Dictamen : 281 - del 01/10/2019

1 de octubre del 2019

C- 281-2019

                                                   

Señora

Pilar Garrido Gonzalo

Ministra de Planificación Nacional y Política Económica.

S. D.

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-1133-2019, del 24 de julio del 2019, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, reformada, entre otras, por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre de 2018.

 

 

            I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

            Nos indica en la consulta que la Ley de Salarios de la Administración Pública fue adicionada por el artículo 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas con el fin de establecer disposiciones uniformes en materia de pluses y salarios públicos.  Agrega que, en algunos casos, esas disposiciones nuevas resultan incompatibles con reformas parciales concomitantes y con leyes especiales anteriores que regulan los mismos temas pero para sectores o instituciones específicas.

 

            Sostiene que ante tales incompatibilidades es necesario realizar interpretaciones jurídicas para determinar si, en cada caso, operan o no derogatorias o reformas tácitas.  Indica que se requiere contar con una línea de interpretación por parte del abogado del Estado con respecto a leyes o disposiciones que fueron reformadas de forma concomitante o que no fueron reformadas o derogadas de forma expresa. 

 

            Manifiesta que esa línea de interpretación es particularmente necesaria en los siguientes casos: 1) los artículos 1° y 5 de la ley n.° 5867 de 15 de diciembre de 1975, denominada “Ley de Compensación por pago de Prohibición”; 2) la ley n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982, denominada “Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas”; 3) la ley n.° 8292 de 31 de julio del 2002, denominada “Ley General de Control Interno”; 4) la ley n.° 4755 de 3 de mayo de 1971, denominada “Código de Normas y Procedimientos Tributarios”; 5) la ley n.° 7557 de 20 de octubre de 1995, denominada “Ley General de Aduanas”; 6) la ley n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, denominada “Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi”; y, 7) la ley n.° 8039 de 12 de octubre del 2000, denominada “Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual”. 

 

            Partiendo de lo anterior, nos plantea las siguientes consultas:

 

            “1.- ¿Qué tipo de norma es la Ley de Salarios de la Administración Pública, 2166 de 9 de octubre de 1957 con respecto a las reformas concomitantes aplicadas a través de su artículo 57 y con respecto a normas especiales que regulan de forma específica el tema de salarios y pluses para determinados grupos profesionales? Por favor analizar en específico los casos de la Ley 2166 frente a las disposiciones especiales contenidas en leyes que no fueron reformadas o derogadas de forma expresa o que aun siendo reformadas generan contradicción con las disposiciones de la Ley 2166, en concreto artículo 1 inciso a) y artículo 5 de la Ley 5867; Ley 6836, Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, del 22 de diciembre de 1982; el artículo 34 de la Ley 8292; el artículo 161 de la Ley 4755; el artículo 207 de la Ley 7557; el artículo 17 de la Ley 7969 y artículo 20 de la Ley 8039.

            En caso de que se partiera del supuesto de que la Ley 2166 es ley posterior y de carácter especial que aplicó reformas tácitas a todas las leyes especiales y anteriores que regulan de forma específica salarios y pluses:

            2.- ¿Es correcto afirmar que el artículo 36 de la Ley 2166 prevalece con respecto a normas especiales previas o reformas parciales concomitantes que regulan el tema del pago de prohibición? En caso contrario ¿Cuál debe ser la aplicación correcta del artículo 36 frente a reformas parciales concomitantes como las aplicadas a los artículos 1 inciso a) y 5 de la Ley 5867 o frente al artículo 34 de la Ley 8292?

            3.- ¿Es correcto afirmar que aquellos pluses o componentes salariales que se calculan, no sobre la base salarial, sino sobre la totalidad del salario, pasarían a calcularse sobre la base salarial, esto con el fin de poder efectuar un cálculo nominal de los mismos en cumplimiento del artículo 54 de la Ley 2166? 0 ¿Procede mantenerlos como montos porcentuales en virtud de que se calculan sobre la totalidad del salario y el Transitorio XXV del Título III de la Ley 9635 establece que el salario total de los servidores públicos activos al 4 de diciembre de 2018 no puede ser disminuido? Por favor analizar pluses como dedicación a la carrera hospitalaria, dedicación a la carrera administrativa y consulta externa, establecidos en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas.

            4.- ¿Es procedente que a las personas servidoras públicas que laboran en el Tribunal Fiscal Administrativo, el Tribunal Aduanero, el Tribunal Administrativo de Transportes y el Tribunal Registral Administrativo, se les siga reconociendo montos salariales equiparables con los del Poder Judicial, a pesar de que esto implique una aplicación diferenciada de los alcances de la Ley 2166 con respecto a la totalidad de las y los servidores públicos que laboran para el Poder Ejecutivo?”.

 

            Adjunto a la consulta nos remitió copia del criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.  Se trata del oficio ASJ-068-19 de 17 de julio de 2019, el cual arribó a las siguientes conclusiones:

 

            "a.- Las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Tratándose de dos normas especiales que regulan la misma materia ₋sean salarios y pluses₋ prevalecerán las disposiciones de la norma especial emitida con posterioridad.

            b.- Si bien se puede afirmar que la Ley 2166 resulta de aplicación general para todo el sector público, también se trata de una ley que regula una materia muy específica, la materia de los salarios y de los pluses en el sector público, su contenido tiene esta peculiaridad así como la de contener preceptos substantivos que la tornan en norma completa "per se", y en virtud de tales características es válido concluir que la Ley de Salarios de la Administración Pública es una ley de carácter especial y que todas las disposiciones que le fueron adicionadas a partir del 4 de diciembre de 2018 ₋fecha de publicación y rige del Título III de la Ley 9635₋ prevalecen con respecto a normas especiales previas o reformas parciales concomitantes.

            c.- Tanto el artículo 36 (prohibición) como el artículo 57 (reforma al inciso a) del artículo 1 y al artículo 5 de la Ley 5867, entre otras) fueron adicionados a la Ley 2166 por medio del mismo artículo 3° del Título III de la Ley 9635, por lo que efectivamente existe una incompatibilidad objetiva entre el artículo 36 de la Ley 2166 y los artículos 1° inciso a) y 5 de la Ley 5867, contradicción que resulta insalvable pues de lo contrario se estaría generando una distinción odiosa entre servidores públicos que no resultaría acorde con la voluntad de establecer lineamientos uniformes en materia salarial que fueran aplicables para todas las instituciones bajo el ámbito de la Ley 2166. Por lo que se coincide con el criterio emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Servicio Civil AJ-OF-554-2018 de 20 de diciembre de 2018 que al respecto señaló: "Dado lo anterior, debe indicarse que en el caso del inciso a) de la Ley 5867, lo que aplicaría es una reforma tácita, debiendo interpretarse el alcance del nuevo porcentaje de prohibición, es decir 30%, el cual además se desprende del espíritu integral de la Ley 9635".

            d.- En aras de evitar una discriminación odiosa entre profesionales del sector público ₋en el caso específico de los profesionales en derecho que ingresen a laborar, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, acorde con la integralidad de la Ley 2166 y con las reformas aplicadas en materia de prohibiciones por medio de su artículo 57, se desprende una intención de homogeneizar la forma en que se reconoce el pago de la compensación por prohibición en las distintas instituciones públicas bajo el ámbito del artículo 26 de la Ley 2166, por lo que es válido afirmar que de igual forma, se estaría configurando una reforma tácita, en virtud de la cual debe prevalecer la disposición establecida en el artículo 36 de la Ley 2166 con respecto al artículo 5 de la Ley 5867, de modo que se interprete que el cálculo de la prohibición para los profesionales en derecho que ingresen al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial o al Tribunal Supremo de Elecciones deberá calcularse sobre el salario base del puesto en el que se desempeñan y no sobre el salario más bajo de la escala de sueldos de la Administración Pública.

            e.- El artículo 36 de la Ley 2166 predomina con respecto a todas aquellas omisiones o contradicciones cometidas en las reformas expresas a leyes especiales que regulan el tema del pago de prohibición, de modo que absolutamente todas las personas profesionales que ingresen a desempeñar labores en la Administración Pública, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, ganen por concepto de prohibición, sin distinción alguna ya sea un 30% (licenciados) o un 15% (bachilleres universitarios) calculado sobre el salario base del puesto que desempeñan.

            f.- Para los profesionales en ciencias médicas, que se desempeñan en instituciones públicas incluidas bajo el ámbito de aplicación del artículo 26 de la Ley 2166, prevalecen todas las disposiciones establecidas en esta última con respecto a las disposiciones establecidas en la Ley 6836, salvaguardando los derechos adquiridos de quienes se desempeñaban en la Administración Pública antes del 4 de diciembre de 2018.

