Dictamen : 221 - del 08/08/2019

8 de agosto de 2019

C-221-2019

Licenciada

Ana Miriam Araya Porras

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Estimada señora

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio STAP-1104-2018, del 10 de agosto del 2018, por medio del cual nos consulta sobre la posibilidad de aplicar el sistema de salario único a los puestos creados por servicios especiales.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

El oficio STAP-1104-2018 citado indica que, con la finalidad de garantizar una actuación ajustada a derecho por parte de la Autoridad Presupuestaria y de su Secretaría Técnica, requieren saber si existe la posibilidad de que ese órgano pueda crear plazas de servicios especiales remuneradas mediante el sistema de salario único.

La consulta concreta que se nos plantea es la siguiente:

“Partiendo de la naturaleza y del plazo determinado que caracterizan a las plazas de servicios especiales, así como de conformidad con el marco legal vigente a la fecha ¿le asisten atribuciones a la Autoridad Presupuestaria al crear dichas plazas para establecer la forma de remuneración de las mismas, fijándoles un salario único”.

El criterio legal que se adjuntó a la consulta (oficio DE-0342-2018 del 16 de julio del 2018, emitido por la Asesoría Jurídica de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria) indicó, luego del análisis respectivo, que “… se requiere de una norma con rango de ley para establecer un salario único para los funcionarios contratados por servicios especiales, de manera tal que se les excluya de lo normado en la Ley de Salarios de la Administración Pública de repetida cita y de las demás normas especiales que contienen pluses al salario base …”.

II.- OBSERVACIONES PRELIMINARES

Antes de abordar el tema sobre el cual versa la consulta, debemos indicar ₋en los mismos términos en que lo hicimos en el dictamen C-047-2011 del 28 de febrero del 2011₋ que la normativa que rige el pago de sobresueldos en las distintas instituciones cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria no necesariamente es la misma. Por esa razón, el criterio que emitiremos lo es en términos generales, sin tomar en cuenta las normas especiales −de carácter convencional, reglamentaria, o de otro tipo− en las que podrían establecerse reglas particulares para instituciones específicas, para sobresueldos determinados, o para modalidades concretas de prestación de servicios.

También es importante señalar que el concepto de “servicios especiales” al que se hará referencia es el establecido en el Clasificador Presupuestario por Objeto de Gasto, emitido mediante el decreto ejecutivo n.° 31459 de 6 de octubre de 2003, reformado totalmente mediante el decreto n.° 34325 de 5 de diciembre de 2007. De conformidad con esa normativa, los servicios especiales comprenden lo siguiente:

“0.01.03 Servicios especiales. Remuneraciones al personal profesional, técnico o administrativo contratado para realizar trabajos de carácter especial y temporal, que mantienen una relación laboral menor o igual a un año. Se exceptúan los gastos de los proyectos de carácter plurianual, entendidos éstos como aquellos proyectos de inversión de diversa naturaleza que abarcan varios períodos presupuestarios. También contempla aquellas remuneraciones correspondientes a programas institucionales que por las características de los servicios que brindan, tales como de educación y formación, el perfil del personal a contratar exige mayor versatilidad y un período mayor de contratación, acorde con las necesidades cambiantes del mercado laboral.

Las anteriores erogaciones podrán clasificarse en esta subpartida manteniéndose una relación laboral hasta por un máximo de tres años.

El personal contratado por esta subpartida, debe sujetarse a subordinación jerárquica y al cumplimiento de un determinado horario de trabajo, por tanto, la retribución económica respectiva, se establece de acuerdo con la clasificación y valoración del régimen que corresponda.”

De la transcripción anterior es importante destacar dos cosas. La primera de ellas es que las personas contratadas bajo la modalidad de servicios especiales son las que prestan servicios profesionales, técnicos o administrativos, lo que excluye los trabajos manuales contratados por medio de jornales u otras figuras similares. La segunda es que esas personas se encuentran bajo una relación de naturaleza laboral, por lo que se excluyen los servicios contratados por medio de consultorías, servicios profesionales, etc., en los que no media una relación de ese tipo.

III.- SOBRE LOS SERVIDORES CONTRATADOS POR SERVICIOS ESPECIALES Y LA POSIBILIDAD DE REMUNERARLOS MEDIANTE EL SISTEMA DE SALARIO ÚNICO.

En otras oportunidades, ésta Procuraduría ha indicado que las personas contratadas por el Estado bajo la modalidad de servicios especiales, aun cuando carecen de estabilidad en el puesto, tienen derecho al pago de los sobresueldos previstos en las normas de distinto rango que rigen la remuneración de los funcionarios públicos regulares. Lo anterior, siempre que cumplan los requisitos que exige cada uno de esos sobresueldos. En esa línea, en el dictamen C-047-2011 citado, sostuvimos lo siguiente:

“1. Si bien las personas contratadas bajo la modalidad de “servicios especiales” carecen de estabilidad en sus puestos debido a que su nombramiento es a plazo fijo, ello no implica que deba dárseles un tratamiento salarial diferenciado con respecto a los servidores regulares, pues esa situación contravendría el principio de igualdad salarial. El tratamiento salarial diferenciado entre las personas contratadas por servicios especiales y los servidores regulares solo podría fundamentarse en causas objetivas y razonables.

