Accesibilidad
Dictamen : 251 - del 04/09/2019
(Reconsiderado de oficio parcialmente)
04 de
setiembre 2019
C-251-2019
Lic. Omar Antonio Villalobos
Hernández
Auditor Interno
Municipalidad de Orotina
Estimado señor:
Con aprobación del
señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AI-038-2019
del 20 de marzo de 2019, mediante
el
cual solicita nuestro criterio sobre la vinculatoriedad
de los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República y la
Contraloría General de la República. Específicamente dicha consulta plantea lo
siguiente de manera textual:
“(…)
¿Para
quién son vinculantes los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la
República y la Contraloría General de la República en razón de las consultas
que le planteen las Auditorías internas en uso de sus competencias? ¿Únicamente
para la Auditoría que realiza la consulta? O al formar la auditoría interna
parte integral de la estructura orgánica de una institución. ¿Se constituirán
dichos dictámenes en vinculantes para la institución como tal?”
La
presente consulta se plantea en virtud de lo establecido en el numeral 4 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que faculta a los
auditores internos a acudir de manera directa ante este órgano asesor.
I. SOBRE LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
El artículo 1° de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República (en adelante LOPGR) establece que ésta es el órgano
superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública y la
representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.
Establece dicho artículo:
“Artículo 1.-
Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el
órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y
el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.
Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.
Como parte de las competencias otorgadas a través de
la LOPGR, la Procuraduría General está facultada para emitir criterios
técnicos-jurídicos a solicitud de los jerarcas de los órganos de la
Administración Pública o de sus auditores internos. Disponen los artículos 3,
inciso b y 4 de la LOPGR:
“Artículo 3.-
Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la
República:
b) Dar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que,
acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes
descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.
(...).
Artículo 4.-
Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los
jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el
criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar
la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos,
quienes podrán realizar la consulta directamente”.
Conforme se aprecia en la
normativa trascrita, la Procuraduría General de la República ostenta la
competencia para brindar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento
sobre cuestiones jurídicas que consulten los órganos de la Administración
Pública (entes descentralizados, organismos públicos y las empresas estatales),
por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos del ente
consultante o de sus auditores.
Es importante considerar
que, los dictámenes y pronunciamientos que emite la Procuraduría General son de
acatamiento obligatorio para la Administración consultante, y constituyen
jurisprudencia administrativa para todos los demás órganos de la Administración
Pública. Señala el artículo 2 de la LOPGR:
“ARTÍCULO 2º.-DICTAMENES:
Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen
jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública.”
Cabe señalar que, el artículo anterior fue objeto de
una acción de inconstitucionalidad ante la Corte Plena, la cual, en la sesión
extraordinaria Nº 32 de las 13:30 del 3 de mayo de 1984, concluyó que los
dictámenes son de acatamiento obligatorio para la Administración que lo solicitó.
Al respecto dispuso:
"De acuerdo con todo lo
anterior necesario es concluir que la obligatoriedad del dictamen que establece
el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a
las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es
fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal
fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración
Pública."
En ese mismo sentido, en el
dictamen No. C-294-2003 del 29 de setiembre de 2003 esta Procuraduría señaló lo
siguiente:
“(…) III.- La función consultiva de la
Procuraduría General de la República: dictámenes vinculantes y jurisprudencia
administrativa.
Como es de su estimable
conocimiento, de conformidad con nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- y la Ley
Orgánica del Ministerio de Justicia –Nº
6739 de 28 de abril de 1982-, la Procuraduría General de la República es
un órgano técnico jurídico, que si bien ubicado dentro del Ministerio de
Justicia, goza de independencia funcional, administrativa y de criterio en
el desempeño de sus atribuciones; y entre éstas, una de las principales es
la función consultiva o de asesoramiento de la Administración Pública
costarricense, que es la que ahora interesa.
En ese orden de ideas, se nos puede
clasificar como un típico órgano consultivo de carácter permanente y técnico,
que ejerce una función de asesoramiento técnico-jurídico de los órganos de la
administración activa, "preparando
la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan como base
para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar.
Esa función consultiva se
materializa, formalmente, a través de la emisión de dictámenes y opiniones
jurídicas, que versan sobre el tema genérico planteado por el sujeto que
consulta. Y como bien lo hemos advertido, tal clasificación es relevante por
cuanto según se trate de un dictamen o bien, de una opinión jurídica, los
efectos del pronunciamiento serán distintos.
