Dictamen : 235 - del 20/08/2019

20 de agosto de 2019

C-235-2019

Licenciado

Bernardo Porras López

Alcalde

Municipalidad de San Pablo de Heredia

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio No. MSPH-AM-NE-146-2019, de 27 de mayo de 2019 –con recibo de 28 del mismo mes y año-, mediante el cual plantea la interrogante de ¿Cuáles son los efectos de una renuncia a un cargo público y su incidencia en el pago de auxilio de cesantía al momento de consolidarse la pensión?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. MSPH-AM-AL-NI-33-2019, de fecha 27 de mayo de 2019, según el cual, el pago del auxilio de cesantía o prima de antigüedad que se le debe cubrir a un ex funcionario municipal, es procedente aunque haya renunciado a su antiguo puesto en el sector público, de acuerdo con el tope que rija la Municipalidad en el momento de retiro efectivo del funcionario.

I.- Consideraciones previas sobre la delimitación del objeto de la consulta y alcance de nuestro pronunciamiento.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, por el lenguaje empleado, su gestión consultiva presenta imprecisiones conceptuales que conllevan a que la misma tenga un sentido anfibológico, que nos obliga a precisar mejor su verdadero sentido u objeto. Y valiéndonos especialmente de ciertos elementos objetivos derivados del informe de la Asesoría Legal que se aporta, entendemos que la consulta formulada versa hipotéticamente sobre un funcionario municipal que, habiendo laborado anteriormente en otra institución pública, renunció y posteriormente acumuló tiempo de servicio en esa Corporación territorial y ahora se jubila. En ese contexto es que debe entenderse la pregunta formulada: ¿Cuáles son los efectos de una renuncia a un cargo público y su incidencia en el pago de auxilio de cesantía al momento de consolidarse la pensión?

Así, partiendo de que dicha gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, con total prescindencia de la ineludible alusión a casos particulares que el tema pudiera involucrar, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa y judicial, atinentes al tema.

Nos limitaremos entonces a una interpretación normativa, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con las situaciones jurídico administrativas concretas y específicas que pudieran subyacer en este asunto. Admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida.

II.- Sobre la cesantía por jubilación (art. 85 inciso e) del Código de Trabajo).

En cuanto al reconocimiento del auxilio de cesantía en caso de jubilación o pensión, dicha posibilidad es acorde con lo dispuesto en el artículo 85, inciso e), del Código de Trabajo, que literalmente establece:

“ARTICULO 85.- Son causas que terminan con el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador y sin que extingan los derechos de éste o de sus causahabientes para reclamar y obtener el pago de las prestaciones e indemnizaciones que pudieran corresponderles en virtud de lo ordenado por el Código o por disposiciones especiales:

                        a) …

e) …         Cuando el trabajador se acoja a los beneficios de jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las instituciones autónomas, semiautónomas y las municipalidades.”  (Así adicionado este inciso por la ley n.° 5173 de 10 de mayo de 1973, artículo 2º).

Norma recientemente avalada por la Sala Constitucional en las resoluciones 2019-008679 de las 12:16 hrs. del 15 de mayo de 2019 y 2019-009222 de las 11:42 hrs. del 22 de mayo de 2019.

Según hemos señalado en otras oportunidades:

“De acuerdo a lo señalado por el numeral de cita, se encuentra previsto en forma expresa, que al momento de acogerse a su jubilación, el trabajador tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones o indemnizaciones que establece la legislación en la materia. Debe tenerse presente, que esta disposición es producto de la promulgación de la Ley número 5173, de fecha 10 de mayo de 1973, que vino a establecer una interpretación auténtica a las leyes números 4797[1], de 12 de julio de 1971 (que derogaba el inciso f) del artículo 29 de referencia); 4906, de 29 de noviembre de 1971 (reforma al inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil); e inciso b) del artículo 33 de la número 4556 de 29 de abril de 1970 (Ley de Personal de la Asamblea Legislativa), en el sentido de que: "los trabajadores que se acojan –aún voluntariamente- a jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las Instituciones Autónomas, semiautónomas, y las municipales, tienen derecho a que el patrono les pague el auxilio de cesantía", toda vez que anteriormente se encontraba vedada en forma expresa tal posibilidad.  