            g.- En orden con la prevalencia de la Ley 2166 frente a la Ley 6836, es posible afirmar que para el reconocimiento de las anualidades que se obtengan de 2019 en adelante, aplican ₋para todos los profesionales en ciencias médicas, independientemente de su fecha de ingreso a la Administración Pública₋ los porcentajes establecidos en la Ley 2166, es decir 1,94% para profesionales y 2,54% para no profesionales (Transitorio XXXI), de igual forma, en aras de aplicar el artículo 54 de la Ley 2166 para la conversión de cualquier otro incentivo o compensación existente en un monto nominal fijo, correspondería ₋en el caso de pluses salariales como el 11% por dedicación a la carrera hospitalaria, el 11% por dedicación a la carrera administrativa o el 3% por cada hora de consulta externa a partir de la quinta hora₋ calcular cada porcentaje sobre el salario base del puesto que se desempeñe y no sobre la totalidad del salario, pues de lo contrario, no sería aritméticamente factible transformar tales componentes salariales en montos nominales fijos.

            h.- El régimen de prohibición para quienes desempeñan labores profesionales en auditorías internas se debe regir por la disposición general establecida en el artículo 36 de la Ley 2166, es decir, a una persona servidora pública que ingrese por primera vez a laborar en la Administración Pública, después de la entrada en vigencia del Título III de la Ley 9635 o que se encuentre dentro de los supuestos establecidos en el artículo 9 del Reglamento del Título III de la Ley 9635, Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, se le deberán aplicar los nuevos porcentajes establecidos (sea el 30% o el 15% sobre el salario base del puesto que desempeña) a contrario sensu, las personas servidoras públicas ₋destacadas en auditorías internas₋ que se encontraban activas y sujetas al régimen de prohibición antes del 4 de diciembre de 2018, fecha de la entrada en vigencia del Título III de la Ley N° 9635, mantendrán sus condiciones, siempre que exista continuidad laboral bajo la teoría de Estado como patrono único y se mantenga el requisito académico.

            i.- A las personas servidoras públicas que desempeñan labores en el Tribunal Fiscal Administrativo, el Tribunal Aduanero, el Tribunal Administrativo de Transportes y el Tribunal Registral Administrativo les resultan aplicables todas las disposiciones de la Ley 2166, sin embargo, corresponderá reconocerles montos salariales equiparables con los del Poder Judicial según el puesto que desempeñan, en tanto no se emita una ley que diga lo contrario."

 

            Mediante nuestro oficio ADPb-5537-2019, del 1° de agosto del 2019, se le confirió audiencia a la Dirección General de Servicio Civil sobre la consulta planteada.  Dicha audiencia fue atendida por medio del oficio DG-OF-445-2019 del 16 de agosto del 2019, suscrito por el señor Alfredo Hasbum Camacho, Director General de Servicio Civil.  Ese documento sostiene que los criterios jurídicos y técnicos vertidos por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Planificación en el oficio ASJ-068-19 citado se encuentran ajustados a la ley, por lo que manifiesta su conformidad con las conclusiones a las que arribó ese estudio.  Indica que la única objeción con respecto a dicho oficio está relacionada con la forma en que debe calcularse la compensación económica a la que se refiere el artículo 5 de la ley n.° 5867 ya citada.  Sobre ese tema, la Dirección General de Servicio Civil considera que tal compensación debe calcularse sobre el salario base más bajo de la escala de sueldos de la Administración Pública (como lo indica expresamente el artículo 5 citado) y no sobre el salario base del puesto en el que se desempeñe cada servidor, como lo sugiere el Departamento Legal del Ministerio de Planificación con base en lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            Asimismo, por medio del oficio ADPb-5536-2019, del 1° de agosto del 2019, otorgamos audiencia de la consulta a la Caja Costarricense de Seguro Social, audiencia que fue contestada mediante el oficio PE-2042-2019, del 20 de agosto del 2019, suscrito por el Dr. Román Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo de dicha institución.  Ese oficio indica, sin entrar al fondo de los temas consultados, que “… este despacho considera procedente por parte de la Institución, mantenerse a la espera del pronunciamiento que emita la Procuraduría General de la República”. 

 

            Seguidamente, nos referiremos a los alcances de la figura de la derogación tácita por incompatibilidad normativa, para abordar luego cada uno de los puntos sobre los que se requiere nuestro criterio.

 

 

            II.- SOBRE LA DEROGACIÓN TÁCITA POR INCOMPATIBILIDAD NORMATIVA Y SU APLICACIÓN A LOS TEMAS EN CONSULTA

 

            La derogación tácita es una figura que opera cuando existe incompatibilidad objetiva entre el contenido de una nueva norma jurídica y una norma anterior, lo cual deriva en que la nueva norma prevalezca sobre las disposiciones establecidas en la más antigua.

 

            Diez Picazo ha indicado que la derogación por incompatibilidad se caracteriza por la inexistencia de un acto legislativo de derogación, por la ausencia de una identificación directa y precisa del objeto derogado, y por tratarse de un fenómeno meramente interpretativo:

 

“… en la derogación por incompatibilidad no hay, en rigor, un acto de derogación; o, al menos, no hay un acto legislativo cuya finalidad directa e inmediata sea producir la cesación de la vigencia de una ley o disposición legal anterior.  Ello puede parecer una afirmación puramente tautológica, ya que, si existiera tal acto legislativo, el supuesto no sería de derogación por incompatibilidad, sino, por definición, de derogación expresa.  Aun así, es importante dejar constancia de este hecho, porque no dejará de ser relevante a la hora de analizar los efectos de la derogación por incompatibilidad.  En ésta, pues, no hay acto de derogación en sentido propio −a lo sumo, hay un acto del Juez o del operador jurídico al constatar la incompatibilidad− sino simplemente ejercicio positivo ordinario de la potestad legislativa, o sea, creación de nuevas normas. (...) En segundo lugar, precisamente por la falta de un acto de derogación stricto sensu, en la derogación por incompatibilidad no se da, a diferencia de lo que ocurre en la derogación expresa, una identificación directa y precisa del objeto derogado.  Este no es ya el designado por una disposición derogatoria ad hoc, sino aquello que resulte incompatible con la nueva ley.  Pero es más: esta falta de delimitación formal del objeto derogado y, sobre todo, la naturaleza misma de la incompatibilidad o antinomia como relación lógica entre proposiciones determinan que el objeto de la derogación por incompatibilidad no pueda ser jamás el texto legal −como sucede en la derogación expresa−, sino que haya de ser necesariamente la norma jurídica. (...) En tercer lugar, como consecuencia de todo lo anterior, es unánime la afirmación −aunque no lo sean las implicaciones que de ella se extraigan− de que la derogación por incompatibilidad es un fenómeno de naturaleza eminentemente interpretativa o, si se prefiere, dependiente de la interpretación que se dé a las normas hipotéticamente incompatibles." (DIEZ PICAZO (Luis María), La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Cívitas, primera edición, 1990, pp. 301-304). 

 

            Para dirimir los conflictos de incompatibilidad normativa se ha hecho uso de varios criterios.  Entre ellos, el jerárquico, según el cual, la norma de mayor rango priva sobre la de rango menor; el cronológico, el cual establece que, ante disposiciones de igual rango normativo, ha de privar la que haya sido emitida de último, lo que implica que la norma posterior deroga a la anterior del mismo rango; y, finalmente, el de especialidad, según el cual, la norma especial ha de privar sobre la norma general de igual rango, independientemente de la fecha de vigencia de cada una de ellas.

 

            En principio, los dos primeros criterios aludidos presentan poca complejidad en su aplicación, pues basta con constatar datos objetivos (como son el rango normativo de las disposiciones en conflicto, o la fecha de emisión de esas disposiciones) para hacer prevalecer un precepto sobre otro; sin embargo, el tercer criterio enunciado ₋el de la especialidad₋ sí reviste mayor complejidad.

 

            Ya ésta Procuraduría ha puesto en evidencia los problemas que surgen cuando se pretende decidir sobre el carácter especial o general de una norma (en ese sentido pueden consultarse, entre, otros, los pronunciamientos C-007-2003 del 16 de enero del 2003, C-063-2004 del 24 de febrero del 2004, y OJ-134-2004 del 27 de octubre del 2004). Por su parte, alguna de la doctrina más calificada sobre la materia se ha referido a la dificultad de clasificar una norma como especial, o general, en los siguientes términos:

 

"De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas.  Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente.  La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible ₋como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara₋ de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose". (DIEZ-PICAZO, op cit., p. 345)

 

            Ha de tomarse en cuenta, además, que la problemática a la que se ha venido haciendo alusión no se acaba cuando se logra discernir el carácter especial o general de las normas en conflicto, pues si bien es cierto la regla es que la norma especial priva sobre la general, existen excepciones a esa regla, excepciones que aplican cuando se logra acreditar que la intención del legislador es que la norma general posterior prive sobre la norma especial anterior.  En esa línea, se ha señalado lo siguiente:

 

"... la preferencia por la norma especial sobre la norma posterior no puede tener jamás un valor absoluto, porque razones de orden teleológico pueden impeler a dar prioridad a la lex posterior generalis. Piénsese en las hipótesis de nueva regulación integral de la materia, por reducida que la materia sea: parece que la vocación de regulación uniforme debe prevalecer sobre las diferencias sectoriales preexistentes. Por ello, incluso quienes defienden la primacía del criterio de la especialidad en caso de conflicto con el criterio cronológico lo hacen con reservas y sin atribuir a esta afirmación un valor absoluto. Ha sido sugerido, en este sentido, que el aforismo lex posterior generalis non derogat legi priori speciali opera como una mera presunción hermenéutica, que puede ser destruida por una clara voluntas legis de sentido contrario". (DIEZ-PICAZO, op cit., p. 363.)

