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Dictamen : 209 - del 22/07/2019
22 de julio de 2019
C-209-2019
Señor
Gilberth Jiménez Siles
Alcalde Municipal
Municipalidad de Desamparados
Estimado señor:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República damos respuesta al oficio MD-AM-3078-2018
del 21 de diciembre de 2018.
En el oficio MD-AM-3078-2018 se nos
consulta lo siguiente:
“1. […] ¿Qué
salario debe devengar el Vicealcalde Primero cuando suple al Alcalde titular
(vacaciones, incapacidades u otros.)?
2. […] ¿Debe recibir la misma
retribución económica ambos Vicealcaldes cuando deban suplir al titular,
partiendo del principio del derecho laboral de igual trabajo –igual funciones y
el bajo el principio de no discriminación?”
El Alcalde explica que con la reforma
del año 2009 al Código Municipal, se estableció la figura de Vicealcaldes, el
Primero y el Segundo, con sus funciones respectivas de conformidad con el
artículo 14 del Código Municipal, que establece que el Vicealcalde Primero
realizará funciones operativas y administrativas, asignadas por el Alcalde,
sustituyendo a este en sus ausencias temporales y definitivas con las mismas
responsabilidades y competencias; y a diferencia, el Vicealcalde Segundo sólo
sustituirá al Alcalde cuando el Vicealcalde Primero no pueda hacerlo.
La Administración consultante
transcribe el criterio legal, emitido por oficio Nº AMAJ-687-2018 del 10 de
diciembre de 2018 de la Unidad de Asesoría Jurídica, que indica que las Vicealcaldías son creadas en el artículo 14 del Código
Municipal, el vicealcalde Primero con funciones operativas y administrativas,
dentro de la organización, además de sustituir al Alcalde en ausencia, con las
mismas responsabilidades y funciones durante el plazo de sustitución, y el
Vicealcalde Segundo tiene una función emergente y residual, sólo actuando
cuando concurran las condiciones para asumir como Alcalde, ante ausencia de
este y el impedimento del Vicealcalde Primero para poder ejercer la
sustitución. Agrega que el Alcalde y Vicealcalde son funcionarios remunerados,
conforme el artículo 20 del Código. Explica que el Vicealcalde primero es un
funcionario de tiempo completo, y con la suplencia, obligatoriamente cubre al
Alcalde por disposición de la ley, por lo que es una función del Vicealcalde sustituir
en la ausencia y no requiere acto formal de investidura ni publicación,
debiendo percibir la remuneración que le corresponde, determinado en el
artículo 20 del Código Municipal de un 80% del salario base del Alcalde.
Concluye diciendo que el acto de sustitución del Vicealcalde, es un acto legal
de sus funciones no extraordinario que amerite el reconocimiento remunerativo
adicional, parte de sus funciones y en consecuencia no procede remuneración
alguna diferente a la establecida en el artículo 20 del Código.
Con el objeto de atender la consulta
planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) En orden a las funciones de los
vicealcaldes; B) Sobre la
remuneración de los Vicealcaldes; y C)
Conclusión.
A.
EN ORDEN A LAS FUNCIONES DE
LOS VICEALCALDES.
El Código Municipal, Ley Nº 7794,
del 30 de abril de 1998, instituye como parte de la Jerarquía Municipal a la
Alcaldía, órgano representado por el Alcalde, jerarca administrativo de la
Municipalidad, al cual se le depositan una serie de labores y funciones de
dirección, operación, representación y coordinación, entre otras, contenidas
por el artículo 17 del Código Municipal.
Para que el Alcalde pueda cumplir
con el mandato de ley y preservar la continuidad de las funciones públicas
sustanciales en la Corporación Local, el legislador ha optado por la creación
de un órgano auxiliar, de directa relación, que venga a sustituirlo y ejercer
parte de sus funciones, la Vicealcaldía.
A través de la reforma por la Ley Nº
8611 “Modificación de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, Ley N°
7794”, del 12 de noviembre de 2007, se modifica la figura de alcaldes suplentes
(originario), para constituir las figuras de Vicealcalde Primero y Vicealcalde
Segundo, servidores que robustecen la estabilidad de la Alcaldía, organizando
las sustituciones y suplencias del Acalde, en ausencia temporal o permanente.
La razón de ser de estos servidores es eminentemente pública, dotar de un órgano sustituto que pueda
asumir las mismas facultades del Alcalde, venido a resguardar la continuidad de
la administración, ante un obstáculo del titular, sin alterar el buen
funcionamiento institucional. El actual artículo 14 del Código citado dispone:
“Artículo 14.- Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo
indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.