2. Las personas contratadas bajo la modalidad de “servicios especiales”, que mantienen una relación de empleo con el Estado o sus instituciones, tienen derecho al pago de anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva, disponibilidad, horas extra y salario escolar, siempre que cumplan los requisitos específicos previstos para cada una de esas figuras.”

Posteriormente, en el dictamen C-207-2018 del 27 de agosto del 2018, reiteramos esa tesis. En esa ocasión indicamos lo siguiente:

“Las personas contratadas bajo la modalidad de “servicios especiales” tienen eventualmente derecho al pago de anualidades –cuando su contratación supere el año y por el carácter permanente de los servicios u obras se trasmute a plazo indeterminado₋, dedicación exclusiva ₋cuando así lo requiera el servicio público y se pacte al efecto₋, horas extra ₋cuando sus labores efectivas superen la jornada preestablecida₋, y eventualmente a la prohibición al ejercicio profesional ₋en caso de existir norma legal aplicable que la imponga y autorice el pago de su compensación económica₋, siempre que cumplan los requisitos específicos previstos para cada una de esas figuras, según el régimen de empleo aplicable.”

Por otra parte, en lo que concierne al tema del salario único, hemos señalado que consiste en una forma de remuneración cuya característica principal es la ausencia de un salario base como punto de partida para el reconocimiento de otros rubros salariales y que el salario, bajo ese sistema, constituye una suma global, no susceptible de ser dividido en componentes. (Ver dictámenes C-143-2005 del 22 de abril de 2005, C-195-2005 del 20 de mayo de 2005, C-182-2007 del 11 de junio de 2007, C-018-2010 del 25 de enero de 2010 y C-180-2015 de 9 de julio del 2015; así como las opiniones jurídicas OJ-119-2003 del 23 de julio de 2003 y la OJ-118-2004 del 12 de febrero de 2004).

Concretamente, en cuanto a la posibilidad de instaurar el sistema de salario único como forma de retribución en el sector público, hemos sostenido que ello solo es posible si una norma de rango legal lo autoriza, pues de lo contrario, se desaplicarían las leyes que establecen el pago de los sobresueldos que se cancelan bajo el sistema de salario base más pluses. En ese sentido, en nuestro dictamen C-180-2015 citado indicamos lo siguiente:

“Debido a que la normativa que rige la materia salarial en el sector público –alguna de ella de rango legal− tiende a reconocer una serie de sobresueldos como anualidades, compensación por el no ejercicio liberal de la profesión, dedicación exclusiva, zonaje, etc., la aplicación del sistema de salario único se ha admitido, básicamente, en aquellos casos en los cuales una norma de rango legal habilita –de manera expresa o implícita− tal posibilidad, como es el caso por ejemplo de las municipalidades (ver dictamen C-018-2010 del 25 de enero de 2010), del Banco Central de Costa Rica (ver dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007) y del SINART S.A. (ver dictamen C-190-2004 del 11 de junio de 2004)”.

Partiendo de los precedentes a los que se ha hecho alusión, ésta Procuraduría concuerda con el criterio jurídico del órgano consultante en el sentido de que, para la creación de plazas por servicios especiales remuneradas mediante el sistema de salario único, la Autoridad Presupuestaria requiere de una norma legal que habilite esa posibilidad.

Ciertamente, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018) realizó varios cambios en las normas que rigen la remuneración de los funcionarios públicos, cambios dentro de los que se encuentra, por ejemplo, la asignación de porcentajes específicos por anualidades (1.94% para profesionales y 2.54% para no profesionales), la fijación de nuevos porcentajes por concepto de compensación económica por dedicación exclusiva y prohibición, la conversión de incentivos y compensaciones en montos nominales fijos, etc.; sin embargo, dentro de los cambios aprobados no se encuentra autorización alguna para implementar el sistema de salario único.

El problema que podría generarse con la decisión administrativa de crear plazas por servicios especiales remuneradas mediante el sistema de salario único sin contar con fundamento legal para ello, es que las personas que lleguen a ocuparlas reclamen posteriormente el pago de sobresueldos establecidos en normas legales, reglamentarias o convencionales vigentes, lo cual podría generar gastos adicionales en remuneraciones.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, considera ésta Procuraduría que, para la creación de plazas por servicios especiales remuneradas mediante el sistema de salario único, la Autoridad Presupuestaria requiere de una norma legal que habilite esa posibilidad.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/hsc