 

            Esta Procuraduría ha indicado también, reiteradamente, que no siempre la norma especial anterior prevalece sobre la general posterior.  Para acreditar la existencia de tales precedentes, valgan las siguientes transcripciones:

 

“… la especialidad de la norma es un criterio hermenéutico que permite la solución de los conflictos normativos bajo ciertos requerimientos. Dicho criterio no es de carácter absoluto o incondicionado, ya que la lógica y el carácter de sistema del ordenamiento puede determinar la aplicación de la norma general sobre la especial. Esa aplicación puede derivar, en efecto, del necesario cumplimiento del fin de la norma general. Cumplimiento que se vería afectado si superviviera la ley especial anterior.”  (Dictamen C-010-97 del 21 de enero de 1997).

 “… si la vigencia y la eficacia de la ley especial impiden que se concretice el fin público a que tiende la norma general, debe dársele preferencia a esta última.” (Dictamen C-253-2001 del 21 de setiembre del 2001).

“… el criterio de especialidad de la norma, en tanto señala la prevalencia de la norma especial sobre la general no tiene el valor de una regla jurídica aplicable siempre por sobre el criterio cronológico. Por el contrario, dicha prevalencia cede a favor de la norma general cuando sólo así la norma general posterior adquiere sentido, en virtud de que esa norma general tiene la vocación de regular uniformemente y, por ende, comprender dentro de sus regulaciones los supuestos anteriormente excluidos, prevaleciendo sobre situaciones preexistentes.”  (Dictamen C-224-2003 del 23 de julio del 2003).

“Para que pueda entenderse que una ley especial priva sobre una ley con pretensión de generalidad, es necesario que la primera sea posterior, lo que evidenciaría la intención irrefutable del legislador de establecer una excepción a la regla.”  (Dictamen C-048-2008 del 18 de febrero del 2008).

“El criterio de especialidad es uno de los criterios hermenéuticos que se aplican en casos en que el operador jurídico se enfrenta ante una antinomia normativa, incluso cuando la antinomia está presente dentro de un mismo texto legal.  Es decir, la circunstancia de que estemos ante normas emitidas en una misma ley no impide aplicar esos mismos criterios. Una precisión se impone: el criterio de especialidad de la norma, en tanto señala la prevalencia de la norma especial sobre la general, no tiene el valor de una regla jurídica aplicable siempre por sobre los otros criterios, incluido el de generalidad. Por el contrario, dicha prevalencia cede a favor de la norma general cuando sólo así la norma general posterior adquiere sentido, en virtud de que esa norma general tiene la vocación de regular uniformemente y, por ende, comprender dentro de sus regulaciones los supuestos anteriormente excluidos, prevaleciendo sobre situaciones preexistentes.”   (C-347-2015 del 11 de diciembre del 2015.  En sentido similar pueden consultarse además el dictamen C-188-98 del 4 de setiembre de 1998, la OJ- 028-2000 del 21 de marzo del 2000 y el dictamen C-209-2005 del 30 de mayo del 2005).

 

            La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado también que "(...) el aforismo jurídico de que "la ley general no deroga a la especial", no puede seguirse como norma estricta de interpretación, porque si la ley general no hace excepciones y si sus términos dejan ver que rige también para situaciones reguladas en una ley especial, no habría duda de que la nueva ley sí incide sobre lo que la primera dispuso.”   Y agregó que “… aun entendiendo que se trata de una ley general, la solución consistiría en desentrañar el "espíritu o voluntad" de esa ley”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 18 de las 16 horas del 30 de marzo de 1982, citada en el dictamen C-188-98 del 4 de setiembre de 1998).

 

            Ahora bien, antes de definir si la Ley de Salarios de la Administración Pública debe privar sobre las leyes especiales anteriores que establecieron condiciones salariales particulares en relación con ciertas instituciones, o ciertos grupos profesionales específicos, es necesario determinar si el legislador está facultado para regular de manera general las relaciones de empleo en todo el sector público.

 

            Al respecto, considera ésta Procuraduría que la respuesta a esa pregunta es afirmativa.  La potestad con la que cuenta el legislador para imponer las condiciones de trabajo que han de imperar en todo el sector público tiene fundamento constitucional pues el artículo 191 de la Carta Política admite la posibilidad de que un solo Estatuto (de rango legal) regule las relaciones entre el Estado (en sentido amplio) y sus servidores. 

 

            La Sala Constitucional, al analizar una acción de inconstitucionalidad planteada contra la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, señaló que el legislador está facultado para establecer las condiciones de trabajo que han de privar en toda la Administración Pública:

 

“… el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos:  "Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social.  Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente." Corte Plena, sentencia del 16-6-84.” (Sala Constitucional, sentencia n.° 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994.  El subrayado es nuestro).

 

            En la misma resolución a la que se refiere el extracto anterior, la Sala Constitucional reiteró que la intención del artículo 191 constitucional es la de crear un régimen único de empleo para la totalidad de las instituciones del Estado:

 

“VII.- Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es necesario reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder Ejecutivo, procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión de cada una de esas instituciones, definida por ley. Pero no optó el legislador constituyente por crear un régimen salarial o laboral segregado del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que el Título XV, Capítulo Único de la Constitución Política tiene como antecedente inmediato, la práctica anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados estatales con ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica, entonces es un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado (…).”  (El subrayado es nuestro). 

 

            Por otra parte, debemos indicar que ésta Procuraduría se ha pronunciado también sobre validez de emitir, en materia de empleo público, normativa de rango legal aplicable a todas las instituciones del sector público.     Así, en la OJ-110-2015 del 24 de setiembre del 2015, reiterada en la OJ-161-2017 del 15 de diciembre del 2017 y en la OJ-162-2017 del 15 de diciembre del 2017, indicamos lo siguiente:

           

                        “El proyecto de ley que se analiza pretende que sus disposiciones se apliquen a todo el sector público, ámbito que está compuesto no solo por la Administración Pública centralizada, sino también por la descentralizada, incluyendo a las instituciones autónomas.

                        En esa línea, podría surgir la duda en punto a si una ley que establezca las regulaciones por las cuales habrán de regirse las instituciones autónomas en lo que a las relaciones con su personal se refiere, viola la autonomía que le confiere a ese tipo de entes el artículo 188 de la Constitución Política.

                        Al respecto, debemos señalar que ésta Procuraduría ha indicado que las instituciones autónomas están sujetas a la ley en esa materia.  Por ejemplo, en el caso específico de la Caja Costarricense de Seguro Social, sostuvimos que la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza, está en función de los seguros sociales, no así en relación con otras actividades o fines que el legislador le imponga a esa entidad. (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio de 2000).  También hemos dicho que la autonomía de la Caja se refiere únicamente a la materia de seguros sociales y que, por tal motivo, no podría una norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de autoregulación de la Caja en ese campo, pero que para todos los demás fines que le sean asignados, diferentes a esa materia, sí está sujeta a lo que indique el legislador. (OJ-034-2014 del 10 de marzo de 2014).  Y, concretamente, en materia salarial, indicamos que la autonomía administrativa y política o de gobierno que ostenta la Caja, no faculta a esa institución para apartarse de disposiciones de rango legal que establezcan un determinado sistema retributivo. (Dictamen C-180-2015 del 9 de julio de 2015).

            Asimismo, en el caso de las universidades públicas, hemos sostenido que la potestad normativa de esos entes está referida estrictamente al ámbito garantizado por la autonomía universitaria, es decir, a la actividad académica, la investigación y las actividades de extensión social o cultural, y que fuera de ese ámbito, las universidades están sujetas a las regulaciones legales dirigidas a todos los sujetos del ordenamiento jurídico. (C-269-2003 del 12 de setiembre de 2003).

            También la Sala Constitucional ha indicado que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, pues el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la Administración Pública. (Sentencia n.° 3309-94 de las 15:05 horas del 5 de julio de 1994).

            Partiendo de lo anterior, estima esta Procuraduría que ninguna institución del sector público está habilitada, en virtud de su autonomía, para desatender el mandato del legislador en lo relativo a la regulación de las condiciones de empleo de sus servidores…”.