Existirán dos vicealcaldes
municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la)
vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el
alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde
municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas
responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
En los casos en que el o la
vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales
y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno
derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el
plazo de la sustitución.
(…)”
El numeral 14 del Código Municipal
define la organización de los Vicealcaldes. Al tenor del artículo 14, en
relación con el artículo 20 del Código Municipal, el Vicealcalde Primero, es un
servidor de tiempo completo, que participa de la actividad ordinaria de la
Municipalidad, con competencias administrativas y operativas, según le han sido
previamente encomendado por el Alcalde, pero también, con una labor
extraordinaria y esencial, la de sustituir al Alcalde en sus ausencias.
Por otra parte
el Vicealcalde Segundo, no es un servidor de tiempo completo, es un servidor
que únicamente sustituye al Alcalde cuando este impedido a ejercer el cargo,
sea por ausencia o inhibitoria del caso, y cuando además el Vicealcalde Primero
no pueda asumir la Alcaldía. En este sentido, este Órgano Superior Técnico
Consultivo en el Dictamen C-133-2016
del 08 de junio de 2016, ha explicado sobre estos órganos auxiliares del
Alcalde lo siguiente:
“A partir de lo
expuesto, tenemos que, nuestro ordenamiento jurídico dispone la existencia de
dos Vice- Alcaldes, elegidos popularmente, con una competencia común – sustituir al Alcalde-. Empero,
detentan características disímiles, por una parte, el primero es un servidor de
tiempo completo, que desempeña funciones administrativas y operativas
endilgadas por el Alcalde, en tanto, al segundo, únicamente, le corresponde
realizar labores propias de este último, cuando al primero le resulte
imposible.
(…)
Sobre la distinción entre la figura de los
vicealcaldes primero y segundo, esta Procuraduría ha señalado:
“Según hemos indicado con base en lo dispuesto por
el citado ordinal 14, el vicealcalde primero es el funcionario llamado a
sustituir al alcalde municipal en el evento de que éste último se ausente
temporal o definitivamente, para lo cual se entiende que asumirá el cargo con
las mismas responsabilidades y competencias del alcalde durante el tiempo que
dure la sustitución. Por su parte, el vicealcalde segundo deberá sustituir al alcalde
municipal únicamente en el supuesto de que el vicealcalde primero no lo pueda
hacer. Para tales efectos, de igual manera, tendrá las mismas responsabilidades
y competencias del alcalde durante el plazo que le corresponda sustituirlo. En
este sentido, cabe agregar que el vicealcalde segundo no viene a sustituir en
modo alguno al vicealcalde primero, sino que ambos funcionarios
sustituyen al alcalde, simplemente que lo hacen en un orden distinto, según
quedó explicado (dictámenes C-109-2008 de 8 de abril de 2008 y C-078-2010)” (En igual sentido, véase los dictámenes C-161-2016
del 01 de agosto del 2016 y C-309-2014 del 26 de setiembre del 2014)
De esta manera, ambos funcionarios
previstos por ley, tienen como función esencial, asumir el cargo de Alcalde,
cuando este no pueda ejercer sus funciones, con las mismas prerrogativas que
revisten a este alto cargo, previstas en el artículo 17 del Código Municipal
(Véase dictamen C-109-2008 del 08 de abril de 2008).
B.
SOBRE LA REMUNERACIÓN DE LOS
VICEALCALDES.
Se nos consulta, si el Vicealcalde
primero, al sustituir al Alcalde, le corresponde la misma remuneración que
percibe el Alcalde. Sobre la remuneración del cargo de Alcalde y el
Vicealcalde, el artículo 20 del Código Municipal prescribe:
“Artículo 20. - El alcalde
municipal es un funcionario de tiempo completo y su salario se ajustará, de
acuerdo con el presupuesto ordinario municipal, a la siguiente tabla:
|
Monto del
presupuesto |
|
Salario |
|
HASTA |
¢50.000.000,00 |
¢100.000,00 |
|
De ¢50.000.001,00 |
a ¢100.000.000,00 |
¢150.000,00 |
|
De ¢100.000.001,00 |
a ¢200.000.000,00 |
¢200.000,00 |
|
De ¢200.000.001,00 |
a ¢300.000.000,00 |
¢250.000,00 |
|
De ¢300.000.001,00 |
a ¢400.000.000,00 |
¢300.000,00 |
|
De ¢400.000.001,00 |
a ¢500.000.000,00 |
¢350.000,00 |
|
De ¢500.000.001,00 |
a ¢600.000.000,00 |
¢400.000,00 |
|
De ¢ 600.000.001,00 |
en adelante |
¢450.000,00 |
Anualmente, el salario de los alcaldes
municipales podrá aumentarse hasta en un diez por ciento (10%), cuando se
presenten las mismas condiciones establecidas para el aumento de las dietas de
los regidores y síndicos municipales, señaladas en el artículo 30 de este
código.
