Opinión Jurídica : 097 - del 09/09/2019

09 de setiembre 2019

OJ-097-2019

Licenciada

Cinthya Díaz Briceño

Jefe de Área a.i.

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-DCLEAMB-132-2018 del 6 de agosto de 2018, reasignada a esta oficina el 21 de junio de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Autorización al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo para que condone las deudas al Organismo Auxiliar Cooperativo Agroindustrial Agroatirro, R.L.”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.742.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Con este proyecto de ley se pretende autorizar al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), para que condone las deudas al Organismo Auxiliar Cooperativo Agroindustrial Agroatirro R.L (Agroatirro, R.L), por la suma de ¢5.570.910.798,58, correspondiente al saldo por concepto de principal e intereses adeudados al 30 de noviembre del año 2017.

Asimismo, autoriza a INFOCOOP a condonar los intereses corrientes y moratorios pendientes de pago, así como los que se generen hasta que se apruebe y formalice la condonación de dicha deuda.

De acuerdo a la exposición de motivos, Agroatirro, R.L. resulta de gran ayuda en el desarrollo económico y social de los cantones de Turrialba y Jiménez en la Provincia de Cartago, por lo que, la condonación de esta deuda representaría, un ahorro anual entre el principal e intereses de cerca de ¢485 millones, que se destinarían a apoyar al productor y generar nuevos proyectos.

Dado ello, haremos unas observaciones generales y nos referiremos a la constitucionalidad del proyecto, advirtiendo que nos limitaremos a realizar las observaciones que ameriten alguna discusión de tipo jurídico o de técnica legislativa, dentro del ámbito competencial de este órgano asesor.

II. FOMENTO DEL COOPERATIVISMO

El artículo 64 de la Constitución Política prevé una obligación específica del Estado de fomentar la creación de cooperativas como medio de facilitar mejores condiciones de vida a los trabajadores. Señala dicho numeral:

“Artículo 64.- El Estado fomentará la creación de cooperativas como medio para facilitar mejores condiciones de vida de los trabajadores. Asimismo, procurará el desarrollo del solidarismo como instrumento de crecimiento económico y social de los trabajadores, tanto en el sector privado como en el sector público.

Asimismo, reconocerá el derecho de patronos y trabajadores a organizarse libremente en asociaciones solidaristas, con el fin de obtener mejores condiciones de vida y desarrollo económico y social”. (El subrayado no pertenece al original)

A partir del anterior mandato constitucional, mediante la Ley N° 6756 del 5 de mayo de 1982 (última reforma integral a la Ley de Asociaciones Cooperativas), se declaró de conveniencia, utilidad pública y de interés social, la constitución y funcionamiento de asociaciones cooperativas, por ser uno de los medios más eficaces para el desarrollo económico, social, cultural y democrático de los habitantes del país.

Además, dicha Ley creó el INFOCOOP como la institución del Estado encargada de fomentar la creación de cooperativas, la cual cuenta con personería jurídica propia, administrativa y funcional, señalando como su finalidad la siguiente:

“Artículo 155-El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo INFOCOOP tiene como finalidad: fomentar, promover, financiar, divulgar y apoyar el cooperativismo en todos los niveles, propiciando las condiciones requeridas y los elementos indispensables, a una mayor y efectiva participación de la población del país, en el desenvolvimiento de la actividad económico-social que simultáneamente contribuya a: crear mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos recursos, realizar una verdadera promoción del hombre costarricense y fortalecer la cultura democrática nacional.”

Al respecto, mediante el dictamen C-490-2006 del 12 de diciembre de 2006 la Procuraduría General de la República señaló:

“El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo tiene como finalidad el incentivar al movimiento cooperativista en todos sus niveles, promoviendo la formación de asociaciones cooperativas, a las cuales debe darles asistencia técnica y financiera (artículo 155 de la Ley de Asociaciones Cooperativas), de forma de lograr una "mayor y más efectiva participación popular" en la actividad económica-social, así como mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos recursos. Es decir tiene una finalidad de clara orientación económica-social, cumpliendo con parte de los objetivos de la política estatal en el campo de la democratización económica- social”.

Conforme se aprecia, el INFOCOOP es la Institución Estatal responsable de fomentar y apoyar las cooperativas, y, como parte de sus fines, se encuentra el brindar servicios crediticios con condiciones favorables a las asociaciones cooperativas del país. Respecto a la potestad de asistencia financiera, el artículo 157 inciso d) de la Ley N° 6756 del 5 de mayo de 1982 señala:

“Artículo 157.- Para el cumplimiento de sus propósitos el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo tendrá las siguientes funciones y atribuciones de carácter general:

(…)

d) Conceder crédito a las asociaciones cooperativas en condiciones y proporciones especialmente favorables al adecuado desarrollo de sus actividades, percibiendo por ello, como máximo, los tipos de interés autorizados por el Sistema Bancario Nacional;

(…)”

Partiendo de lo indicado, procederemos a analizar el fondo del proyecto de ley.