 

            Establecido entonces que no siempre la ley especial anterior priva sobre la ley general posterior, y que el legislador está facultado para regular de manera general las condiciones de empleo en todo el sector público, interesa determinar si esa pretensión de generalidad fue la que privó con la aprobación de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, reforma que se concretó por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

 

            Sobre lo anterior, considera esta Procuraduría que es público y notorio que la intención del legislador con la emisión de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, concretamente, con su Título III, relacionado con el tema de empleo público, fue la de establecer parámetros generales aplicables a la totalidad de las relaciones de empleo del sector público, sector que incluye tanto la Administración Central, como la descentralizada, con independencia del grado de autonomía de cada institución, o del tipo de servicios que se prestan al Estado.

 

            Esa pretensión de generalidad quedó plasmada en el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por el numeral 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), según el cual, las disposiciones del Capítulo III de la ley n.° 2166 (capítulo que se denominó “Ordenamiento del Sistema Remunerativo y Auxilio de Cesantía para el Sector Público”) son aplicables a la Administración central, a los órganos desconcentrados adscritos a los distintos ministerios, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (así como a sus dependencias y órganos auxiliares) a la Administración descentralizada, incluyendo a las instituciones autónomas y semiautónomas, a las empresas públicas del Estado y a las municipalidades. 

 

            Incluso, esa intención del legislador de hacer privar lineamientos generales en todas las relaciones de empleo del sector público quedó de manifiesto en los antecedentes de la ley n.° 9635 citada. 

 

            Así, por ejemplo, en la sesión del 14 de marzo del 2018 de la Comisión Especial encargada de dictaminar el expediente n.° 20580 “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, la diputada Sandra Piszk indicó que el Estado es patrono único, independientemente del lugar donde se labore y de su grado de autonomía:

 

 “… yo creo que es importante que quede claro que detrás de todo este asunto, hay un esfuerzo por reconocer que el Estado es un patrón único, que independientemente donde se labora, es el Estado, y la plata sale del mismo presupuesto, porque se ha interpretado a través de los años, de que la autonomía es absoluta, y la autonomía no es absoluta. Durante el transcurso de nuestras discusiones, voy a presentarles a ustedes, incluso, la opinión de la Caja Costarricense del Seguro Social, donde ellos mismos reconocen que la autonomía no es absoluta, y, más bien, recomiendan modificaciones interesantes. Pero ya habrá momentos para discutir estas cosas.”   (Asamblea Legislativa, expediente legislativo n.° 20580, folio 333).

 

            Posteriormente, en la sesión del 20 de marzo del 2018, la misma diputada se refirió a la necesidad de aplicar las regulaciones sobre empleo público no solo a la Administración central, sino también a las instituciones autónomas, como quedó establecido finalmente en el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

 

 “Todo el sector público o la mayor parte del sector público calcula sus anualidades sobre salario base, ¿verdad, así es? Y por cierto, los que más bajo tienen porcentaje es, precisamente, el sector educación. Resulta que hoy nos llega ₋o ayer₋ nos llega la información de las universidades y usted sabe que en la Universidad de Costa Rica, por lo menos, la anualidad no solo es de 5.5 %, ahora se bajó a 3.75%, algo así, por acuerdo. Pero, resulta que la anualidad en la Universidad de Costa Rica se calcula, no sobre el salario base, sino sobre el salario base más todos los demás pluses. ¿Y saben de cuánto es la anualidad del rector? ¡Cuatro millones trescientos dos mil colones! Entonces, yo me pregunto, si son cosas que tenemos o no tenemos que arreglar. Cuando nosotros señalamos que esto hay que corregirlo y hablamos de que en esto tiene que incluirse no solo el gobierno central, sino incluso las autónomas es porque se encuentra uno con injusticias verdaderas. ¿Usted se imagina lo que es tener cuatro millones solo en anualidades? ¡Por Dios! No hay FEES que alcance para cosas de esas.”  (Asamblea Legislativa, expediente legislativo n.° 20580, folios 994 y 995).

 

            Tomando como base lo expuesto hasta el momento, procederemos de seguido a analizar la incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre las disposiciones mencionadas en la gestión consultiva. 

 

III.- RESPECTO A LA PREVALENCIA DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SOBRE LAS NORMAS A LAS QUE SE REFIERE LA CONSULTA

 

            Para dar respuesta a las inquietudes concretas que se nos plantean, nos referiremos seguidamente a los efectos que tuvo la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (básicamente, mediante las reformas que introdujo a la Ley de Salarios de la Administración Pública) en cuatro temas específicos: A) lo relativo a los artículos 1° y 5 de la Ley de Compensación por el pago de Prohibición, B) lo relacionado con la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, C) lo concerniente a la Ley General de Control Interno, y D) lo referente al salario de los integrantes de los Tribunales Administrativos.

 

 

A.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre Ley de Compensación por el Pago de Prohibición

 

A1.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre el artículo 1° de la Ley de Compensación por el pago de Prohibición

 

            Uno de los lineamientos generales que estableció la Ley de Salarios de la Administración Pública con motivo de la reforma operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, fue el de fijar porcentajes uniformes de compensación económica por prohibición aplicables a todo el sector público.

 

            En ese sentido, el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispuso que dichos porcentajes serían de un 30% para los servidores con nivel de licenciatura (u otro grado académico superior) y de un 15% para los profesionales con nivel de bachillerato universitario.  El texto completo del artículo 36 mencionado, es el siguiente:

 

“Artículo 36- Prohibición y porcentajes de compensación. Los funcionarios públicos a los que por vía legal se les ha impuesto la restricción para el ejercicio liberal de su profesión, denominada prohibición, y que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 31 de la presente ley, recibirán una compensación económica calculada sobre el salario base del puesto que desempeñan, de conformidad con las siguientes reglas:

1. Un treinta por ciento (30%) para los servidores en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.

2. Un quince por ciento (15%) para los profesionales en el nivel de bachiller universitario.”

 

Con el afán de aplicar la regla general a la que se refiere la norma recién transcrita, el artículo 57 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispuso realizar una serie de reformas a leyes preexistentes que regulaban el pago de compensaciones económicas por prohibición.  Dentro de las disposiciones que se reformaron expresamente por medio de esa norma se encuentra el artículo 1° de la ley n.° 5867 de 15 de diciembre de 1975, denominada “Ley de Compensación Económica por el pago de Prohibición”.  Ese artículo establecía, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que los funcionarios sujetos a alguna prohibición para el ejercicio liberal de la profesión recibirían una compensación económica de un 65% en caso de profesionales con nivel de licenciatura u otro superior (inciso a), de un 45% en caso de ser egresados de programas de licenciatura o maestría (inciso b), y de un 30% en caso de ser bachilleres universitarios (inciso c). El texto de ese artículo, antes de su reforma, era el siguiente:

 

“Artículo 1.- Para el personal de la Administración Tributaria que, en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo, se establece la siguiente compensación económica sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

a) Un sesenta y cinco por ciento (65%) para los profesionales en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.

b) Un cuarenta y cinco por ciento (45%) para los egresados de programas de licenciatura o maestría.

c) Un treinta por ciento (30%) para quienes sean bachilleres universitarios o hayan aprobado el cuarto año de la respectiva carrera universitaria.

d) Un veinticinco por ciento (25%) para quienes hayan aprobado el tercer año universitario o cuenten con una preparación equivalente.               (…)”

 

La reforma expresa a la norma recién transcrita se concretó por medio del artículo 57 inciso h) y 58 inciso a), de la Ley de Salarios de la Administración Pública.  La primera de esas disposiciones reformó el inciso b) del artículo 1° transcrito para que indicara “b) Un quince por ciento (15%) para quienes sean bachilleres universitarios.”  La segunda modificación aludida consistió en derogar los incisos c) y d) del artículo 1° en estudio.

 

Con los cambios mencionados quedó vigente el inciso a) del artículo 1° de la ley n.° 5867, inciso que establece ₋según ya indicamos₋ que en el caso de los profesionales con nivel de licenciatura u otro superior, la compensación económica sería de un 65% del salario base, lo cual contradice la regla general establecida en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública en el sentido de que la compensación económica para ese tipo de funcionarios debe ser de un 30% del salario base.

 

El texto vigente del artículo 1° de la ley n.° 5867, incluyendo las reformas y las derogaciones a las que se ha hecho alusión, es el siguiente:

 

“Artículo 1.- Para el personal de la Administración Tributaria que, en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo, se establece la siguiente compensación económica sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

 a) Un sesenta y cinco por ciento (65%) para los profesionales en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.

b) Un quince por ciento (15%) para quienes sean bachilleres universitarios.

c) …” .

