04 de setiembre de 2019

C-253-2019

Señor

Michael Soto Rojas

Ministro de Seguridad Pública

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio Nº MSP-DM-536-18, de fecha 23 de octubre de 2018 –recibido el día 25 de ese mismo mes y año-, por el que se consulta: “¿Se puede cesar con responsabilidad patronal a los servidores policiales con base en el artículo 254 del Código de Trabajo o con base en el artículo 89 del “Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad” promulgado mediante Decreto Ejecutivo No. 26831-MP de 23 de marzo de 1998, publicado en La Gaceta No. 75 de 20/04/1998, a pesar de que el artículo 88 de la Ley General de Policía No. 7410 establece la posibilidad de despido justificado por las razones taxativamente señaladas en dicha norma? ¿Cuál sería el mecanismo o procedimiento correcto para poder realizar ese tipo de despido? “

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio MSP-DM-10405-2018[1], de 23 de octubre de 2018, según el cual, conforme a lo previsto por los ordinales 254 del Código de Trabajo y 89 del Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, en tratándose de disfuncionalidades o discapacidades sobrevenidas que afecten la idoneidad del servidor policial, sea por riesgo de trabajo o enfermedad común, la Administración Pública como entidad patronal debe, en primer término, proporcionarle las tareas y funciones que pueda desempeñar, y sólo en caso de no ser posible su reinserción o adaptación, se podrá disponer de su cese de funciones con el pago de prestaciones legales.

I.                   La terminación del vínculo laboral por causas ajenas a la voluntad de las partes: Incapacidad del trabajador, sea por riesgo del trabajo o enfermedad común.

La presente consulta nos adentra en temas complejos y vastos, como lo son la terminación de la relación laboral o de empleo público, sus diversas causas y efectos puntuales conforme a nuestra legislación vigente; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismos, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen vinculante. Nos referiremos entonces sólo en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, especialmente referidos, según la terminología más general empleada en la materia, a la terminación del vínculo laboral por causas ajenas a la voluntad de las partes, y en concreto, por incapacidad del trabajador, sin ceñirnos a las preguntas formuladas.

            Comencemos por indicar que la relación de trabajo o de empleo público se termina o extingue cuando se produce una causa que jurídicamente pone fin a la relación existente entre trabajador y patrono, haciendo cesar sus efectos, atribuyendo además determinadas consecuencias según sea la causa que la hubiere motivado.

            Aclaremos desde ya que las causales que se mencionan en el ordinal 88 de la Ley General de Policía, No. 7410, constituyen causas de terminación por voluntad de una sola de las partes, concretamente al despido o “acción de despedir” con la que se alude la decisión unilateral del empleador que le pone fin al contrato motivado en el incumplimiento de las obligaciones por parte del trabajador; lo que se conoce en nuestro medio como despido con causa, despido justificado –como se alude en el artículo 192 constitucional-, disciplinario o sin responsabilidad patronal –por sus efectos-) (Dictamen C-081-2016, de 20 de abril de 2016). Y como es obvio, no son de aplicación a los supuestos que atañen a su consulta, especialmente referidos a circunstancias sobrevenidas en las que los servidores policiales, protegidos o no por el Estatuto Policial, sufren una afectación de salud que los inhabilita temporal o permanentemente para ejercer sus tareas o funciones habituales; condición o estado que, por la imposibilidad de continuar con el trabajo encomendado, implica un tipo distinto de causal de terminación del vínculo laboral por causas ajenas a la voluntad de las partes, con consecuencias marcadamente diversas a aquella otra mencionada.

Según se ha interpretado, derivado del Derecho Fundamental del trabajador a ser protegido por la Seguridad Social contra las consecuencias de la incapacidad proveniente de causas ajenas a su voluntad, que le imposibiliten obtener medios de subsistencia y que ameriten una asistencia prolongada, y como una forma de responsabilidad solidaria del patrono con la persona trabajadora accidentada o que llega a enfermarse, incluso como consecuencia de la actividad desarrollada en su favor o de su empresa (Resolución No. 2012-000101 de las 09:05 hrs. del 10 de febrero de 2012, Sala Segunda) en nuestro ordenamiento jurídico el trabajador incapacitado goza de una cierta protección contra el despido ( Entre otras, las resoluciones Nos. 2014-000488 de las 09:45 hrs. del 28 de mayo de 2014 y 2016-001298 de las 11:00 hrs. del 23 de noviembre de 2016 [2], ambas de la  Sala Segunda).