III. SOBRE LA CONDONACIÓN DE DEUDAS CON INSTITUCIONES PUBLICAS. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO.

Conforme lo dispuesto en el artículo 821 del Código Civil, toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad y tratándose de deudas contraídas con una entidad pública se trata de una forma de auxilio o subsidio, en cuyo caso, se encuentra sometido al principio constitucional de igualdad y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

En este segundo supuesto, a efectos de que la Administración Pública pueda condonar deudas, se requiere que una Ley previa la autorice, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública.

Asimismo, la condonación de obligaciones en el Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable, y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general (Opinión Jurídica OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014).

Ahora bien, ha sido criterio de este órgano asesor que, el principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas, tratándose de deudas a favor del Estado (OJ-89-2016 de 5 de agosto de 2016).

En este mismo sentido, conviene citar lo indicar en el voto de la Sala Constitucional N.° 2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999:

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad de la diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Ver también el voto N.° 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006) (El resaltado no pertenece al original)

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Ley que condone deudas debe tener alcances generales y garantizar el principio de igualdad.

En el caso en concreto tenemos que, el proyecto de ley en estudio pretende autorizar al INFOCOOP para que condone una deuda específica e individualizada, sea al Organismo Auxiliar Cooperativo Agroindustrial Agroatirro, R.L., por un monto de ¢5.570.910.798,58 correspondiente al saldo del principal e intereses adeudados al 30 de noviembre del año 2017. Además, la condonación comprende los intereses corrientes y moratorios pendientes de pago, así como los que se generen hasta que se apruebe y formalice la condonación de la deuda.

En este sentido, debe insistirse en que, si bien el Legislador puede autorizar a la condonación de deudas, dentro de los parámetros que ya fueron señalados, lo cierto es que dicha autorización debe ser conforme con el principio de igualdad y debe responder a criterios objetivos y razonables.

En efecto, tal y como lo ha explicado la Sala Constitucional en su sentencia N.°2581-1999, ya citada, el principio de igualdad impide que el legislador pueda autorizar o establecer el perdón de las deudas de una persona específica e individualizada.

Adicionalmente, es claro que el principio de razonabilidad requiere que la Ley de condonación establezca los parámetros objetivos, bajo los cuales la administración determinaría a cuáles personas se les puede condonar la deuda y que justificarían además la razón por la que otras personas quedarían excluidas de ese perdón de deudas, lo cual se echa de menos en el texto del proyecto de ley.

En consecuencia, el proyecto carece de parámetros objetivos que exige el principio de razonabilidad para poder justificar, racionalmente, la causa del por qué se estaría condonando una deuda específica y la justificación de la razón por la que otras personas deudoras quedarían excluidas de ese perdón de deudas, contraviniendo de esta forma el principio constitucional de la igualdad.

A partir de lo dicho, es criterio de este órgano técnico que, el proyecto de Ley presenta dudas de constitucionalidad y por tal motivo la discusión final deberá plantearse ante la Sala Constitucional.

IV. CONSIDERACIÓN FINAL

Conviene emitir una última observación respecto al financiamiento de INFOCOOP, el cual proviene en su gran mayoría de ingresos del erario público, tal y como se indica en el artículo 178 de la Ley N° 6756:

“Artículo 178.- Formarán el patrimonio del INFOCOOP los siguientes rubros:

a) El capital de ¢ 5.000.000,00 asignados al Departamento de Cooperativas, en el artículo 8º de la ley Nº 1644 del 26 de setiembre de 1953 y sus reformas, sus reservas acumuladas a su activo pasivo;

b) El porcentaje del impuesto de consumo sobre los cigarrillos a los que se refieren los artículos 5º y 6º de la Ley Reguladora entre Productores e Industriales del Tabaco, Nº 2072 del 15 de noviembre de 1956 y sus reformas, el cual debe usarse para los fines específicos que indica esa ley;

c) Un aporte anual equivalente al 10% de las utilidades que produzcan las instituciones del Estado que forman parte del Sistema Bancario Nacional, incluyendo al Banco Central como organismo rector del sistema;

d) Con un 40% de lo recaudado en la venta de refrescos gaseosos que determina la ley Nº 3021 del 21 de agosto de 1962;

e) ¢ 5.000.000,00 en bonos del Estado;

f) Los créditos otorgados o garantizados por el Estado o el Banco Nacional de Costa Rica a favor del Departamento de Cooperativas, en la forma y condiciones en que ellos fueron contratados;

g) Las sumas o partidas que el Estado, las instituciones autónomas o semiautónomas y las municipalidades, consignen en sus respectivos presupuestos ordinarios y extraordinarios para el fomento de las cooperativas;

h) Las donaciones, herencias o legados que reciba de personas físicas o jurídicas;

i) Las multas, impuestos y recaudaciones provenientes de esta ley;”

A partir de lo dicho, el patrimonio de INFOCOOP proviene en su gran mayoría de fondos públicos, de allí la importancia de que los señores diputados valoren la pertinencia de condonar esta deuda de poco más de ¢5.000 millones de colones más intereses corrientes y moratorios, esto debido al impacto negativo que podría representar en el presupuesto del INFOCOOP, lo cual perjudicaría para el cumplimiento de sus fines encomendados por Ley.

V. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que el proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento presenta dudas de constitucionalidad que deben ser dilucidados en sede constitucional.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría