitucionalidad.” Sea “el
correspondiente respaldo científico y tecnológico, que procure y demuestre la
disminución significativa de la captura incidental que sea compatible con un
desarrollo sostenible democrático” y
“la ley de regulación de la pesca de arrastre, dentro de los parámetros
indicados en la sentencia 2013-10540.”
Luego, en
el voto no. 7978-2018 de las 12 horas 45 minutos de 18 de mayo de 2018, al
conocer el proyecto de Ley para el
ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial
camaronera en Costa Rica (proyecto de ley no. 18968), la Sala dispuso que
el informe técnico que respaldaba el proyecto no cumplía los requisitos
exigidos en el voto 10540-2013. Específicamente, se indicó que:
“…el
estudio cuenta con flaquezas inevitables, que se derivan del hecho de que no
fue concebido para atender las necesidades expuestas por la Sala en la
sentencia N° 2013-010540. Por este motivo, el estudio se limita a «evaluar el
funcionamiento y la eficiencia de los dispositivos excluidores de peces (ojo de
pescado y malla cuadrada) y del aditamento doble relinga y sus diferentes
combinaciones, en la reducción de la pesca incidental, durante las faenas de
pesca de camarón con redes de arrastre en las aguas del Pacífico de Costa
Rica…» y omite estudiar aspectos vitales, como la biomasa existente, el impacto
ambiental de la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos excluidores)
sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca, y los aspectos
relacionados con el desarrollo sostenible democrático, es decir, la afectación
a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo, deporte
recreativo, etc.) y la comunidad en general. En definitiva, el ámbito que
abarcó el estudio –que aún es un borrador- no corresponde con aquello ordenado por
la Sala, no brinda sustento
suficiente al proyecto de ley, y lesiona el principio de objetivación de la
tutela ambiental.”
En ese mismo voto, sobre la necesidad de realizar estudios
técnicos específicos para nuestro país, se dispuso:
“Sin
embargo, nótese que el hecho de que exista tanta polémica y contradicción entre
los resultados de las investigaciones realizadas en otras latitudes sobre la
pesca de arrastre, constituye una razón más para justificar la necesidad de que
se efectúen estudios previos por parte de instancias científicas objetivas
específicamente para el caso nacional, de forma que el legislador pueda adoptar
una decisión informada.
En
abono a lo expuesto, existen razones de hecho y de derecho que obligan a que
los estudios que se efectúen como base
para la aprobación de la pesca de arrastre sean específicos para el caso de
Costa Rica.
En
cuanto a las razones de hecho, se retoma lo señalado líneas atrás: es necesario conocer los datos concretos de
nuestro país con respecto a múltiples factores que se relacionan directamente
con la toma de decisión, como los ambientales (situación de la biomasa, las
especies afectadas, las interacciones ecosistémicas,
contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo
plazo, etc.), los sociales (población beneficiada por la pesca de arrastre,
distribución real de dicho beneficio, población afectada por la pesca de
arrastre, costo social y turístico, etc.) y socioeconómicos (valoración del
costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y sociales,
rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la
economía local y nacional, etc.). Todos estos son elementos y
características propias de nuestro país y que, por razones obvias, no pueden
conocerse a través de los estudios desarrollados para otros países.”
Posteriormente, ante un recurso de amparo en el que se reclamaba
la tardanza del INCOPESCA en realizar los estudios ordenados por la Sala para restaurar
las licencias de pesca de arrastre de camarón, en el voto no. 14186-2018 de las
9 horas 20 minutos de 31 de agosto de 2018 dispuso:
“la
Sala estima que INCOPESCA debe intervenir activamente para solventar la omisión
reclamada, mediante la realización de los estudios necesarios y la emisión de
los criterios técnicos y científicos tendentes a una reducción significativa en
la captura incidental que fuera compatible con un desarrollo sostenible
democrático. Asimismo, la omisión del INCOPESCA en mantener estudios
actualizados, impide a los demás órganos de la Administración tener los insumos
necesarios para definir lo que corresponda en cuanto a la actividad de la pesca
de camarón por arrastre, obstaculizando con ello que se pueda contar con los
elementos de juicio adecuados y necesarios que contribuyan a adoptar decisiones
en el sector implicado en estos autos. En razón de lo expuesto, se acredita una
falta de participación activa del INCOPESCA, por lo que procede declarar con
lugar el recurso. En consecuencia, en el plazo de seis meses contado a partir
de la notificación de esta sentencia, deberá INCOPESCA avocarse a realizar esos
estudios, estableciendo las instancias de coordinación con las autoridades del
MINAE y demás entidades que pudieren estar relacionadas, incluso universitarias
que pudieran estar relacionadas, a fin de contar con los insumos apropiados
para la oportuna toma de decisiones en los términos dichos.”