Los criterios emitidos por los
órganos consultivos suelen ser clasificados en facultativos o preceptivos, y,
vinculantes o no vinculantes. Al respecto, hemos indicado lo siguiente:
"La
primera categoría responde a la obligatoriedad de su emisión. De esta forma,
serán facultativos aquellos cuya solicitud no esté exigida en ninguna norma, y,
serán preceptivos, por el contrario, cuando una norma disponga la obligación de
la Administración de solicitar a un órgano técnico una determinada consulta.
La
segunda categoría obedece al criterio de la fuerza que éstos tengan una vez
emitidos. Así, será vinculante aquél que obliga a la administración consultante
a seguir el criterio que éste contenga, y será no vinculante cuando se le
otorgue la posibilidad a la administración de separarse de éste."
Como regla genérica, la Ley General
de la Administración Pública establece que los dictámenes son facultativos y no
vinculantes, con las salvedades de ley (art. 303). Pero en razón de previsión
normativa expresa y especial, en principio los criterios técnico–jurídicos
emitidos por la Procuraduría General son vinculantes, es decir, de acatamiento
obligatorio, para la administración consultante, no así para el resto de la
Administración, para quien constituye jurisprudencia administrativa, con el
rango de la norma que integran, interpretan o delimitan, cuando de ellos se
derive un criterio reiterado (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica).
En este sentido, se ha señalado que
"el carácter de jurisprudencia de
nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su
conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere
además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la
ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar,
delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo
7º de la Ley General de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o
informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que
debe o puede adoptar la administración activa." (Pronunciamiento
C-221-89 de 20 de diciembre de 1989).
Por consiguiente, hemos considerado que el
efecto primordial de nuestra jurisprudencia administrativa será, entonces, en
razón de nuestra labor consultiva, orientar, facilitar y uniformar las
decisiones de los órganos de la administración activa. Le corresponderá a ésta
aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la
solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.
Interesa advertir que si bien
nuestra Ley Orgánica no contiene disposiciones en las que se establezcan
consecuencias por apartarse de los dictámenes vinculantes o de la
jurisprudencia administrativa, lo cierto es que en tratándose de los primeros,
al constituirse éstos como uno de los criterios integrantes de los motivos del
acto administrativo que lo deba aplicar, si la Administración se separa de
ellos sin previa dispensa acordada por el Consejo de Gobierno, el acto estaría
viciado de nulidad absoluta (arts. 128, 133, 158, 166 y 167 de la Ley General).
En el caso de la jurisprudencia administrativa, entendida en los términos ya
expuestos, en el tanto ésta sirve para facilitar, orientar y uniformar los
criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento
jurídico, y contribuye, por ende, a configurar los motivos de derecho del acto
administrativo correspondiente, si la Administración se separa de tales
criterios doctrinales y construye una solución distinta -que en todo caso tendría que estar debidamente motivada-, se
asume el riesgo de que su interpretación no sea la correcta, lo que podría
constituirse en un vicio, el que se impugnaría conjuntamente con el acto final
(artículo 163.2 de la Ley General de la Administración Pública). (…)”
Conforme lo anterior, podemos concluir que los
criterios técnico-jurídicos emitidos por la Procuraduría General de la
República son de acatamiento obligatorio, únicamente para la Administración
Pública que consulta y, respecto al resto de la Administración, estos
dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa.
Consideramos oportuno acotar que la jurisprudencia
administrativa tiene como fin orientar y facilitar la toma de decisiones de la
Administración Pública. Así, previo a la emisión de un acto administrativo,
cualquier órgano de la Administración podrá consultar la jurisprudencia
administrativa emitida por esta Procuraduría a efectos de que su decisión sea conforme
el ordenamiento jurídico.
Una vez claro lo anterior, debemos llamar la atención
que la normativa citada no hace ninguna excepción respecto al carácter
vinculante que poseen los criterios emitidos por la Procuraduría con relación
al órgano consultante, por lo que conviene traer a colación el principio
general del derecho que señala: “No es
lícito distinguir donde la ley no distingue”.
