Accesibilidad
Opinión Jurídica : 111 - del 10/09/2019
10 de
setiembre 2019
OJ-111-2019
Señora
Ericka Ugalde
Camacho
Jefe de Área
Comisiones Legislativas III
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la
República me refiero a su oficio CG-040-2018 del 1 de noviembre de 2018,
reasignado a mi oficina el 26 de junio de 2019, mediante el cual solicita que
nos refiramos al proyecto de ley denominado “Ley contra la Adulteración y el
Contrabando de Bebidas con contenido alcohólico”, el cual se tramita bajo el
expediente número 20.961.
Previamente
debe aclararse que, si bien a este órgano asesor se le consultó sobre el texto
base del proyecto de ley, revisando el expediente legislativo podemos observar
la existencia de un texto sustitutivo aprobado el pasado 30 de julio de
2019 y que fue posteriormente consultado a la Procuraduría. Por lo anterior,
nuestro pronunciamiento recaerá sobre este último texto, advirtiendo que éste
es una simple opinión jurídica que
carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa.
Asimismo,
debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta
Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal
Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una
institución autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley tiene como objetivo combatir el
contrabando, la imitación y la adulteración de bebidas alcohólicas y con ello
evadir la evasión fiscal en esta materia.
Dentro de la justificación se encuentra el hecho de
que en Costa Rica el contrabando y adulteración de bebidas alcohólicas va en
aumento desmedido, lo cual representa un problema de salud pública y también
tributario por la cantidad de ingresos que se dejan de percibir por parte de la
administración tributaria municipal y nacional.
Asimismo, se ha evidenciado una relación entre el
crimen organizado, la seguridad ciudadana y el contrabando de licores, por lo
que la frontera se ha convertido en un punto clave para el ingreso de productos
de contrabando.
II.
PROYECTO DE LEY SOBRE LA MISMA MATERIA
Previamente a referirnos al fondo del proyecto de ley,
debemos señalar que en la corriente legislativa se tramita el expediente N°
20.975, denominado Ley contra la adulteración y el Contrabando de Bebidas con
contenido alcohólico.
Dado que dicho proyecto versa sobre la misma materia
propuesta en el presente proyecto de ley, se sugiere de manera respetuosa
valorar la viabilidad de ambos en forma conjunta, para evitar duplicidad de
esfuerzos en la regulación de este tema.
III.
SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO
El proyecto de ley que se consulta tiene como objetivo modificar lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, N° 9047, del 25 de junio de 2012. Por lo anterior, conviene realizar un análisis comparativo entre la norma vigente y la norma propuesta:
|
NORMA VIGENTE |
NORMA PROPUESTA |
|
ARTÍCULO 15.- Adulteración y contrabando Prohíbese la adulteración del licor y de bebidas con contenido alcohólico, así
como su contrabando. La autoridad competente para determinar la adulteración,
la fabricación clandestina o el contrabando es la Policía de Control Fiscal,
que deberá decomisar el producto adulterado o contrabandeado. Todas las
autoridades públicas estarán en la obligación de denunciar ante la Policía de
Control Fiscal los casos de adulteración, fabricación clandestina o
contrabando. Las pruebas de
adulteración las hará el Ministerio de Salud. La venta de bebidas con contenido alcohólico de contrabando, adulteradas
o de fabricación clandestina será causal de la cancelación de la licencia
para el expendio de bebidas alcohólicas y el cierre del establecimiento; lo
anterior, sin perjuicio de las sanciones penales que correspondan. |
Artículo 15.- Adulteración, imitación y contrabando. Se prohíbe la adulteración y la imitación del licor y de bebidas con contenido alcohólico,
así como su contrabando. La autoridad competente para determinar la
adulteración, la imitación, la
fabricación clandestina o el contrabando es la Policía de Control Fiscal, que
deberá decomisar el producto adulterado, de
imitación o contrabandeado. Sin perjuicio
de las disposiciones contenidas en el Código Penal, Ley N°4573 y sus reformas, todas las autoridades
públicas estarán en la obligación de denunciar ante la Policía de Control
Fiscal, la Policía Municipal o los
Inspectores Municipales, los casos de adulteración, imitación, fabricación clandestina o contrabando de bebidas con contenido alcohólico. Como
herramienta contra el comercio ilícito, el Ministerio de Hacienda en
coordinación con el Ministerio de Economía, Industria y Comercio de Costa
Rica, deberán establecer un mecanismo de identificación y registro de los
licores nacionales y extranjeros, mediante etiquetados de seguridad de
bebidas alcohólicas o cualquier otro tipo de mecanismo tecnológico, no
manipulable, no replicable, confiable y fidedigno, que permita su
trazabilidad y posibilite la identificación por parte de los consumidores y