No obstante lo
anterior, los alcaldes municipales no devengarán menos del salario máximo
pagado por la municipalidad más un diez por ciento (10%).
Además, los alcaldes municipales devengarán, por concepto de dedicación
exclusiva, calculado de acuerdo con su salario base, un treinta y cinco por
ciento (35%) cuando sean bachilleres universitarios y un cincuenta y cinco por
ciento (55%) cuando sean licenciados o posean cualquier grado académico
superior al señalado. En los casos en que el alcalde electo disfrute de pensión
o jubilación, si no suspendiere tal beneficio, podrá solicitar el pago de un
importe del cincuenta por ciento (50%) mensual de la totalidad de la pensión o
jubilación, por concepto de gastos de representación.
El primer vicealcalde municipal también será
funcionario de tiempo completo, y su salario base será equivalente a un ochenta
por ciento (80%) del salario base del alcalde municipal. En cuanto a la
prohibición por el no ejercicio profesional y jubilación, se le aplicarán las
mismas reglas que al alcalde titular, definidas en el párrafo anterior.
Ninguno de los funcionarios regulados en este
artículo podrá exceder el límite a las remuneraciones totales que establece la
Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de
1957.”
El numeral 20 del Código Municipal,
define las condiciones para la remuneración del Alcalde y del Primer
Vicealcalde, como servidores de tiempo completo del Gobierno Local, excluyendo
el pago del Vicealcalde Segundo. En lo que interesa para el objeto de la
consulta, el Vicealcalde Primero, tiene
competencias ordinarias, administrativas y operativas, y por estas acciones, se
le paga un monto equivalente al 80% del salario base del Alcalde.
Debe insistirse, el Vicealcalde
Primero y Segundo tienen una función esencial y extraordinaria, sustituir al
Alcalde. Decimos extraordinaria, porque esta sólo se asume y ejecuta cuando el
Alcalde titular se ausente, temporal o permanentemente, sea por motivos
planificados o causas imprevisibles, sin embargo, una vez superado o agotado el
motivo, los Vicealcaldes retornan a su condición anterior.
Ahora bien, en el momento en que el
Vicealcalde Primero asume el cargo de Alcalde, surten los efectos jurídicos que
pesan en el cargo. En efecto, el artículo 14 del Código de rito, es claro en
disponer que el Vicealcalde Primero sustituirá
de pleno derecho al Alcalde Municipal, en ausencias temporales y definitivas,
con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la
sustitución. De igual forma,
la ley establece que operan las mismas obligaciones y responsabilidades cuando
la sustitución recae en el Vicealcalde Segundo. Por su relevancia, es necesario
citar nuevamente el artículo 14 del Código Municipal:
Artículo 14.- Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo
indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.
Existirán dos vicealcaldes
municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la)
vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el
alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde
municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas
responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
En los casos en que el o la
vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales
y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno
derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el
plazo de la sustitución.
(…)”
Luego,
al atribuirse el Vicealcalde las competencias y responsabilidades del Alcalde,
consecuentemente, se justifica el pago del “salario” del cargo. Es razonable
entender que, quién es llamado a sustituir al Alcalde se le retribuya
económicamente con el salario respectivo por la investidura excepcional como
Alcalde, jerarca administrativo del Gobierno Local, habilitándose la
retribución respectiva por parte de la Municipalidad. Así las cosas, el cambio
sustancial de funciones que acontece de derecho por asumir el cargo de Alcalde,
faculta para todos los efectos el régimen jurídico de este cargo, lo que
incluye el salarial.
Por
último, en nuestro el
dictamen C-122-2011 del 06 de junio de 2011 abordamos el caso del pago que
corresponde al Vicealcalde Segundo cuando sustituye al Alcalde Municipal,
criterio vigente y que se considera plenamente aplicable en la especie al caso
del Vicealcalde Primero:
“También es importante apuntar
de la adición al artículo 20 en análisis, que el salario del primer vicealcalde
como funcionario de tiempo completo en los términos expuestos, es el
equivalente a un ochenta (80%) del salario base del alcalde municipal; aunado
al pago del rubro salarial por concepto de prohibición al ejercicio liberal de
la profesión, en cuanto, -se agrega ahora- reúna los requisitos que se extraen
de los artículos 14 y 15 de la Ley contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública –Ley No. 8422 de 06 de octubre
del 2004-, normativa esta última que más adelante se hará referencia.
