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Opinión Jurídica : 116 - del 12/09/2019
12 de setiembre de 2019
OJ-116-2019
Señora
Ana Lucía Delgado Orozco
Presidenta
Comisión Permanente
de Asuntos Hacendarios
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Me refiero al oficio N. HAC-357-2019
de 22 de agosto último, mediante el cual la Comisión Permanente Ordinaria de
Asuntos Hacendarios solicita el criterio de la Procuraduría General de la
República sobre el Expediente N. 21.535, intitulado “Aprobación del Contrato de
Préstamo para Financiar el Programa de Apoyo a la Sostenibilidad Fiscal,
suscrito entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de
Desarrollo”.
De previo a referirnos al fondo de
proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene
carácter vinculante, dado que se está ante una solicitud de una Comisión
Legislativa Permanente y no de un órgano de la Administración Pública, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto
de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio
corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a
analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder
Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que
constitucionalmente le es atribuida.
I-. OBJETIVO DEL PROYECTO:
El proyecto de ley tiene como objeto
la aprobación de un contrato de préstamo para financiar el Programa de Apoyo a
la Sostenibilidad fiscal, suscrito entre la República de Costa Rica y el Banco
Interamericano de Desarrollo el 16 de julio de 2019, por un monto de hasta USD
350.000.000
En la Exposición de Motivos del
Proyecto de Ley se indica que el plan de financiamiento elaborado por el
Ministerio de Hacienda involucra un mayor acceso al financiamiento
internacional ante el crecimiento del déficit fiscal y de la deuda del Gobierno
Central. Problema que se pretende mitigar con la aprobación de la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas de 3 de diciembre de 2018 y de la Ley que autoriza la
emisión de eurobonos, N. 9708 de 24 de julio de 2019, así como con la
aprobación de los créditos otorgados por la Corporación Andina de Fomento (CAF)
y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
De ese modo, la aprobación del
presente proyecto de ley forma parte de las medidas dirigidas a disminuir la presión
del financiamiento sobre el mercado local, a efecto de reducir el crecimiento
de la deuda pública producto del incremento en su servicio, como parte del
fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal.
En este orden de ideas, la cláusula
2.01 del contrato de préstamo precisa que su objeto es apoyar la ejecución de
un programa de reforma de políticas públicas, consistente en el fortalecimiento
de la sostenibilidad fiscal por medio del control del gasto y la modernización
del sistema tributario.
Junto a este objetivo general se
tienen como objetivos específicos la mejora de la efectividad del marco macro
fiscal, el aumento de la eficiencia en la gestión del sistema tributario y la
mejora en la eficiencia de la gestión del gasto público (empleo, reforma
administrativa y pensiones judiciales).
Ahora bien, el apoyo presupuestario
que ofrece el BID implica un condicionamiento de política que, de acuerdo con
la Exposición de Motivos del proyecto de ley, incluye la aprobación de dos
leyes:
·
Una ley de reforma
fiscal integral comprensiva de un mayor control del gasto, la racionalización
de los destinos específicos, el control de remuneraciones y la modernización
del sistema tributario.
·
Una ley dirigida a
lograr la sostenibilidad actuarial del sistema de pensiones del Poder Judicial.
Condiciones que ya han sido
cumplidas con la aprobación y entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas y de la Ley de Reforma del Régimen de Jubilaciones y
Pensiones del Poder Judicial.
Pero, además, el Gobierno se obliga
a mantener un entorno macroeconómico conducente al logro de los objetivos del
programa y, como parte de las condiciones especiales previas a la iniciación
del desembolso (un único tramo), se prevé la adopción de una serie de medidas
que constituyen los componentes del Programa, particularmente del II, “reformas
de políticas y gestión de gastos e ingresos”.
II-. COMPONENTES DEL PROGRAMA
El Programa que se pretende
financiar tiene dos componentes:
El Componente I de estabilidad
macroeconómica, cuyo objetivo es el mantenimiento de un marco de políticas
macroeconómicas apropiado y consistente con los objetivos del programa.
El Componente II de reforma de política
y gestión de gastos e ingresos, que implica la aprobación de instrumentos
legales de política y gestión fiscal para reforzar la sostenibilidad fiscal y
la eficiencia tanto de ingresos como gastos. Para lo cual se plantea la mejora
del marco macro fiscal, la modernización del diseño y gestión del sistema
tributario, la mejora en la gestión del gasto público y la reforma al régimen
de pensiones y jubilaciones del Poder Judicial.
De acuerdo con la cláusula 2.03 del
contrato de préstamo, forman parte del condicionamiento al desembolso, las
reformas de políticas y gestión de gastos e ingresos, como la aprobación de la
regla fiscal, la elaboración de una propuesta de diseño de un Consejo Fiscal
Independiente por parte del Ministerio de Hacienda que revise los parámetros
macro fiscales y el marco fiscal y monitoree el cumplimiento de la regla
fiscal; la aprobación de una reforma fiscal (impuesto al valor agregado y
reforma impuesto sobre la renta), presentación de un proyecto de empleo público
para el sector público no financiero; aprobación de medidas de control del
gasto, designación del Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica como organismo rector y
coordinador de la reforma administrativa; aprobación de la Ley de Reforma del Régimen de
Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial.