Nótese que el artículo 4 de la LOPGR dispone que los
órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los
diferentes niveles administrativos y sus auditores internos, podrán
consultar nuestro criterio técnico-jurídico. Por tanto, son dichos funcionarios
quienes ostentan legitimación para consultar.
En consecuencia, los dictámenes que emita este órgano técnico
consultivo siempre tendrán el carácter vinculante para la Administración que
consulta, independientemente de si lo ha consultado el jerarca o el auditor,
toda vez que la Ley no hace excepciones a esta regla.
II. SOBRE LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Por disposición de los artículos 183 y 184 de la
Constitución Política, la Contraloría General de la República es una
institución auxiliar de la Asamblea Legislativa, encargada de la vigilancia,
fiscalización jurídica y financiera de la Hacienda Pública.
Asimismo, conforme los artículos 1, 4, 8 y 12 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (en adelante LOCGR), el
órgano contralor ejerce su competencia sobre todos los entes y órganos que
integran la Hacienda Pública, siendo los criterios, disposiciones, normas,
políticas y directrices que emite en el ámbito de su competencia, vinculantes
para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización, prevaleciendo
éstos sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le
opongan.
Asimismo, el artículo 29 de la LOCGR contempla la
potestad consultiva del ente contralor. Dispone la norma:
“Artículo 29.- Potestad consultiva. La Contraloría
General de la República evacuará las consultas que le dirijan los órganos
parlamentarios o cuando lo soliciten al menos cinco diputados, que actúen
conjuntamente, y los sujetos pasivos.
Asimismo, podrá evacuar las consultas que le
dirijan los sujetos privados no contemplados en el inciso b), del artículo 4.
Tales consultas deberán ajustarse a las normas que, reglamentariamente, se
establezcan para prever el buen uso de esta facultad.
Los dictámenes de la Contraloría General de la
República, serán vinculantes e impugnables como tales, como si fueran actos administrativos
definitivos, cuando en el ámbito de su competencia sean respuesta a los sujetos
pasivos.
La Contraloría comunicará sus actos y dictámenes a
los sujetos pasivos y estos harán lo mismo con los administrados o terceros
afectados por aquellos.
Los sujetos pasivos deberán comunicar los actos y
dictámenes de la Contraloría, a los administrados interesados en ellos, dentro
del octavo día posterior al recibo de la comunicación respectiva, por parte del
órgano contralor, so pena de que el funcionario responsable de la omisión se
haga acreedor a la sanción por desobediencia prevista en el capítulo V de esta
Ley.
La Contraloría General de la República
excepcionalmente podrá comunicar a los interesados, de forma directa,
categorías determinadas de actos, de conformidad con el reglamento respectivo.” (El subrayado no
pertenece al original)
Es a partir de
dichas normas, que hemos entendido que la función consultiva de la Procuraduría
no puede ser ejercida cuando se trata de asuntos relativos a la Hacienda
Pública, donde la Contraloría tiene una competencia prevalente y exclusiva.
Por lo anterior,
tampoco podría este órgano asesor determinar cuál es el alcance de la vinculatoriedad de los pronunciamientos de la Contraloría
y, específicamente, si las consultas realizadas por las auditorías internas
ante dicho órgano resultan o no vinculantes para la Administración activa. Si
bien, podríamos realizar un análisis de las normas relativas a la competencia
consultiva de la Contraloría, hacerlo implicaría irrespetar la competencia que
ha reconocido el legislador a dicho órgano constitucional.
Debe considerarse
que la Contraloría, en ejercicio de sus potestades constitucionales y legales,
ha emitido el Reglamento sobre la Recepción y Atención de Consultas dirigidas a la
Contraloría General de la República (R-DC-197-2011 del 13 de diciembre de
2011), mediante el cual se establecen una serie de reglas con relación a la vinculatoriedad de sus pronunciamientos. Asimismo, se ha
referido al alcance de los mismos a través de sus oficios (ver por ejemplo el
N° DJ-0740-2016 (06327) del 18 de mayo de 2016). Por tanto, no podría este
órgano asesor interpretar los alcances de dichas disposiciones y
específicamente de la vinculatoriedad de los
criterios emitidos por la Contraloría a solicitud de los auditores internos,
pues ello transgrediría nuestro ámbito de competencia consultiva.
Consecuentemente,
la inquietud que plantear el consultante con relación a los dictámenes de la
Contraloría debe ser evacuada por dicho órgano constitucional.