Por último, en el voto no. 15233-2019 de las 9 horas 20 minutos de
16 de agosto de 2019 se resolvió lo siguiente:
“El recurrente acude ante esta
Jurisdicción Constitucional y expone que, tras la sentencia No. 2013-10540 de
esta Sala, en la que se declaró inconstitucional la frase «pesca de camarón con
redes de arrastre», la Comisión de Seguimiento del Área Marina de Pesca
Responsable Golfo Dulce, solicitó a la Junta Directiva del INCOPESCA,
investigar el arte de pesca denominado SURIPERA. No obstante, por oficio No.
DGT-080-09-2014 de 6 de setiembre de 2014, el INCOPESCA cesó los estudios
alegando la existencia de un criterio negativo, sin darlo a conocer, sin
confrontarlo con otras fuentes, ni adaptarlo a las condiciones del país.
(…)
En
la actualidad por medio del acuerdo de Junta Directiva AJDIP/015-2019, se
solicitó al Departamento de Investigación y Desarrollo de Incopesca,
para que realice una propuesta de proyecto para el arte conocido como suripera. Asimismo, señala que, a corto plazo (agosto) se
estaría realizando una investigación en el Golfo Dulce con este arte de pesca,
con el fin de tener mayor información científica sobre la suripera
y valorar a futuro su implementación en dicho ecosistema marino. El director
General Técnico de Incopesca, mediante oficio
DGT-098-2019, indicó que: «En la actualidad no se está realizando ningún
estudio con el arte de pesca denominado suripera; sin
embargo, se está trabajando en los términos de referencia con la FAO para la
implementación en dicho ecosistema marino.»... Tal
como se infiere del informe técnico supra citado, el arte de pesca en cuestión
se trata de una técnica que utiliza una red de arrastre. Si bien en los
estudios realizados se ven favorables, dichos estudios están limitados a un
área en las costas del estado de Sinaloa, con una especie de camarón. Debe
recordarse que, en el caso concreto de Redes de Arrastre, en el voto 2013-10540
la Sala Constitucional, indicó que el INCOPESCA no podrá otorgar ningún
permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los
inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. Lo anterior no obsta
que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan
reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia
expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la
captura incidental (Bycatch Reduction
Devices), respecto de los cuales de manera previa a
una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico,
se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible
con un desarrollo sostenible democrático.”
3) Observaciones sobre el proyecto
de ley:
Con base en lo anterior, resulta claro que la constitucionalidad
del proyecto de ley sometido a nuestra consideración, depende del estudio o
informe técnico que le da sustento.
Y es que,
aparte de lo dispuesto por la Sala Constitucional para el caso específico de la
pesca de arrastre de camarón en los votos antes citados, debe tenerse en cuenta
que la exigencia de estudios técnicos para la adopción de medidas que puedan
afectar el ambiente, halla sustento en los principios de no regresión en materia ambiental, de objetivación de la tutela
ambiental, preventivo y precautorio.
Sobre el primero de
ellos, la Sala Constitucional ha dispuesto que:
“…se erige como garantía sustantiva de los derechos,
en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en
virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni
aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y
proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este
principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven
situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa
de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta
entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En
esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan
a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y
proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección.” (Voto no. 13367-2012 de las 11
horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012).
En cuanto al principio de
objetivación de la tutela ambiental, esa misma Sala ha dispuesto que:
“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en
esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter
general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia
de la «vinculación
a la ciencia y a la técnica», con lo cual, se condiciona la
discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (Voto no.
2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).