de las autoridades competentes de las bebidas con contenido alcohólico
adulterado, de imitación o de contrabando. El Ministerio
de Hacienda será el encargado de mantener un repositorio central para el
debido manejo del mecanismo de identificación y registro. La sola
ausencia de alguno de los mecanismos dispuestos en el párrafo anterior,
faculta a la Policía Municipal o a los Inspectores Municipales a decomisar el
producto respectivo y las municipalidades autorizadas a proceder con las
siguientes sanciones: a)
Cierre provisional y precautorio
del establecimiento durante quince días naturales. b)
Iniciar el procedimiento
administrativo de cancelación de las respectivas licencias y patentes
municipales. c)
En caso de reincidencia
debidamente demostrada, realizar el cierre definitivo e inmediato del
establecimiento. d)
Cualquier otra sanción que
proceda de conformidad con la legislación vigente. La Policía de
Control Fiscal deberá establecer convenios de capacitación y formación con
las municipalidades para proveer a los cuerpos policiales municipales de la
preparación y los conocimientos para desempeñar las funciones mencionadas. Las funciones
establecidas en el presente artículo no podrán ser delegadas a ningún ente
privado. (La negrita
corresponde a la modificación propuesta) |
De lo anterior, se desprende que el proyecto de ley pretende introducir varios cambios en la norma actualmente vigente, los cuales procederemos a analizar y comentar a continuación.
En primer lugar, la propuesta pretende introducir la prohibición expresa de “imitar” bebidas de contenido alcohólico dado que, en la actualidad, la norma vigente únicamente se refiere a adulteración y contrabando. Dicha modificación, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por lo que no tenemos observación alguna que realizar. No obstante lo anterior, debe recordarse que la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual N°8039 del 12 de octubre de 2000, ya establece una serie de regulaciones en materia de falsificación de mercancías, por lo que la presente iniciativa debería ser complementaria a dicha ley.
En segundo lugar, la norma propuesta amplía las autoridades competentes para decomisar bebidas alcohólicas adulteradas, imitadas, fabricadas de manera clandestina o contrabandeadas. En la actualidad dicha competencia se establece a favor de la Policía de Control Fiscal y el proyecto de ley pretende ampliarla, además, a la Policía Municipal o a los Inspectores Municipales. Sobre el particular, debemos indicar que este aspecto también es de oportunidad y conveniencia, por lo que corresponde a las señoras y señores diputados determinar si es necesaria o no su aprobación. Sin embargo, llama la atención que se pretende introducir dicha competencia a favor de los cuerpos policiales municipales, pero no de otros cuerpos policiales a nivel nacional, lo cual debe analizarse para determinar si es la verdadera intención del proyecto de ley.
En tercer lugar, el proyecto de ley pretende introducir un mecanismo de trazabilidad para identificar los licores nacionales y extranjeros, mediante un etiquetado de seguridad que deberá ser implementado por el Ministerio de Hacienda en coordinación con el Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Esto con el fin de evitar al adulteración, imitación y contrabando de bebidas alcohólicas.
Sobre el particular, se observa que el proyecto de ley introduce una norma transitoria para que los Ministerios indicados reglamenten la ley y, específicamente, el mecanismo de identificación y registro al que se hace referencia, para lo cual contarán con un plazo de seis meses. No obstante lo anterior, el proyecto de ley no establece una norma transitoria u otra disposición que defina cómo se va a implementar dicho mecanismo en aquellas bebidas alcohólicas que se encuentren en el mercado costarricense al momento de entrar en vigencia la ley; tampoco se establece un periodo prudencial para que los establecimientos comerciales se pongan a derecho con la utilización de dicho mecanismo. Esta omisión podría acarrear problemas con la implementación de la ley, además, de eventuales violaciones al derecho de propiedad de los afectados con los decomisos que eventualmente se practiquen.
Por lo anterior, se recomienda de manera respetuosa valorar la observación realizada sobre la implementación de la presente iniciativa.
En cuarto lugar, se recomienda revisar la
frase que establece que: “La sola ausencia de alguno de los mecanismos dispuestos en
el párrafo anterior, faculta a la Policía Municipal o a los Inspectores
Municipales a decomisar el producto respectivo y las municipalidades
autorizadas a proceder con las siguientes sanciones”. Nótese que en
dicha frase se omite mencionar a la Policía de Control Fiscal, lo cual podría
ser erróneamente interpretado en el sentido de que dicha autoridad no puede
realizar decomisos ni imponer las sanciones. Por tanto, se recomienda modificar
la redacción propuesta para que se incluya también a la Policía de Control
Fiscal.