“Ciertamente no se dice de manera categórica que es un derecho del trabajador el no ser despedido en virtud de una enfermedad prolongada, sin embargo, se colige su derecho a no ser desprotegido en esas circunstancias y procurar mantenerlo o, en último caso, reinsertarlo como trabajador activo (…) resultando inaceptable que la respuesta del ordenamiento jurídico a ella sea el despido con responsabilidad patronal” (Resolución No. 1573-2008 de 14:55 hrs. de 30 de enero de 2008, Sala Constitucional). Pero tratándose de riesgos del trabajo (arts. del 195 al 198 del Código de Trabajo), innegablemente existe una norma especial que protege contra el despido al trabajador –ya sea del sector público o privado, propietario o interino [3] (Entre otras, la resolución No. 2017-001958 de las 09:00 hrs. del 13 de diciembre de 2017, Sala Segunda)- que se halle incapacitado por esa razón [4]. Se trata del artículo 254 [5] del Código de Trabajo, normativa laboral general e imperativa –de orden público-, complementaria, y por demás, de aplicación supletoria en el empleo público –arts. 9.1 de la Ley General de a Administración Pública (LGAP) y 202 [6] del Reglamento de Servicio de los Cuerpos Policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública No. 23880-SP de 6 de diciembre de 1994- (Resolución No. 2003-10208 de las 18:36 hrs. del 16 de setiembre de 2003, Sala Constitucional, así como el pronunciamiento OJ-029-1997, de 07 de julio de 1997), según el cual, “el empleador debe esperar todo el tiempo que dure la incapacidad temporal del trabajador (…) y reinstalarlo en su puesto original o reubicarlo en otro, y solo si ninguna de esas dos opciones es viable, queda facultado para cesarlo con responsabilidad patronal” (Resolución No. 2009-000794 de las 10:55 hrs. del 19 de agosto de 2009, Sala Segunda). Advirtiéndose entonces que el empleador encuentra freno al régimen de libre despido: “Ciertamente, el artículo 140 inciso 1) de la Constitución Política permite la libre remoción de los miembros de la Fuerza Pública, pero esa facultad no es irrestricta, sino que opera siempre que el servidor no esté incapacitado con motivo de un riesgo laboral.” (Resolución No. 2009-000794 op. cit.), “pues el Estado costarricense se encuentra en la obligación de eliminar cualquier tipo de barrera discriminatoria que impida la igualdad real de las personas con discapacidad, y no promoverlas” (Resolución No. 2012-000468 de las 10:00 hrs. del 30 de mayo de 2012, Sala Segunda).

Dada la especial condición de vulnerabilidad de quienes han sufrido riesgos del trabajo –sea enfermedad o accidente del trabajo, con ocasión o por consecuencia del trabajo- y presentan problemas de salud, que no le permiten trabajar en condiciones normales, dicha disposición normativa pretende evitar la discriminación por enfermedad e implica la prohibición de despedir por ese motivo, salvo que se den las excepciones que contempla la propia norma (Resolución No. 2018-000527 de las 10:20 hrs. del 16 de marzo de 2018, Sala Segunda).

Surgen entonces para el empleador las obligaciones que establece el citado artículo 254 del Código de Trabajo, según los siguientes supuestos: “1) Cuando la persona trabajadora puede regresar a su puesto de trabajo una vez sufrido un riesgo laboral: el patrono tiene la obligación de reponerla en su trabajo habitual (…) Este podría ser el supuesto en el que estaría una vez dada de alta (…) 2) Cuando la persona trabajadora no puede desempeñar normalmente el trabajo que realizaba cuando sufrió el riesgo pero sí otro diferente: el patrono tiene la obligación de reubicar a la persona trabajadora en un puesto diferente siempre que ello sea posible y para lograrlo, debe realizar movimientos de trabajadores si esto fuera necesario. (…) 3) En caso de que la reubicación por recomendación médica ocasione perjuicios objetivos a la persona trabajadora: el patrono debe cancelar a la persona trabajadora sus prestaciones. En este caso, el Código menciona como perjuicios objetivos no exhaustivos aquellos como cuestiones por la índole personal del puesto, afectaciones en el salario percibido, afectaciones en su proceso de rehabilitación o el contacto con las causas generativas del riesgo ocurrido” (Resolución No. 2015-001164 de las 09:45 hrs. del 21 de octubre de 2015, Sala Segunda. Y en sentido similar la No. 2004-00787 de las 09:55 hrs. del 17 de setiembre de 2004, también de la Sala Segunda).