III.
CONCLUSIONES
A
partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:
1.
La
Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo,
técnico-jurídico de la Administración Pública, y el representante legal del
Estado en las materias propias de su competencia;
2. La Procuraduría General de la
República ostenta la competencia para brindar informes, dictámenes,
pronunciamientos y asesoramiento sobre cuestiones jurídicas que consulten los
órganos de la Administración Pública (entes descentralizados, organismos
públicos y las empresas estatales), por medio de los jerarcas de los diferentes
niveles administrativos o de los auditores internos;
3. Los
dictámenes y pronunciamientos que emite la Procuraduría General son de
acatamiento obligatorio para la Administración consultante, y constituyen
jurisprudencia administrativa para todos los demás órganos de la Administración
Pública;
4.
La
Ley Orgánica de la Procuraduría no hace ninguna excepción respecto al carácter
vinculante de los criterios, por lo que serán de acatamiento obligatorio para
la Administración que consulta, independientemente de si lo solicita el máximo
jerarca administrativo o el auditor interno;
5.
La
Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea
Legislativa, encargada de la vigilancia, fiscalización jurídica y financiera de
la Hacienda Pública, quien además ostenta la potestad consultiva en temas de su
competencia (artículo 29 LOCGR);
6.
En
ejercicio de su competencia, la Contraloría ha emitido el Reglamento sobre la
Recepción y Atención de Consultas dirigidas a la CGR y otros oficios
refiriéndose a los alcances de la vinculatoridad de
sus dictámenes;
7.
Ergo,
la inquietud que plantea el consultante con relación a los dictámenes de la
Contraloría debe ser evacuada por dicho órgano constitucional, por escapar de
nuestra función consultiva.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal
Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría
C-251-2019
VINCULATORIEDAD DICTÁMENES. PGR. CGR.
El
Lic. Omar Antonio Villalobos Hernández, Auditor Interno de la Municipalidad de Orotina solicita nuestro criterio sobre la vinculatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría
General de la República y la Contraloría General de la República.
Específicamente dicha consulta plantea lo siguiente de manera textual:
“(…)
¿Para
quién son vinculantes los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la
República y la Contraloría General de la República en razón de las consultas
que le planteen las Auditorías internas en uso de sus competencias? ¿Únicamente
para la Auditoría que realiza la consulta? O al formar la auditoría interna
parte integral de la estructura orgánica de una institución. ¿Se constituirán
dichos dictámenes en vinculantes para la institución como tal?”
Mediante
dictamen C-251-2019 del 04 de setiembre 2019, suscrito por Yolanda Mora
Madrigal, Abogada de la Procuraduría y Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta
se concluyó lo siguiente:
1.
La
Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo,
técnico-jurídico de la Administración Pública, y el representante legal del
Estado en las materias propias de su competencia;
2. La Procuraduría General de la
República ostenta la competencia para brindar informes, dictámenes,
pronunciamientos y asesoramiento sobre cuestiones jurídicas que consulten los
órganos de la Administración Pública (entes descentralizados, organismos
públicos y las empresas estatales), por medio de los jerarcas de los diferentes
niveles administrativos o de los auditores internos;
3. Los
dictámenes y pronunciamientos que emite la Procuraduría General son de
acatamiento obligatorio para la Administración consultante, y constituyen jurisprudencia
administrativa para todos los demás órganos de la Administración Pública;
4.
La
Ley Orgánica de la Procuraduría no hace ninguna excepción respecto al carácter
vinculante de los criterios, por lo que serán de acatamiento obligatorio para
la Administración que consulta, independientemente de si lo solicita el máximo
jerarca administrativo o el auditor interno;
5.
La
Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea
Legislativa, encargada de la vigilancia, fiscalización jurídica y financiera de
la Hacienda Pública, quien además ostenta la potestad consultiva en temas de su
competencia (artículo 29 LOCGR);
6.
En
ejercicio de su competencia, la Contraloría ha emitido el Reglamento sobre la
Recepción y Atención de Consultas dirigidas a la CGR y otros oficios
refiriéndose a los alcances de la vinculatoridad de
sus dictámenes;
7.
Ergo,
la inquietud que plantea el consultante con relación a los dictámenes de la
Contraloría debe ser evacuada por dicho órgano constitucional, por escapar de
nuestra función consultiva.