Opinión Jurídica : 094 - del 09/09/2019

9 de setiembre de 2019

OJ-94-2019

Señor

Javier Francisco Cambronero Arguedas

Presidente Comisión

Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos al oficio N° CTE-414-2017 de fecha 22 de noviembre del 2017, según el cual requiere criterio jurídico respecto al proyecto denominado “Creación de las becas “Corina Rodríguez López” y “Clodomiro Picado Twight” de formación profesional para el desarrollo” que se tramita bajo el expediente N° 20.346.

Como es de su conocimiento, el documento que a continuación se expone constituye una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que no resulta de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública.

Asimismo, se aclara que el plazo de ocho días otorgado para evacuar la consulta no es vinculante para esta Procuraduría, en razón de no corresponder a ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA

La propuesta legislativa tiene como finalidad la creación de una Agencia Nacional de Becas de Formación Profesional de Desarrollo para facilitar la prosecución de estudios de posgrado, actualización profesional y especialización tanto en el territorio nacional con la beca “Corina Rodríguez López” como en el extranjero con la beca “Clodomiro Picado Twight”.

Señala el proyecto que la Agencia podrá administrar otras modalidades de beca patrocinadas parcial o totalmente por personas, instituciones u organizaciones, tanto públicas como privadas, nacionales o extranjeras, por gobiernos cooperantes, así como aquellas gestionadas por el Gobierno de Costa Rica.

La Agencia de becas se encontrará adscrita al Ministerio de Educación Pública, y contará con desconcentración mínima y con personalidad jurídica propia para celebrar toda clase de actos, contratos y convenios con entidades y personas públicas y privadas, tanto nacionales como internacionales, para el cumplimiento de sus funciones.

Se pretende que el otorgamiento de becas esté al alcance de todos los costarricenses, extranjeros residentes permanentes y las personas con estatus de refugiado en el país, con no menos de 5 años de tener alguna de esas condiciones, la beca “Corina Rodríguez López” se extiende además para personas no residentes en el país, de Estados clasificados como de bajo desarrollo humano.

Como una forma de retribución social, se procura que las personas beneficiarias de las becas asuman el compromiso de trabajar en Costa Rica por un periodo no inferior al doble de la duración de la actividad académica financiada, una vez que finalicen sus respectivos estudios.

En orden al financiamiento, El Fondo de Becas de Formación Profesional para el desarrollo se financiará por un uno por ciento (1%) de las utilidades anuales netas de todos los bancos comerciales privados y los que integran el Sistema Bancario Nacional, con excepción del Banco Central de Costa Rica, además de las partidas que apruebe la Asamblea Legislativa para este efecto en la ley de presupuesto de la República, los excedentes anuales, los recursos administrados por la Agencia de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la presente ley, que serán utilizados según lo dispuesto en Convenios de cooperación correspondientes, los préstamos nacionales o internacionales que obtenga y finalmente con las donaciones y otros recursos que reciba.

I. OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES AL PROYECTO CONSULTADO

En primer término, se observa una inconsistencia y confusión jurídica respecto a la naturaleza que se le otorga a la Agencia, ya que en el ordinal 2 se dispone que “estará adscrita al Ministerio de Educación Pública con desconcentración mínima y con personería jurídica propia para celebrar toda clase de actos, contratos y convenios con entidades y personas públicas y privadas…”.

Es evidente que, si la Agencia está adscrita a un ente ministerial, su naturaleza jurídica es la de un órgano desconcentrado, por tanto, su personalidad jurídica es instrumental, que es la propia de este tipo de órganos. Precisamente, la finalidad esencial de otorgarle ese tipo de personalidad a los órganos es para que éstos puedan tener la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del presupuesto del Estado Central, específicamente fuera del ente al que se encuentra adscrito, esto le brinda mayor autonomía para llevar a cabo de manera más eficiente la función que le ha sido encomendada.