En
quinto lugar, el proyecto de ley establece una lista taxativa de sanciones que
pueden ser impuestas por las respectivas municipalidades, las cuales pasaremos
a comentar:
a)
Cierre provisional y
precautorio del establecimiento durante quince días naturales.
Esto en realidad no se trata
de una sanción, sino de una medida cautelar, pues tiene carácter provisional y
precautorio. Las medidas cautelares por su naturaleza, son accesorias a un
procedimiento principal y si bien pueden ser interpuestas ante causam (antes del procedimiento), lo cierto es que ello no
desvirtúa la obligación de seguir posteriormente un procedimiento que garantice
el debido proceso al afectado. Así las cosas, la medida cautelar no puede
convertirse en una sanción en sí misma, por cuanto debe ser accesoria al
procedimiento administrativo.
Si, por el contrario, lo que
se desea es establecer una sanción de cierre temporal por espacio de quince
días naturales al negocio infractor, dicha sanción deberá interponerse previo
debido proceso y no de manera cautelar.
b)
Iniciar el procedimiento
administrativo de cancelación de las respectivas licencias y patentes
municipales.
El inicio del
procedimiento no es una sanción en sí misma, como sí lo es la cancelación de
las respectivas licencias y patentes municipales, por lo que debe mejorarse la
redacción de dicha norma.
c)
En caso de reincidencia
debidamente demostrada, realizar el cierre definitivo e inmediato del
establecimiento.
La anterior disposición presenta dudas de
constitucionalidad, por cuanto se establece como sanción el cierre inmediato
del establecimiento comercial, sin otorgar posibilidad al afectado de ejercer
su derecho de defensa; además constituye una sanción perpetua prohibida por
nuestro Derecho de la Constitución.
Debe recordarse que la Sala Constitucional ha aceptado,
en casos similares, que la orden de cierre (orden sanitaria) constituya el
inicio del procedimiento administrativo, pero ello no enerva la obligación de
las autoridades de respetar el debido proceso.
Asimismo, se recomienda aclarar cuándo se está frente a
un caso de reincidencia y quien llevará ese registro de infractores para
efectos de determinarla.
d)
Cualquier otra sanción que
proceda de conformidad con la legislación vigente.
Esta disposición debe aclararse, para que se indique cuáles son las sanciones a imponer. Por tratarse de materia sancionatoria rige el principio de reserva legal y las disposiciones normativas deben interpretarse restrictivamente. Por tanto, se recomienda especificar a cuáles sanciones se refiere.
Como sexto punto, observamos que el proyecto de ley pretende que la Policía de Control Fiscal establezca convenios de capacitación y formación con las municipalidades para proveer a los cuerpos policiales municipales de la preparación y los conocimientos necesarios para desempeñar las nuevas funciones encomendadas. Este aspecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por lo que su aprobación o no es de su libre disposición.
Finalmente, debemos señalar que, en la actualidad, la norma vigente establece como obligación del Ministerio de Salud realizar las pruebas de adulteración de bebidas alcohólicas. No obstante ello, dicha disposición es eliminada del proyecto de ley consultado.
No queda claro si el motivo de dicha eliminación radica en la implementación del sistema de trazabilidad propuesto y si, existe o no, una presunción de que toda bebida alcohólica que no cuente con dicho mecanismo se presumirá adulterada, imitada o de contrabando. Si este es el caso, debería señalarse de manera expresa dicha presunción, para evitar problemas futuros de aplicación de la ley.
IV.
CONCLUSIÓN
A partir de lo expuesto, podemos concluir que la aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa aquí señalados.
Atentamente,
Silvia
Patiño Cruz
Procuradora
Adjunta
OJ-111-2019
ADULTERACIÓN E IMITACIÓN DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS. SANCIONES.
La
señora Ericka Ugalde Camacho, Jefe de Área de las Comisiones
Legislativas III de la Asamblea Legislativa solicita que nos refiramos al
proyecto de ley denominado “Ley contra la Adulteración y el Contrabando de
Bebidas con contenido alcohólico”, el cual se tramita bajo el expediente número
20.961.
Mediante opinión jurídica OJ-111-2019 del 10 de setiembre 2019, suscrita
por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó que que la aprobación o no del
proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin
embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar los aspectos de
constitucionalidad y de técnica legislativa aquí señalados.