En otras palabras, según explicamos en el pronunciamiento OJ-029-1997, conforme a lo dispuesto por los artículos 73, 79  y 254 del Código de Trabajo, “(…) al acontecer un infortunio del trabajo, se da una separación temporal del trabajador de sus actividades profesionales o del ejercicio del cargo o función, es decir, el contrato de trabajo o la relación de servicio se mantiene vigente entre las partes, aunque el servicio no se preste efectivamente, condición que se puede mantener hasta la declaratoria de alta médica al trabajador, con o sin fijación de impedimento (…) Cuando el trabajador esté en capacidad de trabajar , el patrono está obligado a reponerlo en su trabajo habitual. Dicha obligación se mantiene aún en el caso de que médicamente el trabajador no pudiere desempeñar con normalidad el trabajo que realizaba cuando le aconteció el riesgo. En estos casos, el patrono deberá igualmente procurar reinstalar al trabajador, aún en otro puesto diferente en la misma empresa, siempre que ello sea factible, para lo cual puede incluso efectuar los movimientos de personal que sean necesarios (…) Sin embargo, en aquellos casos en que un trabajador es reinstalado en su trabajo, luego de haber sido declarado de alta (con o sin fijación de impedimento), pero que por circunstancias propias del puesto, por el salario recibido, por la afectación negativa en su proceso de rehabilitación, o bien porque entra nuevamente en contacto con las causas generativas del riesgo ocurrido se le cause perjuicio, el patrono queda autorizado para proceder al pago de las prestaciones legales correspondientes. Este pago, cabe señalar, queda reservado como último recurso, ante la imposibilidad de lograr la reubicación del trabajador en la empresa, a manera de un imperativo legal que opera de pleno derecho para ambas partes de la relación, sin necesidad de decisión judicial que así lo disponga (…)” 

Así, una incapacidad transitoria daría lugar a la suspensión, más no a la extinción del vínculo. Y una incapacidad parcial no produciría necesariamente la terminación de la relación de trabajo, ya que es posible que no impida la prestación de servicios, sino que determine que los mismos deban cumplirse bajo ciertas condiciones o que el trabajador sea trasladado a otro cargo disponible dentro de la empresa. Debiéndose entonces agotar primero toda posibilidad de reubicación temporal con sus implicaciones (Resolución No. 2003-10208 op. cit.) e incluso, una vez dada el alta médica, hay que analizar las capacidades del trabajador a la luz de las funciones habituales encomendadas y valorar la posibilidad real de su reubicación en otro puesto compatible con sus aptitudes y en el que no se le ocasione perjuicio objetivo; es decir, en el que no vea afectada su rehabilitación [7] ni su salario, todo esto antes de cesarlo con responsabilidad patronal (Resolución No. 2017-000112 de las 10:20 hrs. del 27 de enero de 2017, Sala Segunda). Pues solo en caso “en que la reinstalación ocasione perjuicio objetivo al trabajador, ya sea por la índole personal del puesto, por el salario percibido, o porque afecta negativamente su proceso de rehabilitación, o bien porque incluso el trabajador se encuentra en contacto con las causas generativas del riesgo ocurrido, el patrono procederá a efectuar el pago de sus prestaciones legales correspondientes, extremos que serán procedentes si no es posible lograr la reubicación del trabajador en la empresa” (Párrafo Tercero del art. 254 del Código de Trabajo); circunstancias objetivas que le corresponden demostrar a la entidad patronal a fin de acreditar haber agotado todas las posibilidades que le permitan al servidor mantener su trabajo; presupuesto primordial en estos casos (Resoluciones Nos. 2012-000101 de las 09:05 hrs. del 10 de febrero de 2012 y 2019-000925 de las 09:20 hrs. del 29 de mayo de 2019, ambas de la Sala Segunda). De manera que sólo como última opción o caso extremo, ante la imposibilidad de la prestación de trabajo, se podrá despedir con responsabilidad patronal al trabajador incapacitado (Resolución No. 2014-000488 op. cit.).