Condiciones que en su mayoría han
sido cumplidas, en razón de la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas y de la Ley de Reforma del Régimen de Jubilaciones y
Pensiones del Poder Judicial, según lo antes indicado, así como la presentación
del proyecto de Ley de empleo público.
III-. CONDICIONES FINANCIERAS DEL CRÉDITO
Las condiciones financieras del
préstamo se establecen conforme con las Normas Generales de los contratos de
préstamo del BID. Así:
La tasa de interés sobre saldos
deudores diarios se determina de acuerdo con lo estipulado en el artículo 3.03
de las Normas Generales. Estas disponen el pago de intereses a una tasa de
interés basada en Libor más el margen aplicable a los préstamos de capital
ordinario.
Es decir, no se fija expresamente
una tasa de interés, sino que esta se determinará conforme lo establecen las
Normas Generales. Normas que establecen los parámetros con los cuales esas
tasas se precisarán.
La Exposición de Motivos del
proyecto de ley precisa que la tasa aplicable en estos momentos es de un 3.25,
inclusiva de la tasa Libor, de un margen de fondeo de 0.12& y un margen de
préstamos del BID de 0.80%.
La comisión de crédito es fijada
conforme el artículo 3.04 de las Condiciones Generales, las que establecen que
no puede exceder el 0.75 por año.
No se cobran los gastos del Banco
por inspección y vigilancia generales.
El plazo es de 20 años, con un
período de gracia de 5 años.
IV-. MODIFICACION DE LA LEY DE PRESUPUESTO
Una particularidad de este proyecto
es que el artículo 2 de la ley de aprobación dispone que este préstamo, de
aprobarse, tiene como objeto el financiamiento de gastos ya autorizados por la
Ley de Presupuesto. Por ende, gastos respecto de los cuales el legislador
presupuestario ya estableció un financiamiento. En principio, un financiamiento
con deuda interna.
Por
ello se autoriza al Poder Ejecutivo para que, mediante decreto ejecutivo,
realice las modificaciones presupuestarias necesarias para sustituir los
ingresos de fuentes de financiamiento internas por los recursos del préstamo.
Modificación que tiene como límite que no puede modificarse el destino de los
ingresos sustituidos aprobados por la Ley de Presupuesto. Así como tampoco
puede aumentar el monto de los gastos autorizados.
Al prohibirse modificar el destino
de los ingresos presupuestados se mantiene el respeto al principio de
especialización cualitativa de los créditos presupuestarios. Esa especialización de los créditos se impone al
Ejecutivo, que no puede dar a los recursos un destino diferente. En el
tanto no se aumenta los ingresos presupuestarios, se respeta también dicho
principio en su vertiente cuantitativa.
La
cuestión es qué pasa con el cambio de la fuente de financiamiento.
Cabe
recordar que el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos establece como contenido mínimo de la Ley de
Presupuesto las fuentes de financiamiento internas o externas; así como dispone
que el equilibrio presupuestario se establece no solo entre ingresos y egresos,
sino que debe comprender las fuentes de
financiamiento. Por lo que no puede existir duda de que las fuentes son parte
del presupuesto, al punto de que la ley de presupuesto debe establecer con
cuáles fuentes financia X partida.
El tema es si definido
por la Ley presupuestaria que XX partidas se financian con YY fuentes de
financiamiento, dicha definición puede ser variada mediante una norma o acto
distinto a una Ley. Lo anterior partiendo de que la potestad presupuestaria de
la Asamblea Legislativa abarca la modificación del presupuesto anteriormente
emitido. Lo que podría llevar a considerar que el Poder Ejecutivo no puede
modificar el presupuesto tal como ha sido aprobado. Una interpretación estrictamente apegada a lo
anterior implica que toda modificación a los créditos aprobados y, en general,
toda transferencia entre partidas, requiere de autorización legislativa. Ergo,
la ejecución presupuestaria debe realizarse dentro del
marco aprobado por la Asamblea Legislativa.
Consideración que, por tanto, no ha sido la seguida por nuestro
ordenamiento.
Por el contrario,
nuestro legislador estipuló que determinadas partidas presupuestarias podrían
ser modificadas. Distintas leyes de presupuesto,
en el capítulo de Normas Generales de Ejecución del Presupuesto, fueron
incluyendo autorizaciones al Poder Ejecutivo para variar la autorización
presupuestaria. Una autorización que se concede fuera de todo supuesto de
situación de emergencia e independientemente de que el Poder Legislativo
estuviera sesionando o no. El fin era que el Poder Ejecutivo contara con
mecanismos que le permitieran responder ante la rigidez presupuestaria. De la
valoración de esa facultad al Poder Ejecutivo, por parte de la Sala
Constitucional, da cuenta la redacción dada al artículo
45 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:
“ARTÍCULO 45.- Presupuestos extraordinarios y
modificaciones
Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y
modificaciones del presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones:
a) Quedan reservados a la Asamblea Legislativa:
i) Los que afecten el monto total del presupuesto.
ii) Los que conlleven un aumento de los gastos
corrientes en detrimento de los gastos de capital.
iii) Las transferencias entre programas presupuestarios.
iv) Los que afecten el monto total de endeudamiento.
v) Las transferencias entre servicios no personales y servicios personales.
b) Quedan reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no
indicadas en el inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte
para tal efecto”.
La Sala
Constitucional en su resolución Nº 2009-09427 de 15:12 hrs.
de 18 de junio de 2009 mantiene el criterio de que toda modificación que
implique aumento o creación de gastos, así como la modificación entre programas
es potestad exclusiva de la Asamblea Legislativa. Por lo que una transferencia
presupuestaria entre programas solo sería posible en casos de emergencias
decretadas por el Poder Ejecutivo.
En
la medida en que la sustitución de fuente de financiamiento no afecte el monto
total de presupuesto, ni genere un aumento de gastos corrientes, no afecte
transferencias del monto total, no aumente el monto total del endeudamiento ni puede
provocar transferencias entre servicios no personales y servicios personales,
se sigue que bajo el régimen existente desde 2001 se puede realizar dicha
sustitución por decreto ejecutivo, sin necesidad de una ley adicional. La
disposición que se comenta vendría a reforzar la posibilidad del Ejecutivo de
realizar esa modificación, concretizando la autorización para que por decreto
ejecutivo se varíe la fuente de financiamiento, siempre que se mantenga el
destino del gasto, no se aumente este ni implique un aumento de la deuda del
Gobierno.
ARTÍCULO 3: se dispone que los recursos del contrato de préstamo se administrarán
de conformidad con el principio de caja única del Estado. Por lo que no se
determina el sentido de la expresión “en lo que corresponda”. Siendo el
Prestatario el Gobierno de la República y el organismo ejecutor el Ministerio
de Hacienda, se impone la sujeción al principio de caja única del Estado,
máxime que los recursos del préstamo van a ser incorporados al presupuesto,
sustituyendo el financiamiento por vía de deuda interna, en las partidas que
correspondan.
ARTÍCULO 4:
Asimismo, dado el objeto del préstamo, no se determina el
significado del otorgamiento de exención fiscal para la inscripción de los
documentos de formalización del contrato de préstamo “en los registros
correspondientes”.
CONCLUSION:
En la forma expuesta se deja rendido
el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el proyecto de ley
N. 21.535. Su aprobación o no es parte de la discrecionalidad legislativa.
Atentamente,
Dra.
Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora
General Adjunta
Mirch/dsa
OJ-116-2019
CONTRATO
DE PRESTAMO. PRESTAMOS CONDICIONADOS. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO.
MODIFICACIÓN DE PRESUPUESTO. FUENTE DE FINANCIAMIENTO. PRINCIPIO DE
ESPECIALIDAD PRESUPUESTARIA.
Por oficio N. HAC-357-2019 de 22 de
agosto 2019, la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios solicita
el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el Expediente N.
21.535, intitulado “Aprobación del Contrato de Préstamo para Financiar el
Programa de Apoyo a la Sostenibilidad Fiscal, suscrito entre la República de
Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo”.
El
proyecto de ley forma parte de las medidas dirigidas a disminuir la presión del
financiamiento sobre el mercado local, a efecto de reducir el crecimiento de la
deuda pública producto del incremento en su servicio, como parte del
fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal.
En
este orden de ideas, la cláusula 2.01 del contrato de préstamo precisa que su
objeto es apoyar la ejecución de un programa de reforma de políticas públicas,
consistente en el fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal por medio del
control del gasto y la modernización del sistema tributario. Parte de esa
reforma consiste en la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas de 3 de diciembre de 2018, de la Ley que reforma el régimen de
jubilaciones del Poder Judicial.
Dado
el objeto del préstamo, no está dirigido a financiar determinados proyectos
futuros. Por el contrario, se prevé que habrá una sustitución de fuente de
financiamiento en la medida en que gastos ya presupuestados para los que se
estableció como fuente de financiamiento la deuda interna, pasen a ser
financiados con deuda externa. En cuyo caso, se autoriza al Poder Ejecutivo a
realizar la sustitución de la fuente de financiamiento.
La
Opinión Jurícia N. 116-2019 de 12 de septiembre,
suscrita por la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta,
indica que en la medida en que la sustitución
de fuente de financiamiento no afecte el monto total de presupuesto, ni genere
un aumento de gastos corrientes, no afecte transferencias del monto total, no
aumente el monto total del endeudamiento ni puede provocar transferencias entre
servicios no personales y servicios personales, se sigue que se puede realizar
dicha sustitución por decreto ejecutivo, ya que esos cambios son susceptibles
de considerarse comprendidos en el artículo 45 de la Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Modificación que tiene como límite que
no puede modificarse el destino de los ingresos sustituidos aprobados por la
Ley de Presupuesto. Así como tampoco puede aumentar el monto de los gastos
autorizados. Con lo cual se respeta el principio de especialidad de los
créditos presupuestarios en el ámbito cualitativo y cuantitativo.