       En este sentido, se denota que el legislador, mediante una interpretación a las referidas leyes, tomó la previsión de adicionar el inciso e) del artículo 85 de análisis, para que no existiera duda respecto a su intención de reconocer las consabidas indemnizaciones a los trabajadores, en el momento en que éstos se acojan a los beneficios de jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, o por los diversos sistemas de pensiones que la norma señala. 

       Téngase presente que según lo analizáramos en el acápite anterior, el auxilio de cesantía, conforme a lo dispuesto en el numeral 29 del Código de Trabajo, tiene el carácter de una indemnización pecuniaria, que se otorga al trabajador cuando cesa su relación laboral (por tiempo indeterminado) y se cumple con los presupuestos que señala la norma, examinados supra. De ahí que es claro, que cuando el trabajador cumple con los requisitos establecidos para acogerse a su pensión, y se le declara su derecho, necesariamente debe reconocérsele el auxilio de cesantía en cuestión.” (Opinión Jurídica OJ-020-2003, de 7 de febrero de 2003; citado por dictámenes C-375-2008, de 17 de octubre de 2008 y C-050-2019, de 22 de febrero de 2019).

En consecuencia, la finalización del vínculo laboral o de empleo  por este motivo (pensión o jubilación), está estipulada en el artículo 85 inciso e) del Código de Trabajo de Costa Rica, como una causal de extinción de la relación laboral sin responsabilidad para el trabajador; lo cual significa que el trabajador al acogerse a su pensión o jubilación tiene derecho a que se le reconozca su liquidación laboral correspondiente; sea aguinaldo, salario escolar –en caso de reconocerse[2]- y vacaciones proporcionales, auxilio de cesantía y salarios pendientes hasta el último día laborado.

            Como parte de esas prestaciones legales, como regla de principio[3], el auxilio de cesantía debe calcularse conforme lo previsto por los ordinales 29 y 30 inciso b) del Código de Trabajo, tomando como base el promedio de salarios devengados por el trabajador durante los últimos seis meses que tenga de vigencia el contrato, o fracción de tiempo menor si no se hubiere ajustado dicho término (Dictámenes C-154-2007, de 22 de mayo de 2007 y C-112-2018, de 23 de mayo de 2018).

            Y en cuanto al tiempo laborado a considerar por aquel importe, a los efectos de la presente consulta es importante considerar lo siguiente: si bien con anterioridad a la promulgación de la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, por demás aplicable a las corporaciones territoriales[4], autorizaba el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones estatales (Dictamen C-160-2019, de 10 de junio de 2019), lo cierto es que ello lo era únicamente, por regla de principio, a los efectos de incrementar los salarios por antigüedad y no con relación al pago de prestaciones legales (Véase entre otras, la resolución No. 95-102.LAB de las 09:00 hrs. del 31 de marzo de 1995, Sala Segunda). Por ello, en tesis de principio, a falta de regulación infralegal especial y distinta a aquella normativa legal –sea reglamentaria o convencional- que reconozca la antigüedad acumulada para todo efecto jurídico, nada conduce analizar ante renuncia anterior en otra institución estatal, si los servicios prestados se deben tomar en cuenta para efecto del pago de la cesantía, pues serían útiles a tal efecto sólo los prestados en la última institución en la que se jubila o pensiona. Máxime cuando la renuncia expresa anterior, como acto unilateral de voluntad consciente, produce la disolución del vínculo laboral o de empleo preexistente, con solución de continuidad, y por ende, sin derecho a la cesantía (Véanse las resoluciones Nos. 00092-99 de las 14:00 hrs. del 21 de abril de 1999; 2000-00904 de las 14:30 hrs. del 25 de octubre de 2000; 2004-00075 de las 09:40 hrs. del 11 de febrero de 2004; 2004-00283 de las 09:55 hrs. del 28 de abril de 2004; 2004-00896 de las 10:25 hrs. del 27 de octubre de 2004; 2010-000641 de las 09:45 hrs. del 5 de mayo de 2010; 2018-001165 de las 09:05 hrs. del 6 de julio de 2018, todas de la Sala Segunda; 415-2004 de las 11:15 hrs. del 25 de agosto de 2004, Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo y Dictamen C-375-2008, de 17 de octubre de 2008). De modo que el reconocimiento del tiempo servido para efectos del cálculo futuro del auxilio de cesantía dependerá, en última instancia, de la regulación existente en cada relación de empleo público (Dictamen C-267-2007, de 6 de agosto de 2007).

Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, la Procuraduría General concluye que:

La finalización del vínculo laboral o de empleo  por acogerse al derecho a la jubilación o pensión, está estipulada en el artículo 85 inciso e) del Código de Trabajo de Costa Rica, como una causal de extinción de la relación laboral sin responsabilidad para el trabajador y sin perjuicio de las prestaciones legales a que tuviere derecho; lo cual significa que el trabajador al acogerse a su pensión o jubilación, tiene derecho a que se le reconozca su liquidación laboral correspondiente; sea aguinaldo, salario escolar –en caso de reconocerse- y vacaciones proporcionales, auxilio de cesantía y salarios pendientes hasta el último día laborado.

Como parte de esas prestaciones legales, como regla de principio, el auxilio de cesantía debe calcularse conforme lo previsto por los ordinales 29 y 30 inciso b) del Código de Trabajo, tomando como base el promedio de salarios devengados por el trabajador durante los últimos seis meses que tenga de vigencia el contrato, o fracción de tiempo menor si no se hubiere ajustado dicho término

Y en cuanto al tiempo laborado a considerar por aquel importe, a falta de regulación infralegal especial y distinta a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166,  que reconozca la antigüedad acumulada para todo efecto jurídico, nada conduce analizar ante renuncia anterior en otra institución estatal, si los servicios prestados se deben tomar en cuenta para efecto del pago de la cesantía, pues serían útiles a tal efecto sólo los prestados en la última institución en la que se jubila o pensiona.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

                                                              MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

C-235-2019

JUBILACIÓN O PENSIÓN COMO CAUSAL DE EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL SIN RESPONSABILIDAD PARA EL TRABAJADOR; PRESTACIONES LEGALES Y RENUNCIA; ART. 85 INCISO E) DEL CÓDIGO DE TRABAJO.

Por oficio No. MSPH-AM-NE-146-2019, de 27 de mayo de 2019 –con recibo de 28 del mismo mes y año-, el Alcalde de la Municipalidad de San Pablo de Heredia plantea la interrogante de ¿Cuáles son los efectos de una renuncia a un cargo público y su incidencia en el pago de auxilio de cesantía al momento de consolidarse la pensión?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-235-2019, de 20 de agosto de 2019, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye:

“La finalización del vínculo laboral o de empleo  por acogerse al derecho a la jubilación o pensión, está estipulada en el artículo 85 inciso e) del Código de Trabajo de Costa Rica, como una causal de extinción de la relación laboral sin responsabilidad para el trabajador y sin perjuicio de las prestaciones legales a que tuviere derecho; lo cual significa que el trabajador al acogerse a su pensión o jubilación, tiene derecho a que se le reconozca su liquidación laboral correspondiente; sea aguinaldo, salario escolar –en caso de reconocerse- y vacaciones proporcionales, auxilio de cesantía y salarios pendientes hasta el último día laborado.

Como parte de esas prestaciones legales, como regla de principio, el auxilio de cesantía debe calcularse conforme lo previsto por los ordinales 29 y 30 inciso b) del Código de Trabajo, tomando como base el promedio de salarios devengados por el trabajador durante los últimos seis meses que tenga de vigencia el contrato, o fracción de tiempo menor si no se hubiere ajustado dicho término

Y en cuanto al tiempo laborado a considerar por aquel importe, a falta de regulación infralegal especial y distinta a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166,  que reconozca la antigüedad acumulada para todo efecto jurídico, nada conduce analizar ante renuncia anterior en otra institución estatal, si los servicios prestados se deben tomar en cuenta para efecto del pago de la cesantía, pues serían útiles a tal efecto sólo los prestados en la última institución en la que se jubila o pensiona.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.”