De modo que la imposibilidad de reubicación debe acreditarse fehacientemente (Resoluciones Nos. 2016-001298 y 2018-000527  op. cit.), sea por un estudio de puestos y labores por el que se determine, por ejemplo, que los puestos disponibles sean incompatibles con su condición médica o porque los compatibles no están vacantes o son realizados por personal ajeno a la empresa. (Resolución No. 2018-000923 de las 11:10 hrs. del 5 de junio de 2018, Sala Segunda). Para lo cual sirven también los dictámenes médicos tras el tratamiento y rehabilitación integral e incluso prueba testifical. De lo contrario, a falta de prueba idónea,  podría estarse ante el supuesto de un despido discriminatorio con respecto a una persona trabajadora que ha sufrido un riesgo de trabajo y es despedida durante el período de incapacidad y con ocasión de esta circunstancia, en franco abuso –arts. 20 y 22 del Código Civil- de la potestad de libre despido al eludir las disposiciones del artículo 254 del Código de Trabajo (Resoluciones Nos. 2016-001298 de las 11:00 hrs. del 23 de noviembre de 2016; 2017-000112 de las 10:20 hrs. del 27 de enero de 2017; 2018-000527 de las 10:20 hrs. del 16 e marzo de 2018; 2018-000578 de las 10:30 hrs. del 6 de abril de 2018; todas de la Sala Segunda); limitándose su derecho al trabajo en razón de su condición de salud (Resolución No. 2019-000925 op. cit.).

Por otro lado, en condiciones similares a las hasta aquí enunciadas [8], nuestro ordenamiento jurídico ha dispuesto también una cierta garantía de estabilidad al trabajador que adquiera o llegue a padecer de alguna discapacidad ocasionada por un accidente o enfermedad que no constituya un riesgo de trabajo. Y esto se deriva igualmente del carácter personal “intuito personae” de las obligaciones que asume el trabajador frente a su empleador, pues como es obvio, cuando por razones de incapacidad física o mental, no está en condiciones de cumplir con dichas obligaciones y se imposibilite la prestación efectiva de sus servicios, la relación de trabajo puede extinguirse. Nos referimos al supuesto regulado en los artículos 29 [9] de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, No. 7600 de 2 de mayo de 1995, y 89 [10] de su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 26831 de 23 de marzo de 1998. Pero en todo caso ha de procurarse previamente que la persona pueda continuar en sus funciones o reinsertarse en otras acorde con sus capacidades; adaptándole el entorno, reubicándola, trasladándola o reasignándola en descenso, con su consecuente indemnización dentro de la organización del Estado. Y sólo cuando exista imposibilidad de continuar con sus servicios, sea porque aquél acomodo desborda la capacidad del empleador o impide o dificulta excesivamente el desarrollo de su actividad o la prestación del servicio a su cargo, el derecho a ser reubicado debe ceder ante el interés legítimo del patrono, y se procederá con su cese y el subsecuente pago de prestaciones laborales, conforme a las disposiciones previstas por el Código de Trabajo en materia de Riesgos del Trabajo, que anteriormente referimos[11].

Cabe advertir que, en algunos casos, ese derecho genérico a la reubicación en un cargo compatible con las condiciones del trabajador no se limita al simple cambio de tareas y funciones o a proveer espacios compatibles, sino a la proporcionalidad entre labores y cargos previamente desempeñados y los nuevos asignados. E implica también el acompañamiento de la capacitación necesaria (Ayudas técnicas y Servicios de Apoyo –arts. 2, 23 y 26 de la Ley No. 7600-) para que el trabajador se desempeñe adecuadamente a su nueva labor, conforme a sus particulares requerimientos y necesidades personales[12].

De modo que en ningún caso la discapacidad adquirida por una persona podrá ser motivo para obstaculizar su vinculación laboral, a menos que dicha limitación en su condición de salud [13] sea claramente demostrada como incompatible e insuperable. Así que la facultad de terminación unilateral del contrato de trabajo y sin justa causa, por parte del patrono en estos casos, tampoco es absoluta.

Por último, sin reparar en la obligada motivación (arts. 134 y 136.2 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-) que deba hacer formalmente la entidad patronal (Art. 140.1 constitucional), todo cese, separación o destitución con responsabilidad de un servidor policial que adquiera o llegue a padecer alguna discapacidad ocasionada por un accidente o enfermedad que constituya o no un riesgo de trabajo, que no le permita trabajar en condiciones normales, se encuentra condicionado inexorablemente a la existencia de alguna de las causas justas legales anteriormente aludidas (arts. 254 del Código de Trabajo; 29 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, No. 7600, y 89 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 26831).