El principio
preventivo, que se encuentra recogido en el artículo
11 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998), exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas
medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que
generan las actividades o acciones humanas al ambiente. Por su
parte, el principio precautorio, encuentra sustento en el artículo 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y en el
artículo 11 de la Ley de Biodiversidad e implica que, cuando exista
peligro de producirse un daño al ambiente, aunque no exista certeza científica
de su concreción, deben paralizarse las actividades o proyectos o improbar o
suspender el otorgamiento de las autorizaciones que puedan generar esas
afectaciones. (Sala Constitucional, voto no. 6322-2003 de las 14 horas 14 minutos de 3 de
julio de 2003).
En
consecuencia, la ley que reestablezca la pesca de arrastre de camarón debe
partir de una base técnica que garantice que dicha actividad no generará daños ambientales
y no pondrá en riesgo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado.
Pese a que
la Procuraduría es un órgano asesor jurídico, y, en ese
carácter, no puede evaluar técnicamente el estudio que sirve de base al
proyecto de ley, sí puede hacer ciertas valoraciones acerca de su objetivo y su
relación con lo que finalmente se propone en la iniciativa legal.
En
primer término, si bien es cierto, en los votos 10540-2013 y 4573-2018 la Sala
Constitucional se dispuso que el estudio necesario para reestablecer la pesca
de arrastre mediante una ley debe demostrar “la
disminución significativa de la captura incidental que sea compatible con un
desarrollo sostenible democrático”, debe
considerarse que en el voto 7978-2019 expuso con más detalle el contenido que
éste debe contemplar.
Específicamente,
se dispuso que el estudio que respaldaba el proyecto de ley que en ese momento
se conoció, no abarcó “aspectos vitales, como la biomasa existente, el
impacto ambiental de la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos
excluidores) sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca, y los
aspectos relacionados con el desarrollo sostenible democrático, es decir, la
afectación a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo,
deporte recreativo, etc.) y la comunidad en general.” Y que, para la toma de decisiones en esa
materia resultaba necesario conocer los datos concretos de nuestro país con
respecto a múltiples aspectos, como los
ambientales (situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones
ecosistémicas, contaminación, capacidad de
regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo, etc.), los sociales
(población beneficiada por la pesca de arrastre, distribución real de dicho
beneficio, población afectada por la pesca de arrastre, costo social y
turístico, etc.) y socioeconómicos (valoración del costo/beneficio que incluya
también las variables ambientales y sociales, rentabilidad frente a sustitutos
como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional,
etc.).”
Por esas razones, la Sala estimó que
el contenido de dicho estudio no “corresponde
con aquello ordenado por la Sala, no brinda sustento suficiente al proyecto de
ley, y lesiona el principio de objetivación de la tutela ambiental.”
En
ese orden de ideas, debe tomarse en cuenta que en el voto 10540-2013, con base
en estudios de la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y
Agricultura (FAO) y otros estudios técnicos, se hizo referencia a la existencia
de otros impactos ambientales de la pesca de arrastre, como repercusiones en
las aves necrófagas; descomposición de los descartes; alteraciones de la
estructura física por el rascado y arado de la superficie marina, el
enterramiento de montículos, el suavizado de las ondulaciones de la arena, la
remoción de piedras o el dragado y volteado de rocas, la eliminación de los
taxones que producen organismos estructurados, y la remoción o trituración de
la vegetación acuática sumergida; la suspensión de sedimentos que puede generar
la reducción de la luz disponible para los organismos fotosintéticos, el
enterramiento de la biota bentónica y el recubrimiento de las áreas de puesta;
alteraciones químicas de los sedimentos y de la masa de las aguas; cambios en
las comunidades bentónicas debido a que los animales epibentónicos
son aplastados o enterrados y la infauna es excavada
quedando expuesta sobre el lecho marino; y cambios en el ecosistema.
El
estudio Evaluación de los porcentajes de
exclusión de FACA en la pesca de arrastre de los camarones de profundidad Pinky, Farfantepenaeus Brevirostris y Fidel, Solenocera Agassizii, utilizando diferentes tamaños de luces de malla
y aditamentos (DEP’S, DET´S Y DOBLE RELINGA), en el Océano Pacífico
costarricense (aprobado mediante acuerdo de la Junta Directiva de INCOPESCA
no. 137-2019), que sirve de fundamento técnico al proyecto de ley, tuvo por
objetivo evaluar los porcentajes de exclusión de fauna de acompañamiento en la
pesca de camarón pinky y fidel
en el Océano Pacífico, utilizando cuatro distintos tipos de redes de arrastre.