 

            De lo expuesto es evidente que existe una contradicción entre la regla general para el pago de la compensación económica por prohibición prevista en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (la cual contempla el pago de un 30% para licenciatura o superior), y lo dispuesto en el inciso a) del artículo 1° de la ley n.° 5867 (el cual establece, para ese mismo supuesto, el pago de un 65% de compensación).  Tal contradicción no es otra cosa que una antinomia, lo que supone la derogación tácita de uno de los dos preceptos.  Ante ello, considera ésta Procuraduría que debe privar lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no solo por ser la norma más reciente, sino también porque en ella se refleja la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma en materia de empleo público operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

 

            La Ley General de la Administración Pública, refiriéndose a la manera en que deben ser interpretadas las normas administrativas, dispone lo siguiente:

 

“Artículo 10.-

            1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

            2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere”.

 

            Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

 

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso.  Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

 

            También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

 

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica.  Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).          

            Si bien podría afirmarse que la Ley de Compensación por Pago de Prohibición es una ley especial en relación con la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues regula un aspecto puntual de las relaciones de servicio aplicable a un grupo específico de servidores (los sujetos a una prohibición para el ejercicio liberal de su profesión), lo cierto es que, en estos casos, la pretensión de generalidad y uniformidad de la Ley de Salarios de la Administración Pública debe privar sobre la ley anterior que regula el pago de la compensación económica por prohibición.

 

Seguir otro criterio, en este caso, implicaría desviarse de la finalidad de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, consistente en establecer lineamientos generales sobre la manera en que han de reconocerse los incentivos y las compensaciones económicas derivadas de las relaciones de empleo en todo el sector público.

 

Además, no encuentra esta Procuraduría alguna particularidad que justifique cancelar a los funcionarios a los que se les aplica el artículo 1°, inciso a), de la ley n.° 5867 una compensación económica de un 65% de su salario base por concepto de prohibición, mientras que al resto de los funcionarios públicos se les cancela, por esa misma restricción, un 30%.  Es decir, no existe algún rasgo distintivo constatable que respalde ese trato diferenciado, por lo que lo procedente, al amparo de los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad, es aplicar la regla general contenida en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

Aparte de lo anterior, la desproporción entre la compensación económica que se reconocería a un funcionario con grado académico de licenciado (65% sobre el salario) y la que se reconocería a uno con el grado académico de bachiller universitario (15%) sería irrazonable, lo que ratifica la validez de la tesis expuesta.

 

A2.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública en el artículo 5 de la Ley de Compensación por el pago de Prohibición

 

La segunda consulta que se nos plantea con relación a los efectos de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley de Compensación por el pago de Prohibición, está relacionada con el artículo 5 de ésta última ley.  Esa norma establece los porcentajes de compensación económica que han de pagarse a los funcionarios sujetos a la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión prevista en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. 

 

El artículo 5 aludido, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, disponía lo siguiente:

 

“Artículo 5.- Los beneficios dispuestos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta ley, se aplican a los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo referidos en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y a los egresados de programas de licenciatura, maestría o doctorado en Derecho, que estén cumpliendo tales funciones. Estos beneficios se aplicarán, igualmente, a los funcionarios que en el nivel de licenciatura o egresados, laboren para el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, el Registro Civil y la Contraloría General de la República. Tal compensación se calculará sobre el salario de base correspondiente a cada institución.” (El subrayado es nuestro).

 

El texto de esa misma disposición luego de la reforma operada por la Ley de Salarios de la Administración Pública es el siguiente:

 

 “Artículo 5- Salvo que exista un régimen especial de remuneración para el funcionario público, los beneficios dispuestos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta ley se aplican a los empleados del Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, Registro Civil, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República y municipalidades, referidos en el artículo 244 de la Ley N.° 8, Ley Orgánica del Poder Judicial, de 29 de noviembre de 1937. Tal compensación se calculará sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública que emite la Dirección General del Servicio Civil.” (El subrayado es nuestro).

 

Por su parte, el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (transcrito con anterioridad), dispone que los porcentajes de compensación económica por la prohibición al ejercicio liberal de la profesión aplican sobre el salario base del puesto que desempeña cada funcionario y no sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública.  Lo mismo ocurre con el artículo 1° de la propia ley n.° 5867, el cual establece que la compensación económica se calcula sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

Es evidente entonces que existe una contradicción entre la forma de calcular la compensación económica por prohibición prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública y la forma de calcular esa compensación según el artículo 5 de la ley n.° 5867.

 

En este caso, siguiendo la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, estimamos que el modo de cálculo de la compensación económica que debe aplicarse es el previsto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (sobre el salario base de cada funcionario) y no el dispuesto en el artículo 5 de la ley n.° 5867 (sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública).

 

Tal interpretación, aparte de mantener la uniformidad pretendida por la Ley de Salarios de la Administración Pública, es congruente con los principios constitucionales de igualdad y de razonabilidad, pues no existe justificación objetiva y razonable para que la compensación económica por la prohibición a la que se refiere el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial sea distinta (más baja) que la aplicable a otros profesionales por restricciones similares al ejercicio profesional.

 

Sobre la obligación de interpretar el ordenamiento jurídico de conformidad con las normas y principios constitucionales, hemos indicado lo siguiente:

 

“… en razón del principio de unidad del ordenamiento jurídico y el carácter superior de la Constitución como norma jurídica, toda ley debe ser interpretada, formal y materialmente, de conformidad con ésta, particularmente con sus valores y principios. Es lo que en doctrina se llama el principio de interpretación conforme con la Constitución, que obliga al intérprete a optar por aquella interpretación que mejor realice los valores y principios constitucionales y rechazar cualquier interpretación que sea contraria a dichos valores y principios, o contraria a una disposición específica de la Constitución. En el fondo, la interpretación conforme con la Constitución es resultado de la aplicación del método sistemático, esto es, la interpretación según el contexto, que exige que las normas se interpreten como formando parte de un sistema normativo constituido por el conjunto del ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa, y el cuerpo normativo específico del cual forma parte la norma interpretada.- En síntesis, las normas deben ser interpretadas de conformidad con los valores y principios constitucionales, su contexto, antecedentes históricos y legislativos, y en atención al fin público que persiguen”. (Dictamen C-444-2005 del 23 de diciembre del 2005, reiterado en el C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).

 

Debemos indicar (al igual que lo hicimos en el apartado A1- anterior), que no existe particularidad alguna que permita fundamentar que a los funcionarios a los que se refiere el artículo 5 de la ley n.° 5867 se les calcule la compensación económica por prohibición con parámetros distintos a los que se utilizan para calcular la compensación económica a la generalidad de los funcionarios públicos afectos a una restricción similar.

 

            B.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas

 

            Se requiere el criterio de ésta Procuraduría con respecto a la prevalencia o no de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982.

           

            Para abordar ese tema es importante indicar que la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, como su nombre lo indica, contiene regulaciones específicas sobre aspectos relacionados con la remuneración de los médicos, microbiólogos, farmacéuticos, psicólogos clínicos, odontólogos, enfermeros, nutricionistas, etc.

 

            Tal y como hemos indicado ya en este dictamen, la naturaleza especial o general de las leyes es relativa.  Por ejemplo, la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas podría considerarse especial en tanto regula lo relacionado con la remuneración de cierto tipo de servidores, pero a su vez podría catalogarse como general si se le relaciona con leyes tendentes a regular incentivos, compensaciones o sobresueldos específicos.

 

            Ante la situación descrita, lo que resulta realmente trascendente ₋con independencia del carácter especial o general de la ley n.° 6836₋ es definir la intención del legislador con la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, concretamente, de su artículo tercero, relacionado con las reformas a la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            Tal y como hemos indicado ya, la pretensión de esa ley fue, entre otras cosas, establecer lineamientos generales, aplicables a todos los funcionarios del sector público, con respecto a la manera en que han de pagarse los sobresueldos reconocidos previamente.

 

            Partiendo de lo anterior, debe señalarse que dentro de los efectos de la Ley de Salarios de la Administración Pública no se encuentra el de derogar los sobresueldos preexistentes a la ley n.° 9635, sino adecuarlos a las reglas generales a las que deben someterse todos los sobresueldos que se cancelan en el sector público. Ya esta Procuraduría, al contestar una consulta planteada por el Tribunal Supremo de Elecciones sobre la vigencia o no de los sobresueldos existentes antes de la reforma operada a la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, indicó lo siguiente:

 

“Del análisis de la ley n.° 9635 y de su reglamento (emitido mediante el decreto n.° 41564 de 11 de febrero del 2019) no se desprende que su intención haya sido la de derogar las disposiciones, de distinto rango, que regían la remuneración de los servidores públicos (salvo en los casos expresamente previstos en la propia ley) sino la de adecuar esa normativa a un marco general aplicable a cada uno de los componentes salariales existentes.

Lo anterior queda de manifiesto, por ejemplo, con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, según el cual, "Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo...".   