Y por no tratarse de un despido disciplinario motivado en el incumplimiento de obligaciones por parte del trabajador, sino de una causal distinta de terminación del vínculo laboral por causas objetivas ajenas a la voluntad de la partes, con consecuencias marcadamente diversas a aquella otra, estimamos que no sería necesario ni obligatorio para tal desvinculación en esas otras circunstancias, iniciar procedimiento administrativo alguno que en nuestro medio está previsto solo para las causas disciplinarias (arts. 308 y 367.2 inciso e) [14] de la LGAP), ni la intervención del Consejo de Personal, por ejemplo, pues aquél órgano colegiado tiene limitadas sus atribuciones competenciales a los asuntos propios del régimen disciplinario policial estatutario (arts. 54 y 55 de la Ley No. 7410). Sería desproporcionado e irrazonable aplicar, en esta materia de cesación o desvinculación con responsabilidad patronal, las reglas de los procesos sancionadores, pues ello no concuerda con la finalidad específica manifestada en la Ley para estos casos; máxime que tales garantías no están legalmente previstas en nuestro medio. Sin embargo, si creemos prudente que el patrono ponga tal hecho –la posibilidad de un cese con responsabilidad, condicionado a la existencia de las causas justas legalmente establecidas- en conocimiento previo del trabajador, dándole además la oportunidad de proponer soluciones razonables a la situación acaecida.

No está de más reiterar el deber inexcusable de los órganos competentes de la Administración activa, so pena de responsabilidad del funcionario respectivo, de conformar un expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación de este tipo de asuntos. Y recordar que como tal, el expediente administrativo es una pieza indispensable que, además de guardar un orden riguroso de presentación (Artículo 296 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el ordinal 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508; 410, 428, 477, 478, 484, 497, 540 in fine, 543, del 554 al 559 -proceso especial para estos casos- del Código de Trabajo ), debe plasmar con la debida precisión y certeza, todas las circunstancias y conductas -formales e informales- implicadas que lleguen a fundamentar la materialización de la voluntad administrativa de terminar la relación laboral por algunas de las causas ajenas a la voluntad de las partes aludidas; esto es así, porque constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal legalmente previsto al efecto; esto en caso de que el trabajador quiera controvertir su cese ante la instancia jurisdiccional competente. 

Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, la Procuraduría General concluye que:

1)      La relación de trabajo o de empleo público se termina o extingue cuando se produce una causa que jurídicamente ponga fin a la relación existente entre trabajador y patrono, haciendo cesar sus efectos, atribuyendo además determinadas consecuencias según sea la causa que la hubiere motivado.

2)      Las causales del ordinal 88 de la Ley General de Policía, No. 7410, están especialmente referidas a una de las causas previstas de terminación por voluntad de una sola de las partes; lo que se conoce en nuestro medio como despido con causa, despido justificado –como se alude en el artículo 192 constitucional-, disciplinario o sin responsabilidad patronal –por sus efectos-.

3)      Dichas causales no agotan ni limitan la existencia legal de otras causales distintas, como las referidas a circunstancias sobrevenidas en las que los servidores policiales, protegidos o no por el Estatuto Policial, sufren una afectación de salud que los inhabilita temporal o permanentemente para ejercer sus tareas o funciones habituales; condición o estado que, por la imposibilidad de continuar con el trabajo encomendado, implica un tipo distinto de causal de terminación del vínculo laboral por causas ajenas a la voluntad de las partes, con consecuencias marcadamente diversas a aquella otra mencionada.

4)      Derivado del Derecho Fundamental del trabajador a ser protegido por la Seguridad Social contra las consecuencias de la incapacidad proveniente de causas ajenas a su voluntad, que le imposibiliten obtener medios de subsistencia y que ameriten una asistencia prolongada, y como una forma de responsabilidad solidaria del patrono con la persona trabajadora accidentada o que llega a enfermarse, incluso como consecuencia de la actividad desarrollada en su favor o de su empresa, en nuestro ordenamiento jurídico el trabajador incapacitado goza de una cierta protección contra el despido o garantía de estabilidad. De modo que la ausencia temporal del trabajo por motivo de enfermedad o lesión no constituye “per se” una causa justificada de terminación del vínculo de laboral o de empleo.