Aunque
los resultados arrojados parecen ser satisfactorios en cuanto se obtuvo una
reducción considerable de la pesca incidental, el estudio estuvo focalizado
únicamente en ese objetivo específico, dejando de lado otras variables
ambientales. De ahí que, con base en los principios antes expuestos y en las
disposiciones de la Sala Constitucional citadas, el proyecto de ley propuesto
podría contener vicios de constitucionalidad, en el tanto, reestablece la pesca
de arrastre sin contar con un estudio técnico que haya evaluado, en su
totalidad, el impacto ambiental que produce esa actividad.
Sobre
este estudio resultaría aplicable lo indicado por la Sala Constitucional en el
voto 7978-2018 acerca del sustento técnico del proyecto de ley no. 18968, en el
tanto no abarca aspectos como “los ambientales (situación de la biomasa, las especies
afectadas, las interacciones ecosistémicas,
contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo
plazo, etc.), los sociales (población beneficiada por la pesca de arrastre,
distribución real de dicho beneficio, población afectada por la pesca de
arrastre, costo social y turístico, etc.) y socioeconómicos (valoración del
costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y sociales,
rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la
economía local y nacional, etc.).” Y, como consecuencia, podría declararse
que una ley aprobada con base en ese estudio, violenta el principio de
objetivación de la tutela ambiental, como se indicó respecto del anterior
proyecto de ley.
Nótese que
en el propio estudio se indica que se ha preparado un proyecto nuevo, a
ejecutarse en el año 2019, en el cual se investigarían otros temas como época
reproductiva, talla de primera madurez sexual, zonas de pesca actuales,
prospección de zonas nuevas, biomasa al máximo rendimiento, entre otras, con el
fin de continuar las investigaciones tendientes a determinar la viabilidad de
la pesca sostenible de camarón. (Pág. 6).
Además,
INCOPESCA, en el oficio no. PESJ-334-2019 de 3 de setiembre de 2019 (que consta
en el expediente legislativo), indica que con el fin de ampliar la información
con que se cuenta, generar más insumos de carácter técnico-ambiental y cumplir
a cabalidad con las sentencias judiciales, se ha propuesto una nueva
investigación, que tendrá una duración de dos años, para experimentar con redes
de arrastre con diferentes modificaciones, identificar zonas actuales y nuevas
para la pesca de camarón de profundidad, determinar la biomasa al máximo
rendimiento sostenible y determinar la época reproductiva y talla de primera
madurez sexual. Y menciona que esa nueva investigación complementará las ya
hechas y que “los resultados de estos
análisis serán de suma importancia para que el INCOPESCA y en general la
sociedad costarricense cuenten con datos de rigurosidad técnica-científica para
la toma de decisiones y se valoren los criterios biológicos, socioeconómicos y
normativos para que por vía legislativa se defina si es factible o no el uso
del arte de pesca de arrastre para la captura del camarón…”
Con base
en lo anterior y tomando en cuenta el criterio técnico del Centro de
Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la
Universidad de Costa Rica (CIMAR), que también consta en el expediente
legislativo, el estudio en el cual se basa el proyecto de ley, no parece ser
suficiente para justificar el restablecimiento de la pesca de arrastre de
camarón.
En todo caso, aunque con base en los
criterios técnicos que se emitan al respecto se constatara que el estudio, su
metodología y resultados son técnica y científicamente correctos y que,
incluso, abarca todos los aspectos necesarios para reestablecer la pesca de
arrastre de camarón en los términos exigidos por la Sala Constitucional, debe
advertirse que la regulación propuesta va más allá del ámbito objetivo cubierto
por la investigación desarrollada.
Con la reforma
de ley que se plasma en el proyecto queda abierta la posibilidad de permitir la
pesca de arrastre de cualquier especie de camarón y en la zona económica
exclusiva del Océano Pacífico y del Mar Caribe, aunque la investigación
realizada se llevó a cabo únicamente en un sector del Océano Pacífico y para
dos especies de camarón específicas.
Además,
con la reforma propuesta se permitiría otorgar licencias para la pesca de
camarón utilizando como arte de pesca redes
de suripera, lo cual no parece haber sido objeto
de análisis en el estudio que sirve de base. Al respecto, tómese en cuenta que
en el voto de la Sala Constitucional no. 15233-2019, con base en el informe
rendido bajo fe de juramento por INCOPESCA, se indica que no se está realizando
ningún estudio sobre ese arte de pesca y que a corto plazo se estaría
realizando una investigación en el Golfo Dulce, con el fin de tener mayor
información científica y valorar a futuro su implementación en dicho ecosistema
marino.