Respecto de la figura del
vicealcalde segundo, que es el punto medular en este aparte, se ha podido
observar de la normativa arriba transcrita -en relación con el segundo párrafo
del viejo texto del artículo 14- que este servidor mantiene la función original
de suplir al alcalde municipal, con la diferencia de que ahora realiza la
sustitución en el eventual caso de que el vicealcalde primero no pueda suplir
al alcalde municipal.
Está demás subrayar, que con
el actual texto del artículo 14 del Código Municipal, las funciones de cada uno
de los vicealcaldes municipales quedan claramente delimitadas, contrario a lo
que aconteció en el anterior texto, en virtud del cual por su
redacción anti técnica o deficiencia legislativa, generaba alguna duda sobre
ello.[2]
Sin embargo, es de subrayar
que, al igual que en el texto anterior del artículo 20 del Código Municipal, es
omisa la reciente adición a ese numeral, en lo que atañe al salario que debe
devengar el segundo vicealcalde municipal durante la suplencia al alcalde
municipal. No obstante ello y apelando a los principios de razonabilidad y proporcionalidad
constitucionales que informan a la materia salarial en general (artículos 33,
56 y 57 de la Constitución Política), resulta
justo, equitativo y razonable interpretar que el salario que
debe corresponder al segundo vicealcalde municipal durante el tiempo en
que suple al alcalde municipal, sea el salario que devenga este funcionario, en
los términos del artículo 20 del referido Código Municipal; pues las
competencias y responsabilidades a suplir, evidentemente, son las que
conciernen al cargo del alcalde municipal; y en esa medida, está demás subrayar
como principio general, que, “El salario será siempre igual para trabajo igual
en idénticas condiciones de eficiencia”, tal y como lo predica el citado
artículo 57 constitucional. Lo anterior, en proporción a los días
efectivamente laborados como suplente.
En relación con lo
anteriormente expuesto, es oportuno resaltar que cuando en el salario que
devenga el alcalde municipal se integra el rubro por concepto de prohibición al
ejercicio liberal de la profesión, en virtud de la profesión que éste ostenta,
debe sopesarse la situación profesional del segundo vicealcalde, para los
efectos del pago de ese rubro salarial, pues de no contar este
funcionario con los presupuestos que para ese efecto se extraen de
los artículos 14 y 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento
Ilícito en la Función Pública –Ley No. 8422 de 06 de octubre del 2004-, no
sería procedente el pago del porcentaje salarial respectivo, si no es en
contravención con el principio de legalidad, regente en todo actuar de la
Administración, según artículos 11 de la Constitución Política y su homólogo de
la Ley General de la Administración Pública. Dicha norma, prescribe:
(…)
De manera que, en el eventual
caso de que el alcalde perciba ese porcentaje salarial derivado de lo que se
dispone en esa normativa, -la cual valga resaltar deroga tácitamente lo
dispuesto en el artículo 20 del Código Municipal en lo que atañe al pago de la
dedicación exclusiva- pero el segundo vicealcalde suplente no ostenta ninguna
profesión liberal que amerite dicho pago durante el ejercicio de sus funciones
como suplente del alcalde municipal, no resulta procedente su aplicación, pues
de lo contrario se incurriría en un pago indebido sin justa causa.” (Ver también el Dictamen C-133-2016 del 08 de junio
de 2016 y C-109-2008 del 08 de abril de 2008).
Por
último, es oportuno resaltar que, como lo indica el dictamen C-122-2011, al
momento de establecer la retribución del Vicealcalde llamado a sustituir el
Alcalde, debe valorarse las condiciones y requisitos particulares del caso,
para determinar la procedencia de los rubros a aplicar y el cálculo salarial.
En el eventual caso de que el Alcalde perciba un porcentaje salarial por motivo
de prohibición, y alguno de los Vicealcaldes no ejerza una profesión liberal,
no corresponde pago alguno por este rubro, so pena de incurrir en
responsabilidad administrativa. En todo caso, la retribución salarial del
Alcalde y sus sustitutos, está sujeto a los límites establecidos en el artículo
42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley N°
9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”.
C.