5)      Tratándose de riesgos del trabajo (arts. del 195 al 198 del Código de Trabajo), el artículo 254 del Código de Trabajo protege contra el despido al trabajador –ya sea del sector público o privado, propietario o interino- que se halle incapacitado por esa razón.  De forma tal que, una incapacidad transitoria da lugar a la suspensión, más no a la extinción del vínculo, pues una vez que el trabajador pueda regresar a su puesto, el patrono tiene la obligación de reponerlo en su trabajo habitual. Y dada el alta médica con algún grado de incapacidad parcial tampoco produciría necesariamente la terminación de la relación de trabajo preexistente, pues en esos casos en los que trabajador no pueda desempeñar normalmente sus labores habituales, pero sí otras diferentes compatibles con sus aptitudes, el patrono está obligado a reubicarlo, siempre que ello sea factible y no se le ocasione perjuicio objetivo. Y solo en casos en que la reinstalación o reubicación no sean posibles o que las mismas ocasionen perjuicios objetivos al trabajador, relacionados con cuestiones relativas a la índole personal del puesto, afectaciones en el salario percibido o afectaciones en su proceso de rehabilitación o por el contacto con las causas generativas del riesgo ocurrido, el patrono queda autorizado legalmente para dar por terminado el vínculo laboral con el subsecuente pago de las prestaciones laborales.

6)      En condiciones similares, nuestro ordenamiento jurídico ha dispuesto también una cierta garantía de estabilidad al trabajador que adquiera o llegue a padecer de alguna discapacidad ocasionada por un accidente o enfermedad que no constituya un riesgo de trabajo. Nos referimos al supuesto regulado en los artículos 29 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, No. 7600 de 2 de mayo de 1995, y 89 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 26831 de 23 de marzo de 1998. Debiendo en todo caso procurarse que la persona pueda continuar en sus funciones o reinsertarse en otras acorde con sus capacidades; adaptándole el entorno, reubicándola, trasladándola o reasignándola en descenso, con su consecuente indemnización dentro de la organización del Estado. Y sólo cuando exista imposibilidad de continuar con sus servicios, sea porque aquél acomodo desborda la capacidad del empleador o impide o dificulta excesivamente el desarrollo de su actividad o la prestación del servicio a su cargo, se procederá con su cese y el subsecuente pago de prestaciones laborales, conforme a las disposiciones previstas por el Código de Trabajo en materia de Riesgos del Trabajo, que anteriormente referimos.

7)      Toda esta normativa laboral general e imperativa –de orden público-, resulta ser complementaria, y por demás, de aplicación supletoria en el empleo público, incluidos los servidores policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública –arts. 9.1 de la Ley General de a Administración Pública (LGAP) y 202 del Reglamento de Servicio de los Cuerpos Policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública No. 23880-SP de 6 de diciembre de 1994-.

8)      Por no tratarse de un despido disciplinario motivado en el incumplimiento de obligaciones por parte del trabajador, sino de una causal distinta de terminación del vínculo laboral por causas objetivas ajenas a la voluntad de la partes, con consecuencias marcadamente diversas a aquella otra, no sería necesario ni obligatorio para tal desvinculación en esas otras circunstancias, iniciar procedimiento administrativo alguno que en nuestro medio está previsto solo para las causas disciplinarias (arts. 308 y 367.2 inciso e) de la LGAP), ni la intervención del Consejo de Personal, por ejemplo, pues aquél órgano colegiado tiene limitadas sus atribuciones competenciales a los asuntos propios del régimen disciplinario policial estatutario (arts. 54 y 55 de la Ley No. 7410). Sin embargo, creemos prudente que el patrono ponga tal hecho –la posibilidad de un cese con responsabilidad, condicionado a la existencia de las causas justas legalmente establecidas- en conocimiento previo del trabajador, dándole además la oportunidad de proponer soluciones razonables a la situación acaecida.

9)      Sin reparar en la obligada motivación o fundamentación (art. 136 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-) que deba hacer formalmente la entidad patronal (Art. 140.1 constitucional), todo cese, separación o destitución con responsabilidad de un servidor policial que adquiera o llegue a padecer alguna discapacidad ocasionada por un accidente o enfermedad que constituya o no un riesgo de trabajo, que no le permita trabajar en condiciones normales, se encuentra inexorablemente condicionado a la existencia de alguna de las causas justas legales anteriormente aludidas (arts. 254 del Código de Trabajo; 29 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, No. 7600, y 89 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 26831); las cuales  le corresponden demostrar a la entidad patronal a fin de acreditar haber agotado todas las posibilidades que le permitan al servidor mantener su trabajo.

10)  No está de más reiterar el deber inexcusable de los órganos competentes de la Administración activa, so pena de responsabilidad del funcionario respectivo, de conformar un expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación de este tipo de asuntos. Pues dicho expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal legalmente previsto al efecto; esto en caso de que el trabajador quiera controvertir su cese ante la instancia jurisdiccional competente (Artículo 296 de la LGAP, en relación con el ordinal 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508; Arts. 410, 428, 477, 478, 484, 497, 540 in fine, 543, del 554 al 559 -proceso especial para estos casos- del Código de Trabajo).