Esa norma no deroga los incentivos o compensaciones existentes antes de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, sino que establece la forma en que han de calcularse a futuro, ya no porcentualmente, sino mediante un monto nominal fijo.”

 

            En el caso de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, independientemente del carácter especial o general que pueda atribuírsele en relación con la Ley de Salarios de la Administración Pública, los sobresueldos ahí regulados se mantienen vigentes a pesar de los cambios operados en la Ley de Salarios de la Administración Pública; sin embargo, esos sobresueldos deben calcularse de conformidad con el marco unificador contemplado en la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            No desconoce este Órgano Asesor el principio de hermenéutica jurídica según el cual, en caso de conflictos normativos, la ley especial anterior ha de privar sobre la ley general posterior; sin embargo, como ya se analizó en éste dictamen, ese principio jamás puede ser irrestricto, pues lo que debe privar, en todo caso, es la voluntad del legislador.

 

            Un aspecto importante que debemos reiterar es que los parámetros generales y unificadores previstos en la Ley de Salarios de la Administración Pública con respecto a la regulación de las condiciones de trabajo en el sector público, son aplicables con independencia del grado de autonomía de la institución para la cual preste sus servicios cada uno de los funcionarios.

 

            En ese sentido, el artículo 191 de la Constitución Política, así como la jurisprudencia judicial y administrativa que lo informa, posibilitan la regulación uniforme, por vía legal, de todas las relaciones de empleo en el sector público, sin que ello pueda considerarse como una violación a la autonomía, pues esa posibilidad está contemplada en una norma de rango constitucional.  Además, la autonomía de las instituciones públicas está concebida y otorgada en función de sus fines, no en relación con el sujeto.

 

            Partiendo de lo expuesto, es criterio de ésta Procuraduría que las disposiciones sobre empleo público contempladas en la Ley de Salarios de la Administración Pública relacionadas, entre otros temas, con la forma en que deben calcularse los salarios y sus componentes en el sector público, privan sobre cualquier otra disposición de rango legal (o inferior) preexistente que regule la misma materia, incluida la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas.  Por ello, la remuneración de los funcionarios a los que se refiere la última de las leyes citadas (al igual que la de cualquier otro servidor público, independientemente de la institución para la que labore) debe adecuarse a los parámetros generales establecidos en la ley n.° 2166, reformada por la n.° 9635. 

           

            En relación con lo anterior, debe precisarse que según el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública “Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018”.  Lo anterior implica, en primer lugar, que los componentes salariales que antes del 4 de diciembre del 2018 se calculaban porcentualmente, deben nominalizarse; y, en segundo lugar, que el parámetro para el cálculo de la suma a pagar por cada sobresueldo debe ser, necesariamente, el salario base de cada servidor, y no su salario total.

 

            Finalmente, es necesario indicar que, para salvaguardar los derechos adquiridos, y por haberlo dispuesto así el Transitorio XXV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el salario total de los servidores que se encontraban activos al 4 de diciembre del 2018, fecha en que entró en vigencia esa ley, no puede ser disminuido. 

 

            C.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley General de Control Interno

 

            Se nos consulta si el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, transcrito con anterioridad (el cual prevé el pago de una compensación económica por la prohibición al ejercicio liberal de la profesión de un 15% calculado sobre el salario base para los bachilleres universitarios y de un 30% para los funcionarios que ostenten grados de licenciatura o superior) debe privar sobre el artículo 34 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 del 31 de julio del 2002.  El texto del artículo 34 citado es el siguiente:

 

            “Artículo 34.— Prohibiciones. El auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios de la auditoría interna, tendrán las siguientes prohibiciones:

            a) Realizar funciones y actuaciones de administración activa, salvo las necesarias para cumplir su competencia.

            b) Formar parte de un órgano director de un procedimiento administrativo.

            c) Ejercer profesiones liberales fuera del cargo, salvo en asuntos estrictamente personales, en los de su cónyuge, sus ascendientes, descendientes y colaterales por consanguinidad y afinidad hasta tercer grado, o bien, cuando la jornada no sea de tiempo completo, excepto que exista impedimento por la existencia de un interés directo o indirecto del propio ente u órgano. De esta prohibición se exceptúa la docencia, siempre que sea fuera de la jornada laboral.

            d) Participar en actividades político-electorales, salvo la emisión del voto en las elecciones nacionales y municipales.

            e) Revelar información sobre las auditorías o los estudios especiales de auditoría que se estén realizando y sobre aquello que determine una posible responsabilidad civil, administrativa o eventualmente penal de los funcionarios de los entes y órganos sujetos a esta Ley.

Por las prohibiciones contempladas en esta Ley se les pagará un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario base.” (El subrayado es nuestro).

 

            Evidentemente, existe una antinomia entre la disposición recién transcrita y el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues no es posible aplicar una de ellas sin desaplicar la otra.

 

            En este caso, al igual que en el analizado en el punto anterior, considera ésta Procuraduría que debe privar la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            Independientemente de la naturaleza especial o no de la Ley General de Control Interno con respecto a la Ley de Salarios de la Administración Pública, lo que debe prevalecer en este asunto es la voluntad legislativa de unificar las disposiciones relativas al pago de las compensaciones económicas originadas en la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión.

 

            Nótese incluso que, si se opta por aplicar el porcentaje de compensación económica por prohibición contemplado en el artículo 34 de la Ley General de Control Interno, ello implicaría que al personal subalterno de las auditorías internas sujeto a prohibición debería cancelársele un 65% de compensación económica, mientras que “… a los auditores y subauditores internos” , es decir, a los jefes de las auditorías, solo les correspondería un 30% de compensación económica si ostentan el grado de licenciatura o superior, y un 15% en caso de que sean bachilleres universitarios.  Esto debido a que el artículo 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública sí fue reformado expresamente por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, a efecto de establecer que los funcionarios que ahí se citan (dentro de los que figuran los auditores y subauditores internos de la Administración Pública) les corresponde un 30% de compensación económica si ostentan el grado de licenciatura o superior, y un 15% en caso de que sean bachilleres universitarios.

 

            Debe tenerse presente, en todo caso, que por haberlo dispuesto así el artículo 10 del reglamento al Título III de la ley n.° 9635, los nuevos porcentajes de compensación económica establecidos en el artículo 36 de la ley n.° 9635 no son aplicables a los funcionarios que antes de la publicación de esa ley se encontraban sujetos ya a algún régimen de prohibición.

 

            También es necesario reiterar que de conformidad con el Transitorio XXV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y para salvaguardar los derechos adquiridos, el salario total de los servidores que se encontraban activos al 4 de diciembre del 2018, fecha en que entró en vigencia esa ley, no puede ser disminuido. 

 

            D.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre el salario de los funcionarios de los tribunales administrativos

 

            Se nos consulta si a las personas que prestan servicios en el Tribunal Fiscal Administrativo, en el Tribunal Aduanero Nacional, en el Tribunal Administrativo de Transporte y en el Tribunal Registral Administrativo, se les puede seguir reconociendo montos salariales equiparables con los del Poder Judicial, a pesar de que ello lleve consigo una aplicación diferenciada de la Ley de Salarios de la Administración Pública en relación con el resto de servidores del sector público.

 

            Para atender esa consulta, interesa transcribir las diversas normas de rango legal que regulan la forma en que ha de remunerarse a los funcionarios indicados.

 

            Así, en el caso del Tribunal Fiscal Administrativo, lo relacionado con el salario de sus servidores está regulado en el artículo 161 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, n.° 4755 de 3 de mayo de 1971.  El texto de esa norma es el siguiente:

 

            “Artículo 161.— El Poder Ejecutivo deberá designar, individualmente, a los propietarios y a los suplentes del Tribunal Fiscal Administrativo, previo concurso de antecedentes, que ha de efectuarse formalmente, con la intervención de las autoridades que establece el Estatuto de Servicio Civil. Las formalidades y las disposiciones sustantivas fijadas en ese ordenamiento se observarán igualmente para la remoción de los miembros de este Tribunal.

        Las formalidades y las disposiciones sustantivas fijadas en ese ordenamiento se observarán igualmente para la remoción de los miembros de este Tribunal.

        La retribución de los integrantes del Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.”  (El subrayado es nuestro).

 

            Lo concerniente a la remuneración de los funcionarios del Tribunal Aduanero Nacional está contemplado en el artículo 207 de la Ley General de Aduanas, n.° 7557 de 20 de octubre de 1995:

 

            “Artículo 207.- Nombramiento

            Los miembros serán nombrados por el Ministro de Hacienda, previo concurso público de antecedentes.

            En esa forma, se nombrará igual número de suplentes, quienes deberán reunir los mismos requisitos de los propietarios y actuarán en caso de ausencia, impedimento, recusación o excusa de estos.

            Las causales y los procedimientos de remoción y prohibición y la retribución económica de los miembros del Tribunal serán iguales a los fijados para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo.”  (El subrayado es nuestro).