En la especie, a pesar de que se indica expresamente que la Agencia estará adscrita al Ministerio de Educación Pública, por la forma y composición de su estructura administrativa, algo excesiva y pomposa, pareciera más propia de una entidad con personalidad jurídica plena que una instrumental.

Es importante definir con suma claridad qué tipo de personalidad se le atribuye, ya que ésta es la característica distintiva de las personas jurídicas y ello determinará si el ente forma parte o no de una organización ministerial.

Adicionalmente, la creación de la Agencia como un nuevo órgano del Sector Público costarricense aumenta la estructura estatal, aunado a las transferencias de recursos que indica el ordinal 25 del proyecto. Los recursos financieros de la Agencia no solamente se nutrirán del 1% de las utilidades anuales netas de todos los bancos comerciales privados y los que integran el Sistema Bancario Nacional, sino también contempla partidas con cargo al presupuesto de la República. Ello generará indudablemente un impacto fuerte en las finanzas públicas en el contexto de reforma fiscal que más bien propicia un ahorro y contención en el gasto público.

Ya se ha indicado en algunos acuerdos suscritos entre los partidos políticos con representación legislativa, la necesidad y conveniencia de que los despachos ministeriales reorganicen los órganos desconcentrados, con el fin de mejorar la gobernabilidad del país, evitando la duplicidad de funciones, aumentando la eficiencia y la eficacia del sector público, y de esa manera contribuir a la reducción del gasto púbico.

Efectivamente, es imperioso frenar el aumento vertiginoso del aparato estatal. Las instituciones surgen por una necesidad específica, y para ello se les dota de objetivos y metas que bien podrían alcanzarse modernizando las ya existentes, lo cual podría ser más efectivo y menos oneroso que la creación de más órganos desconcentrados con competencias paralelas a otros ya existentes.

Por otra parte, y siempre dentro de la misma línea de contención del gasto público, no es posible dejar de mencionar que el cometido esencial que busca la creación de la Agencia, que es facilitar la realización de estudios de postgrado en el extranjero, tiene una estrecha vinculación con otras funciones que ya han sido encomendadas, de una forma u otra, a otras instancias de la Administración Pública, como por ejemplo, la Oficina de Becas de la Dirección de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

Aún y cuando en el Transitorio VI de la propuesta legislativa se dispone un traslado del personal y de las funciones de dicha Oficina a la Agencia Nacional de Becas de Formación Profesional, con el objetivo de no duplicar funciones, ya esta Oficina cuenta con una experiencia consolidada a través de los años que le ha permitido una especialización como órgano intermediario en la selección de los aspirantes a las becas que se otorgan mediante convenios de cooperación internacional, lo que llama a la reflexión respecto a la conveniencia de crear otro organismo administrativo distinto a éste, cuando bien se podría fortalecer el ya existente.

Por otra parte, la Oficina de Becas del Ministerio de Relaciones Exteriores tiene la conveniencia de que en razón del ente ministerial al que se encuentra adscrito tiene el acceso directo para facilitar la búsqueda de nuevas alternativas de estudio para costarricenses que deseen estudiar en el extranjero que son ofrecidas por gobiernos amigos a través de Programas de Cooperación Técnica con Organismos Internacionales.

Por ello, por razones de oportunidad y conveniencia, pareciera más lógico y razonable reforzar a una oficina que ya cuenta con la experticia y capacitación en este campo, que crear un nuevo órgano y dependiente de otro ente ministerial, que no cuenta con esa experticia.

Además, es relevante acotar que parte de competencias que se le asignan a la Agencia está relacionada con materia de cooperación internacional, lo que no resulta conveniente, dado que esta es una competencia atribuida específicamente al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

Respecto a las funciones de la Agencia, el artículo 2 no define con claridad y precisión cuáles son las funciones que se le encomiendan, solo se le atribuye la administración del fondo, y se crea una serie de órganos propios de una estructura administrativa compleja propia de un ente con personalidad plena, y no uno de naturaleza instrumental, lo que propicia aún más un gasto significativo en las finanzas públicas, lo cual contradice abiertamente la naturaleza jurídica que se le confiere, como fue advertido desde el inicio.