Por
último, debe advertirse que se pretende reformar el artículo 46 de la Ley de
Pesca y Acuicultura, eliminando la prohibición de pescar camarón en los esteros
del país. Al existir normativa relacionada con la protección de los esteros y
los ecosistemas de humedales (Convención relativa a los humedales de
importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas,
aprobada por Costa Rica mediante Ley no. 7224 de 7 de abril de 1991, Ley
Orgánica del Ambiente, no. 7554 de 4 de octubre de 1995, Decreto Ejecutivo N°
35803-MINAE del 7 de enero de 2010, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no.
6043 de 2 de marzo de 1977 y su reglamento, entre otras) y, al integrar éstos
el Patrimonio Natural del Estado (voto no. 16938-2011 de la Sala Constitucional) en el que solo es posible autorizar las
actividades dispuestas en el artículo 18 de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de
febrero de 1996) ello implicaría el surgimiento de un conflicto normativo, en
el tanto se estaría dejando abierta la posibilidad de que las licencias de
pesca de arrastre que se pretenden regular puedan ser utilizadas en esas zonas.
Y es que, además, no consta en el estudio que sirve de base al proyecto de ley
que ese aspecto haya sido valorado técnicamente, y, por tanto, ese cambio
normativo no tiene fundamento técnico-científico.
4) Conclusión:
Si bien la aprobación o no del proyecto de ley
no. 21478, denominado ““Ley para el
aprovechamiento sostenible de camarón en Costa Rica”, es una decisión legislativa, con respeto se recomienda valorar
las observaciones expuestas en cuanto a los posibles vicios de
constitucionalidad que posee.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
OJ-123-2019.
REFORMA LEGAL PARA
REESTABLECER PESCA DE ARRASTRE DE CAMARÓN. ESTUDIO TÉCNICO INSUFICIENTE.
PRINCIPIOS DE NO REGRESIÓN, PREVENTIVO, PRECAUTORIO Y OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA
AMBIENTAL.
El señor Mario Castillo Méndez, Diputado de la Asamblea Legislativa,
requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el
proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21478,
denominado “Ley para el aprovechamiento sostenible
de camarón en Costa Rica” publicado en el Alcance no. 154 a La Gaceta no.
124 de 3 de julio de 2019.
Esta Procuraduría, en la opinión jurídica OJ-123-2019 de 10
de octubre de 2019, suscrito por la Procuradora
Elizabeth León Rodríguez, concluye que:
El estudio que sirve de fundamento técnico al
proyecto de ley, tuvo por objetivo evaluar los porcentajes de exclusión de
fauna de acompañamiento en la pesca de camarón pinky
y fidel en el Océano Pacífico, utilizando cuatro
distintos tipos de redes de arrastre.
Aunque los resultados arrojados parecen ser
satisfactorios en cuanto se obtuvo una reducción considerable de la pesca
incidental, el estudio estuvo focalizado únicamente en ese objetivo específico,
dejando de lado otras variables ambientales. De ahí que, con base en los
principios antes expuestos y en las disposiciones de la Sala Constitucional
citadas, el proyecto de ley propuesto
podría contener vicios de constitucionalidad, en el tanto, reestablece la pesca
de arrastre sin contar con un estudio técnico que haya evaluado, en su
totalidad, el impacto ambiental que produce esa actividad.
Tomando en cuenta el criterio técnico del Centro de
Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la
Universidad de Costa Rica (CIMAR), que también consta en el expediente
legislativo, el estudio en el cual se basa el proyecto de ley, no parece ser
suficiente para justificar el restablecimiento de la pesca de arrastre de
camarón.
En todo caso, aunque con base en los criterios técnicos que
se emitan al respecto se constatara que el estudio, su metodología y resultados
son técnica y científicamente correctos y que, incluso, abarca todos los
aspectos necesarios para reestablecer la pesca de arrastre de camarón en los
términos exigidos por la Sala Constitucional, debe advertirse que la regulación
propuesta va más allá del ámbito objetivo cubierto por la investigación
desarrollada.