 

            En el caso del Tribunal Administrativo de Transporte, el artículo 17 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, señala lo siguiente:

 

            “Artículo 17.- Integración

            El Tribunal estará integrado por tres miembros propietarios y tres suplentes, designados por el Poder Ejecutivo, por un período de seis años.

            Podrán ser reelegidos, previo concurso de antecedentes que promoverá el Consejo y deberán ser juramentados por el Presidente de la República. Las formalidades y disposiciones sustantivas fijadas en el ordenamiento se observarán igualmente para removerlos.

            La retribución de los integrantes del Tribunal deberá ser equivalente al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial; la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos afines del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.”  (El subrayado es nuestro).

 

            Finalmente, en el caso del Tribunal Registral Administrativo, la regulación en cuanto a la forma en que deben remunerarse sus funcionarios se encuentra en el artículo 20 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, ley n.° 8039 del 12 de octubre de 2000.  Esa norma dispone:

 

            “Artículo 20.—Integración. El Tribunal estará compuesto por cinco miembros, dos de los cuales serán nombrados por el Ministro de Justicia y Gracia. La Junta Administrativa del Registro Nacional enviará tres ternas al Poder Ejecutivo, para que nombre a los tres miembros restantes. Todos los nombramientos se harán previo concurso de antecedentes y deberán ser ratificados por la Asamblea Legislativa.

            El Tribunal tendrá cinco miembros suplentes, los cuales serán nombrados de la misma manera que los titulares.

            Los miembros del Tribunal serán nombrados por un período de cuatro años, podrán ser reelegidos previo concurso de antecedentes en los mismos términos indicados en el primer párrafo de este artículo. Las formalidades y disposiciones sustantivas fijadas en el concurso de antecedentes y en el ordenamiento jurídico, se observarán igualmente para removerlos.

            La retribución a los integrantes del Tribunal deberá ser equivalente al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial; la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos afines del personal de los órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.

            A los suplentes se les remunerarán sus servicios solo cuando ejerzan efectivamente la suplencia respectiva, por cualquier causa que la genere.”  (El subrayado es nuestro).

 

            Para definir el punto que se somete a criterio de éste Órgano Asesor, es preciso tener presente que la ley n.° 9635, como ya hemos indicado, no derogó los regímenes salariales especiales que existían antes de su entrada en vigencia, sino que su intención fue ₋entre otras cosas₋ la de regular, de manera uniforme, la forma en que deben ser reconocidos los componentes salariales establecidos en esos regímenes. 

 

            En el caso de los salarios de los funcionarios de los tribunales administrativos a los que se refiere la consulta, la particularidad radica en que su régimen salarial no está definido con base en componentes, incentivos o sobresueldos que puedan ser sometidos al marco unificador establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues la remuneración de esos funcionarios se define mediante una remisión al salario que devengan algunos servidores del Poder Judicial.

 

            Partiendo de esa situación, no es posible que a los servidores citados se les ajusten sus sobresueldos a lo dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública.  Pero esa imposibilidad no se debe a la intención de desaplicar en su caso lo dispuesto en dicha ley, ni a la de otorgarles un tratamiento diferenciado, sino a que la fórmula que utilizó la ley n.° 2166 para unificar lo relativo al pago de sobresueldos no tiene efectividad con respecto a salarios que carecen de componentes o pluses. 

 

            Al estar dispuesto que los salarios de los funcionarios a los que se refiere la consulta se asimilan o equiparan a la remuneración que reciban sus homólogos del Poder Judicial, el impacto que podría tener la ley n.° 2166 en sus salarios solo podrá hacerse efectivo cuando las remuneraciones de los empleados del Poder Judicial experimenten los cambios que ordena dicha ley.

 

            A pesar de lo anterior, es necesario indicar que en todos los demás aspectos en los que sí sea materialmente posible aplicar a los funcionarios de los Tribunales administrativos mencionados las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública (como ocurre por ejemplo con la periodicidad del pago, o con el tope a las remuneraciones, etc.,) debe ser dicha ley la que prevalezca sobre cualquier otra disposición de rango igual o inferior.

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, ésta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- Para dirimir los conflictos de incompatibilidad normativa se ha hecho uso de varios criterios.  Entre ellos, el jerárquico, según el cual, la norma de mayor rango priva sobre la de rango menor; el cronológico, el cual establece que, ante disposiciones de igual rango normativo, ha de privar la que haya sido emitida de último, lo que implica que la norma posterior deroga a la anterior del mismo rango; y el de especialidad, según el cual, la norma especial ha de privar sobre la norma general de igual rango, independientemente de la fecha de vigencia de cada una de ellas.

 

            2.- Los dos primeros criterios hermenéuticos aludidos presentan poca complejidad en su aplicación, pues basta con constatar datos objetivos (como son el rango normativo de las disposiciones en conflicto, o la fecha de emisión de esas disposiciones) para hacer prevalecer un precepto sobre otro; sin embargo, el tercer criterio enunciado ₋el de la especialidad₋ sí reviste mayor complejidad, pues aun cuando la regla es que la norma especial priva sobre la general, existen excepciones a esa regla, excepciones que aplican cuando se logra acreditar que la intención del legislador es que la norma general posterior prive sobre la norma especial anterior.

 

            3.- La intención del legislador con la emisión de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, concretamente, con su Título III, relacionado con el tema de empleo público, fue la de establecer parámetros generales aplicables a la totalidad de las relaciones de empleo del sector público, sector que incluye tanto la Administración Central, como la descentralizada, con independencia del grado de autonomía de cada institución, o del tipo de servicios que se prestan al Estado.

 

            4.- Existe una contradicción entre la regla general para el pago de la compensación económica por prohibición prevista en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (la cual contempla el pago de un 30% para licenciatura o superior), y lo dispuesto en el inciso a) del artículo 1° de la ley n.° 5867 (el cual establece, para ese mismo supuesto, el pago de un 65% de compensación).  Ante ello, considera ésta Procuraduría que debe privar la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

 

            5.- Si bien podría afirmarse que la Ley de Compensación por Pago de Prohibición es una ley especial en relación con la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues regula un aspecto puntual de las relaciones de servicio aplicable a un grupo específico de servidores (los sujetos a una prohibición para el ejercicio liberal de su profesión), lo cierto es que, en éstos casos, la pretensión de generalidad y uniformidad de la Ley de Salarios de la Administración Pública debe privar sobre la ley anterior que regula el pago de la compensación económica por prohibición.

 

            6.- El artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública establece que el parámetro para el cálculo de la compensación económica por prohibición es el salario base de cada servidor, mientras que el artículo 5 de la “Ley de Compensación por el pago de Prohibición” dispone que el pago de la compensación por la prohibición a la que se refiere el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial debe calcularse sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública.  En este caso, siguiendo siempre la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, estimamos que el parámetro para el cálculo de la compensación económica aludida debe ser el del salario base de cada servidor.

 

            7.- Las disposiciones sobre empleo público contempladas en la Ley de Salarios de la Administración Pública relacionadas, entre otros temas, con la forma en que deben calcularse los salarios y sus componentes en el sector público, privan sobre cualquier otra disposición de rango legal (o inferior) preexistente que regule la misma materia, incluida la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas.  Por ello, la remuneración de los funcionarios a los que se refiere la última de las leyes citadas (al igual que la de cualquier otro servidor público, independientemente de la institución para la que labore) debe adecuarse a los parámetros generales establecidos en la ley n.° 2166, reformada por la n.° 9635. 

           

            8.- Según el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública “Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018”.  Lo anterior implica, en primer lugar, que los componentes salariales que antes del 4 de diciembre del 2018 se calculaban porcentualmente, deben nominalizarse; y, en segundo lugar, que el parámetro para el cálculo de la suma a pagar por cada sobresueldo debe ser, necesariamente, el salario base de cada servidor, y no su salario total.

 

            9.- El artículo 34 de la Ley General de Control Interno dispone que la compensación económica por las prohibiciones que establece esa norma a los auditores internos, a los subauditores internos y a los demás funcionarios de la auditoría interna, es de un 65% sobre el salario base de cada uno de esos funcionarios; sin embargo, en virtud de la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública operada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, debe entenderse que el artículo 34 citado fue tácitamente reformado, de manera tal que la compensación económica aplicable por la prohibición establecida en esa norma es la que contempla el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            10.- En el caso de los funcionarios de los Tribunales Administrativos cuyo salario no está definido con base en componentes, incentivos o sobresueldos, sino mediante una remisión a los salarios del Poder Judicial, el impacto que podría tener la ley n.° 2166 en su salario solo podrá hacerse efectivo cuando las remuneraciones de los empleados del Poder Judicial experimenten los cambios que ordena dicha ley; sin embargo, en todos los demás aspectos en los que sí sea materialmente posible aplicar a esos servidores las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública (como ocurre por ejemplo con la periodicidad del pago, o con el tope a las remuneraciones, etc.,) debe ser dicha ley la que prevalezca sobre cualquier otra disposición de rango igual o inferior.