Por otra parte, en relación con el artículo 4 del presente proyecto de ley, el cual dispone que la Agencia, podrá administrar otras modalidades de becas patrocinadas parcial o totalmente por personas, instituciones u organizaciones, tanto públicas como privadas, nacionales o extranjeras, por gobiernos cooperantes, así como todas aquellas gestionadas por el Gobierno de Costa Rica, es menester señalar lo siguiente.

Si bien es cierto ese precepto le otorga la posibilidad a la Agencia de poder administrar cualquier otra modalidad de becas, esto podría ocasionar una contraposición a las competencias que tienen otras instituciones creadas por ley para la administración de ese tipo de beneficios, lo cual crearía no solo una duplicidad de funciones sino también roces entre instituciones con estructuras paralelas lo que dificulta una sana gestión administrativa.

En primer lugar, el artículo como tal deja a criterio de la Agencia, si administra o no otro tipo de becas, toda vez que dispone la norma de manera facultativa y no potestativa, situación que por sí misma, genera una inseguridad jurídica sobre el actuar de la agencia y el papel de otras instituciones que intervienen en el otorgamiento de becas, como por ejemplo en el caso del Fondo Nacional de Becas, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, el Ministerio de Ciencia y Tecnología, etc.

En orden a la integración del Consejo Directivo a que hace referencia el ordinal 8 del proyecto, no se indica cuál será el período de duración en que fungirán como representantes del ente que los nombró, lo que sería conveniente adicionar, sin perjuicio de que puedan ser reelegidos.

Se dispone como parte de las funciones de la Secretaría Ejecutiva (ordinal 14 inciso g) la facultad de nombrar, suspender y remover al personal de conformidad con la legislación laboral y reglamentos internos, lo cual contradice la naturaleza jurídica de la Agencia que como órgano desconcentrado público que es, las relaciones de servicio de sus funcionarios se rigen por el Estatuto de Servicio Civil.

Respecto a las condiciones generales que establecen el procedimiento para ser acreedores de las becas Clodomiro Picado Twight y Corina Rodríguez Lopez (artículos 20 y 21) se sugiere reemplazar la palabra “Podrán”, dado que la misma sugiere posibilidad, y se requiere seguridad y certeza en relación con los requisitos que se deben cumplir para ser beneficiarios de esas becas.

En el mismo sentido, en el ordinal 22 que dispone la retribución social que debe cumplir la persona beneficiaria de la beca, debe aclararse con suma precisión que en caso de que el becario no cumpla con ese compromiso de retribución, la Agencia iniciará el cobro judicial de la totalidad del monto otorgado. La palabra “procurará” refiere más a una posibilidad que a una obligación, y estando de por medio la recuperación de fondos públicos no debe quedar la más mínima duda respecto a la obligación de gestión de la Agencia.

Se establece una obligación a cargo del Instituto Nacional de Seguros (artículo 26) de otorgar un seguro con cobertura en dólares de forma gratuita a las personas beneficiarias de las becas ya indicadas, según disposiciones que emita la Agencia. El costo de estos seguros será deducible de las utilidades que el Instituto debe girar al Estado costarricense. Esta disposición vulnera el principio de autonomía con que cuenta dicha institución tutelado por la Carta Magna mediante los preceptos 188 y 189, si como las normas especiales que rigen su actuar, específicamente Ley N. 12.

CONCLUSION:

De conformidad con todo lo expuesto considera este Órgano Asesor que la aprobación o no del proyecto es un asunto de discrecionalidad legislativa, que compete en forma exclusiva a la Asamblea Legislativa. No obstante, consideramos que debe valorarse las observaciones realizadas a este proyecto.

Atentamente,

MSc. Maureen Medrano Brenes

Procuradora