CONCLUSION
Con fundamento en lo expuesto, se
concluye:
1. Que el Vicealcalde Primero y
Vicealcalde Segundo son órganos auxiliares creados por ley, conforme el
artículo 14 del Código Municipal. Ambos Vicealcaldes tienen como función
sustancial y extraordinaria, sustituir al Alcalde en sus ausencias, temporales
o permanentes, o por impedimento del caso. El Vicealcalde Primero, es el
principal sustituto del Alcalde, y es sólo ante la imposibilidad de este para
sustituir al Alcalde, corresponde al Vicealcalde Segundo asumir el cargo de
Alcalde.
2. Que conforme el artículo 20
del Código Municipal, el Vicealcalde Primero es un funcionario de tiempo
completo de la municipalidad, correspondiéndole las actividades administrativas
y operativas que el Alcalde le ha asignado, función ordinaria dentro de la
Municipalidad, por la cual percibe un pago equivalente al 80% del salario del
Alcalde. En el caso del Vicealcalde Segundo, este no tiene funciones
ordinarias, por tanto, no procede pago alguno.
3. Que en el momento que el
Vicealcalde Primero o el Vicealcalde Segundo, asuman el cargo de Alcalde,
temporal o permanente, ejercen plenamente las competencias y responsabilidades
del cargo de Alcalde, así lo dispone el artículo 20 del Código Municipal,
consecuentemente, en razón de esas funciones, la Municipalidad debe retribuir
económicamente al funcionario que ocupe el cargo con el pago del “salario”
igual al del Alcalde.
4. Que en el eventual caso de que
el Alcalde perciba un porcentaje salarial por motivo de prohibición, y alguno
de los Vicealcaldes no ejerza una profesión liberal, no corresponde pago alguno
por este rubro, so pena de incurrir en responsabilidad administrativa. La
retribución salarial del Alcalde y sus sustitutos, está sujeto a los límites
establecidos en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública,
reformada por la Ley N° 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”.
Atentos
se suscriben;
Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano
Procurador
Adjunto Abogado Asistente
JOA/rrs/dsa
C-209-2019
FUNCIONES DE LOS VICEALCALDES.
RETRIBUCIÓN DE LOS VICEALCALDES. VICEALCALDE PRIMERO. VICELACALDE SEGUNDO.
Mediante oficio MD-AM-3078-2018 del 21 de diciembre de 2018, se nos consulta sobre ¿qué salario debe devengar el Vicealcalde Primero cuando suple al Alcalde titular (vacaciones, incapacidades u otros.)?. Asimismo, se consulta acerca de si ¿debe recibir la misma retribución económica ambos Vicealcaldes cuando deban suplir al titular, partiendo del principio del derecho laboral de igual trabajo –igual funciones y el bajo el principio de no discriminación?”
Por medio del
dictamen C-209-2019, Jorge Oviedo
Álvarez y Robert Ramírez Solano concluyen:
- Que
el Vicealcalde Primero y Vicealcalde Segundo son órganos auxiliares creados por
ley, conforme el artículo 14 del Código Municipal. Ambos Vicealcaldes tienen
como función sustancial y extraordinaria, sustituir al Alcalde en sus
ausencias, temporales o permanentes, o por impedimento del caso. El Vicealcalde
Primero, es el principal sustituto del Alcalde, y es sólo ante la imposibilidad
de este para sustituir al Alcalde, corresponde al Vicealcalde Segundo asumir el
cargo de Alcalde.
- Que conforme el artículo 20 del Código Municipal, el Vicealcalde Primero es un funcionario de tiempo completo de la municipalidad, correspondiéndole las actividades administrativas y operativas que el Alcalde le ha asignado, función ordinaria dentro de la Municipalidad, por la cual percibe un pago equivalente al 80% del salario del Alcalde. En el caso del Vicealcalde Segundo, este no tiene funciones ordinarias, por tanto, no procede pago alguno.
- Que en el momento que el Vicealcalde Primero o el Vicealcalde Segundo, asuman el cargo de Alcalde, temporal o permanente, ejercen plenamente las competencias y responsabilidades del cargo de Alcalde, así lo dispone el artículo 20 del Código Municipal, consecuentemente, en razón de esas funciones, la Municipalidad debe retribuir económicamente al funcionario que ocupe el cargo con el pago del “salario” igual al del Alcalde.
- Que en el eventual caso de que el Alcalde perciba un porcentaje salarial por motivo de prohibición, y alguno de los Vicealcaldes no ejerza una profesión liberal, no corresponde pago alguno por este rubro, so pena de incurrir en responsabilidad administrativa. La retribución salarial del Alcalde y sus sustitutos, está sujeto a los límites establecidos en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley N° 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”.