 

 

                                                    Cordialmente;

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador

 

 

 

cc: Alfredo Hasbum Camacho Director General de Servicio Civil

      Román Macaya Hayes Presidente Ejecutivo de la CCSS.       

      JCMM/dsa

 

 

C- 281-2019

 

MIDEPLAN. LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.  LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. DEROGACIÓN TÁCITA. COMPENSACIÓN ECONÓMICA POR PROHIBICIÓN. LEY DE INCENTIVOS A LOS PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS. LEY GENERAL DE CONTROL INTERNO. TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS.

 

El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica nos planteó varias consultas relacionadas con la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Las consultas específicas que se nos formularon fueron las siguientes:

 

            “1.- ¿Qué tipo de norma es la Ley de Salarios de la Administración Pública, 2166 de 9 de octubre de 1957 con respecto a las reformas concomitantes aplicadas a través de su artículo 57 y con respecto a normas especiales que regulan de forma específica el tema de salarios y pluses para determinados grupos profesionales? Por favor analizar en específico los casos de la Ley 2166 frente a las disposiciones especiales contenidas en leyes que no fueron reformadas o derogadas de forma expresa o que aun siendo reformadas generan contradicción con las disposiciones de la Ley 2166, en concreto artículo 1 inciso a) y artículo 5 de la Ley 5867; Ley 6836, Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, del 22 de diciembre de 1982; el artículo 34 de la Ley 8292; el artículo 161 de la Ley 4755; el artículo 207 de la Ley 7557; el artículo 17 de la Ley 7969 y artículo 20 de la Ley 8039.

            En caso de que se partiera del supuesto de que la Ley 2166 es ley posterior y de carácter especial que aplicó reformas tácitas a todas las leyes especiales y anteriores que regulan de forma específica salarios y pluses:

            2.- ¿Es correcto afirmar que el artículo 36 de la Ley 2166 prevalece con respecto a normas especiales previas o reformas parciales concomitantes que regulan el tema del pago de prohibición? En caso contrario ¿Cuál debe ser la aplicación correcta del artículo 36 frente a reformas parciales concomitantes como las aplicadas a los artículos 1 inciso a) y 5 de la Ley 5867 o frente al artículo 34 de la Ley 8292?

            3.- ¿Es correcto afirmar que aquellos pluses o componentes salariales que se calculan, no sobre la base salarial, sino sobre la totalidad del salario, pasarían a calcularse sobre la base salarial, esto con el fin de poder efectuar un cálculo nominal de los mismos en cumplimiento del artículo 54 de la Ley 2166? 0 ¿Procede mantenerlos como montos porcentuales en virtud de que se calculan sobre la totalidad del salario y el Transitorio XXV del Título III de la Ley 9635 establece que el salario total de los servidores públicos activos al 4 de diciembre de 2018 no puede ser disminuido? Por favor analizar pluses como dedicación a la carrera hospitalaria, dedicación a la carrera administrativa y consulta externa, establecidos en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas.

            4.- ¿Es procedente que a las personas servidoras públicas que laboran en el Tribunal Fiscal Administrativo, el Tribunal Aduanero, el Tribunal Administrativo de Transportes y el Tribunal Registral Administrativo, se les siga reconociendo montos salariales equiparables con los del Poder Judicial, a pesar de que esto implique una aplicación diferenciada de los alcances de la Ley 2166 con respecto a la totalidad de las y los servidores públicos que laboran para el Poder Ejecutivo?”.

 

 

Ésta Procuraduría, en su dictamen C-281-2019 del 1° de octubre del 2019, suscrito por el Procurador Julio César Mesén Montoya, arribó a las siguientes conclusiones:

 

            1.- Para dirimir los conflictos de incompatibilidad normativa se ha hecho uso de varios criterios.  Entre ellos, el jerárquico, según el cual, la norma de mayor rango priva sobre la de rango menor; el cronológico, el cual establece que, ante disposiciones de igual rango normativo, ha de privar la que haya sido emitida de último, lo que implica que la norma posterior deroga a la anterior del mismo rango; y el de especialidad, según el cual, la norma especial ha de privar sobre la norma general de igual rango, independientemente de la fecha de vigencia de cada una de ellas.

 

            2.- Los dos primeros criterios hermenéuticos aludidos presentan poca complejidad en su aplicación, pues basta con constatar datos objetivos (como son el rango normativo de las disposiciones en conflicto, o la fecha de emisión de esas disposiciones) para hacer prevalecer un precepto sobre otro; sin embargo, el tercer criterio enunciado ₋el de la especialidad₋ sí reviste mayor complejidad, pues aun cuando la regla es que la norma especial priva sobre la general, existen excepciones a esa regla, excepciones que aplican cuando se logra acreditar que la intención del legislador es que la norma general posterior prive sobre la norma especial anterior.

 

            3.- La intención del legislador con la emisión de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, concretamente, con su Título III, relacionado con el tema de empleo público, fue la de establecer parámetros generales aplicables a la totalidad de las relaciones de empleo del sector público, sector que incluye tanto la Administración Central, como la descentralizada, con independencia del grado de autonomía de cada institución, o del tipo de servicios que se prestan al Estado.

 

            4.- Existe una contradicción entre la regla general para el pago de la compensación económica por prohibición prevista en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (la cual contempla el pago de un 30% para licenciatura o superior), y lo dispuesto en el inciso a) del artículo 1° de la ley n.° 5867 (el cual establece, para ese mismo supuesto, el pago de un 65% de compensación).  Ante ello, considera ésta Procuraduría que debe privar la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

 

            5.- Si bien podría afirmarse que la Ley de Compensación por Pago de Prohibición es una ley especial en relación con la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues regula un aspecto puntual de las relaciones de servicio aplicable a un grupo específico de servidores (los sujetos a una prohibición para el ejercicio liberal de su profesión), lo cierto es que, en éstos casos, la pretensión de generalidad y uniformidad de la Ley de Salarios de la Administración Pública debe privar sobre la ley anterior que regula el pago de la compensación económica por prohibición.

 

            6.- El artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública establece que el parámetro para el cálculo de la compensación económica por prohibición es el salario base de cada servidor, mientras que el artículo 5 de la “Ley de Compensación por el pago de Prohibición” dispone que el pago de la compensación por la prohibición a la que se refiere el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial debe calcularse sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública.  En este caso, siguiendo siempre la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, estimamos que el parámetro para el cálculo de la compensación económica aludida debe ser el del salario base de cada servidor.

 

            7.- Las disposiciones sobre empleo público contempladas en la Ley de Salarios de la Administración Pública relacionadas, entre otros temas, con la forma en que deben calcularse los salarios y sus componentes en el sector público, privan sobre cualquier otra disposición de rango legal (o inferior) preexistente que regule la misma materia, incluida la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas.  Por ello, la remuneración de los funcionarios a los que se refiere la última de las leyes citadas (al igual que la de cualquier otro servidor público, independientemente de la institución para la que labore) debe adecuarse a los parámetros generales establecidos en la ley n.° 2166, reformada por la n.° 9635. 

           

            8.- Según el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública “Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018”.  Lo anterior implica, en primer lugar, que los componentes salariales que antes del 4 de diciembre del 2018 se calculaban porcentualmente, deben nominalizarse; y, en segundo lugar, que el parámetro para el cálculo de la suma a pagar por cada sobresueldo debe ser, necesariamente, el salario base de cada servidor, y no su salario total.

 

            9.- El artículo 34 de la Ley General de Control Interno dispone que la compensación económica por las prohibiciones que establece esa norma a los auditores internos, a los subauditores internos y a los demás funcionarios de la auditoría interna, es de un 65% sobre el salario base de cada uno de esos funcionarios; sin embargo, en virtud de la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública operada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, debe entenderse que el artículo 34 citado fue tácitamente reformado, de manera tal que la compensación económica aplicable por la prohibición establecida en esa norma es la que contempla el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            10.- En el caso de los funcionarios de los Tribunales Administrativos cuyo salario no está definido con base en componentes, incentivos o sobresueldos, sino mediante una remisión a los salarios del Poder Judicial, el impacto que podría tener la ley n.° 2166 en su salario solo podrá hacerse efectivo cuando las remuneraciones de los empleados del Poder Judicial experimenten los cambios que ordena dicha ley; sin embargo, en todos los demás aspectos en los que sí sea materialmente posible aplicar a esos servidores las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública (como ocurre por ejemplo con la periodicidad del pago, o con el tope a las remuneraciones, etc.,) debe ser dicha ley la que prevalezca sobre cualquier otra disposición de rango igual o inferior.