Dejamos así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGB/sgg

C-253-2019

LA TERMINACIÓN DEL VÍNCULO LABORAL POR CAUSAS AJENAS A LA VOLUNTAD DE LAS PARTES: INCAPACIDAD DEL TRABAJADOR, SEA POR RIESGO DEL TRABAJO O ENFERMEDAD COMÚN; ARTS. 254 DEL CÓDIGO DE TRABAJO, 29 DE LA LEY DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PARA LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD, NO. 7600 DE 2 DE MAYO DE 1995, Y 89 DE SU REGLAMENTO, DECRETO EJECUTIVO NO. 26831 DE 23 DE MARZO DE 1998

Por oficio Nº MSP-DM-536-18, de fecha 23 de octubre de 2018 –recibido el día 25 de ese mismo mes y año-, el Ministro de Seguridad Pública consulta: “¿Se puede cesar con responsabilidad patronal a los servidores policiales con base en el artículo 254 del Código de Trabajo o con base en el artículo 89 del “Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad” promulgado mediante Decreto Ejecutivo No. 26831-MP de 23 de marzo de 1998, publicado en La Gaceta No. 75 de 20/04/1998, a pesar de que el artículo 88 de la Ley General de Policía No. 7410 establece la posibilidad de despido justificado por las razones taxativamente señaladas en dicha norma? ¿Cuál sería el mecanismo o procedimiento correcto para poder realizar ese tipo de despido? “ Y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio MSP-DM-10405-2018^[1], de 23 de octubre de 2018.

Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, mediante dictamen C-253-2019, de 04 de setiembre de 2019, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis, concluye:

1)      La relación de trabajo o de empleo público se termina o extingue cuando se produce una causa que jurídicamente ponga fin a la relación existente entre trabajador y patrono, haciendo cesar sus efectos, atribuyendo además determinadas consecuencias según sea la causa que la hubiere motivado.

2)      Las causales del ordinal 88 de la Ley General de Policía, No. 7410, están especialmente referidas a una de las causas previstas de terminación por voluntad de una sola de las partes; lo que se conoce en nuestro medio como despido con causa, despido justificado –como se alude en el artículo 192 constitucional-, disciplinario o sin responsabilidad patronal –por sus efectos-.

3)      Dichas causales no agotan ni limitan la existencia legal de otras causales distintas, como las referidas a circunstancias sobrevenidas en las que los servidores policiales, protegidos o no por el Estatuto Policial, sufren una afectación de salud que los inhabilita temporal o permanentemente para ejercer sus tareas o funciones habituales; condición o estado que, por la imposibilidad de continuar con el trabajo encomendado, implica un tipo distinto de causal de terminación del vínculo laboral por causas ajenas a la voluntad de las partes, con consecuencias marcadamente diversas a aquella otra mencionada.

4)      Derivado del Derecho Fundamental del trabajador a ser protegido por la Seguridad Social contra las consecuencias de la incapacidad proveniente de causas ajenas a su voluntad, que le imposibiliten obtener medios de subsistencia y que ameriten una asistencia prolongada, y como una forma de responsabilidad solidaria del patrono con la persona trabajadora accidentada o que llega a enfermarse, incluso como consecuencia de la actividad desarrollada en su favor o de su empresa, en nuestro ordenamiento jurídico el trabajador incapacitado goza de una cierta protección contra el despido o garantía de estabilidad. De modo que la ausencia temporal del trabajo por motivo de enfermedad o lesión no constituye “per se” una causa justificada de terminación del vínculo de laboral o de empleo.

5)      Tratándose de riesgos del trabajo (arts. del 195 al 198 del Código de Trabajo), el artículo 254 del Código de Trabajo protege contra el despido al trabajador –ya sea del sector público o privado, propietario o interino- que se halle incapacitado por esa razón.  De forma tal que, una incapacidad transitoria da lugar a la suspensión, más no a la extinción del vínculo, pues una vez que el trabajador pueda regresar a su puesto, el patrono tiene la obligación de reponerlo en su trabajo habitual. Y dada el alta médica con algún grado de incapacidad parcial tampoco produciría necesariamente la terminación de la relación de trabajo preexistente, pues en esos casos en los que trabajador no pueda desempeñar normalmente sus labores habituales, pero sí otras diferentes compatibles con sus aptitudes, el patrono está obligado a reubicarlo, siempre que ello sea factible y no se le ocasione perjuicio objetivo. Y solo en casos en que la reinstalación o reubicación no sean posibles o que las mismas ocasionen perjuicios objetivos al trabajador, relacionados con cuestiones relativas a la índole personal del puesto, afectaciones en el salario percibido o afectaciones en su proceso de rehabilitación o por el contacto con las causas generativas del riesgo ocurrido, el patrono queda autorizado legalmente para dar por terminado el vínculo laboral con el subsecuente pago de las prestaciones laborales.

6)      En condiciones similares, nuestro ordenamiento jurídico ha dispuesto también una cierta garantía de estabilidad al trabajador que adquiera o llegue a padecer de alguna discapacidad ocasionada por un accidente o enfermedad que no constituya un riesgo de trabajo. Nos referimos al supuesto regulado en los artículos 29 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, No. 7600 de 2 de mayo de 1995, y 89 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 26831 de 23 de marzo de 1998. Debiendo en todo caso procurarse que la persona pueda continuar en sus funciones o reinsertarse en otras acorde con sus capacidades; adaptándole el entorno, reubicándola, trasladándola o reasignándola en descenso, con su consecuente indemnización dentro de la organización del Estado. Y sólo cuando exista imposibilidad de continuar con sus servicios, sea porque aquél acomodo desborda la capacidad del empleador o impide o dificulta excesivamente el desarrollo de su actividad o la prestación del servicio a su cargo, se procederá con su cese y el subsecuente pago de prestaciones laborales, conforme a las disposiciones previstas por el Código de Trabajo en materia de Riesgos del Trabajo, que anteriormente referimos.

7)      Toda esta normativa laboral general e imperativa –de orden público-, resulta ser complementaria, y por demás, de aplicación supletoria en el empleo público, incluidos los servidores policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública –arts. 9.1 de la Ley General de a Administración Pública (LGAP) y 202 del Reglamento de Servicio de los Cuerpos Policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública No. 23880-SP de 6 de diciembre de 1994-.

8)      Por no tratarse de un despido disciplinario motivado en el incumplimiento de obligaciones por parte del trabajador, sino de una causal distinta de terminación del vínculo laboral por causas objetivas ajenas a la voluntad de la partes, con consecuencias marcadamente diversas a aquella otra, no sería necesario ni obligatorio para tal desvinculación en esas otras circunstancias, iniciar procedimiento administrativo alguno que en nuestro medio está previsto solo para las causas disciplinarias (arts. 308 y 367.2 inciso e) de la LGAP), ni la intervención del Consejo de Personal, por ejemplo, pues aquél órgano colegiado tiene limitadas sus atribuciones competenciales a los asuntos propios del régimen disciplinario policial estatutario (arts. 54 y 55 de la Ley No. 7410). Sin embargo, creemos prudente que el patrono ponga tal hecho –la posibilidad de un cese con responsabilidad, condicionado a la existencia de las causas justas legalmente establecidas- en conocimiento previo del trabajador, dándole además la oportunidad de proponer soluciones razonables a la situación acaecida.

9)      Sin reparar en la obligada motivación o fundamentación (art. 136 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-) que deba hacer formalmente la entidad patronal (Art. 140.1 constitucional), todo cese, separación o destitución con responsabilidad de un servidor policial que adquiera o llegue a padecer alguna discapacidad ocasionada por un accidente o enfermedad que constituya o no un riesgo de trabajo, que no le permita trabajar en condiciones normales, se encuentra inexorablemente condicionado a la existencia de alguna de las causas justas legales anteriormente aludidas (arts. 254 del Código de Trabajo; 29 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, No. 7600, y 89 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 26831); las cuales  le corresponden demostrar a la entidad patronal a fin de acreditar haber agotado todas las posibilidades que le permitan al servidor mantener su trabajo.

10)   No está de más reiterar el deber inexcusable de los órganos competentes de la Administración activa, so pena de responsabilidad del funcionario respectivo, de conformar un expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación de este tipo de asuntos. Pues dicho expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal legalmente previsto al efecto; esto en caso de que el trabajador quiera controvertir su cese ante la instancia jurisdiccional competente (Artículo 296 de la LGAP, en relación con el ordinal 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508; Arts. 410, 428, 477, 478, 484, 497, 540 in fine, 543, del 554 al 559 -proceso especial para estos casos- del Código de Trabajo).